菲律賓社會保障國際合作

　　【摘要】經過一個多世紀的發展，社會保障國際合作逐步成為全球各國維護跨國勞動者社會保障權益的重要途徑，獲得了越來越多國家的認可與接納。自20世紀70年代末以來，由于跨國勞動者的社會保障權益受損嚴重和社會保障國際合作在全球發展良好等原因，使得菲律賓政府開始關注和重視社會保障國際合作問題。通過積極尋求與既有菲律賓勞工輸入且有談判意愿的國家進行社會保障雙邊談判，高度重視國際勞工標準并將其作為勞動與社會保障立法的重要參照，單方面設立自愿性保險計劃和海外勞工福利基金等措施，菲律賓政府成功地與諸多發達國家(地區)簽署了社會保障雙邊協定，在社會保障國際合作領域取得了較大的進展，不僅有效地維護了許多跨國勞動者的社會保障權益，而且拓展了勞動者的境外就業空間。我國與菲律賓同為發展中國家和全球重要的勞務輸出國，菲律賓在社會保障國際合作領域的主要實踐和成功經驗至少可以給我國帶來三個方面的重要啟示：一是社會保障國際合作須由我國積極推動和尋求突破;二是重視國際勞工標準，減少社會保障國際合作的障礙;三是社會保障國際合作必須堅持“兩條腿走路”。

　　【關鍵詞】社會保障;國際合作;跨國勞動者;菲律賓

　　菲律賓社會保障國際合作的主要背景作為全球重要的勞務輸出國之一，菲律賓大力推動社會保障國際合作進程有著深刻的背景。具而言之，主要包括跨國勞動者的社會保障權益受損嚴重和社會保障國際合作在全球蓬勃發展兩個方面。

　　1.跨國勞動者的社會保障權益受損嚴重

　　早在20世紀60年代菲律賓勞動者就開始跨出國門，去異國他鄉就業和謀生。[5]20世紀60年代初印尼政府為了開發加里曼丹林場，從菲律賓招募了一批勞動者。美越戰爭期間，出于修建軍事工程的需要，美國也招募了一部分菲律賓勞工。不過，菲律賓的大規模勞務輸出始于20世紀70年代。1974年5月1日馬科斯政府頒布了《菲律賓勞動法典》，明確將勞務輸出確定為菲律賓國民經濟發展的重要戰略。于是，菲律賓勞動者開始如潮水般地涌向全球各地。1975年至2015年菲律賓每年的勞務輸出數量從36035人急遽增加至1844406人，年均增長率達到了驚人的125.4%。根據海外菲律賓人委員會的統計數據，截至2013年底共有1023.86萬海外菲律賓人分布在全球218個國家和地區，其中永久性移民4869766人，臨時性移民4207018人，非正規移民1161830人。[6]實際上，臨時性移民和非正規移民中的絕大多數都屬于跨國勞動者。換言之，當前菲律賓有500萬左右的跨國勞動者分布在全球各地(見表1)。

　　由于跨國勞動者的社會保障溢出了國界，在屬地原則或者國籍原則的作用下，導致他們的社會保障面臨諸多困境。具體說來，主要有三個方面：一是社會保障雙重繳費問題。根據菲律賓法律的規定，跨國企業外派的勞動者必須納入本國的社會保障制度。同時，將外籍勞工納入本國社會保障計劃，向他們征收社會保障費用，讓其享有國民待遇是國際上的普遍做法。于是，就有一部分菲律賓勞動者不可避免地會遭遇社會保障雙重繳費問題，他們基于同一份工資，必須同時向原籍國和東道國的社會保障制度繳費，給他們帶來了巨大的繳費壓力。二是社會保障的雙重缺失問題。在屬地原則的作用下，許多勞動者在境外就業期間往往割裂了與原籍國的社會保障關系，此時他們既無法受到原籍國社會保障制度的保護，也可能會被東道國的社會保障制度拒之門外，例如波斯灣國家的社會保障制度只覆蓋本國國民。[7]于是，部分菲律賓勞動者在跨國就業期間，既不能被原籍國的社會保障制度所覆蓋，亦無法被納入東道國的社會保障計劃，處于社會保障的“真空”狀態。三是社會保障待遇的支付存在障礙。有一部分菲律賓勞動者先后在兩國或者多國就業和參保，但是他們在某國或者任何一國的社會保障參保時間都少于當事國的法定最低參保年限，此時其只能獲得某國或者無法獲得任何一國的社會保障待遇。譬如，美國政府頒發給外籍勞動者的H1B簽證和L1簽證的最長有效期限分別只有6年和7年，[8]而美國養老保險的最低繳費年限是10年，[9]此時即使菲律賓勞動者每年按時足額地繳費也難以獲得美國的養老金領取資格。以上三種困境使得菲律賓跨國勞動者的社會保障權益受損嚴重，引起了菲律賓政府的高度關注與重視。

　　2.社會保障國際合作在全球方興未艾

　　作為維護跨國勞動者社會保障權益的有效途徑，社會保障國際合作濫觴于20世紀初的歐洲國家。自誕生伊始，社會保障國際合作就引發了歐洲國家的關注與重視，并在隨后的幾十年里蓬勃發展。即使是兩次世界大戰期間，動蕩的局勢和紛飛的戰火也無法阻擋歐洲國家的熱情與興趣。據統計，兩次世界大戰期間，世界各國共簽署了大約150項社會保障雙邊協定，其中許多協定是在協約國之間和軸心國之間締結的。[10]二戰后，歐盟國家通過實施社會保障協調法令和與非歐盟國家簽署社會保障國際協定等措施，有效地維護了大多數跨國勞動者的社會保障權益。隨后，社會保障國際合作開始延伸至大洋洲和北美洲，澳大利亞、新西蘭、加拿大和美國通過與其他國家締結社會保障雙邊協定等措施，也有效地維護了大多數跨國勞動者的社會保障權益。自20世紀70年代開始，社會保障國際合作開始擴展至拉美國家和北非國家。一些低收入或者中低收入國家，譬如土耳其、阿爾及利亞和摩洛哥通過與其他國家簽署社會保障雙邊協定等措施，成功地使68%、87%和89%的本國跨國勞動者的社會保障權益得到了有效保護。[11]換言之，社會保障國際合作在全球發展良好，獲得了越來越多國家的認可與接納。

　　菲律賓社會保障國際合作的主要實踐

　　自從20世紀70年代初勞務輸出被菲律賓政府視為緩解國內就業壓力和促進經濟發展的一劑良藥后，歷屆菲律賓政府都將勞務輸出作為國民經濟發展的重要戰略，并制定了一系列配套政策，也取得了較大的成就。正如1976年菲律賓總統馬科斯在評價菲律賓勞務輸出政策的成就時所言：“我們不僅在國內的新興行業，而且在國際勞動力市場上為國民提供就業機會，菲律賓人的智慧和技術正在全球許多地方變得越來越重要，回流的菲律賓勞工也正在推動國內技術的進步。”[12]伴隨著越來越多的菲律賓勞動者在全球各地就業和謀生，他們遭遇的社會保障權益損害事件日益增多，社會保障權益保護問題逐步突顯。值得贊賞的是，菲律賓政府很早就關注到了這一問題，并于20世紀70年代末開始積極尋求與本國跨國勞動者的主要目的地國(如美國、日本和沙特等)進行社會保障雙邊談判，但是由于雙方勞動者往來數量懸殊等原因，這些國家并不積極也不情愿，甚至是直接拒絕談判，[13]使得菲律賓政府的諸多努力付諸東流。

　　為了改變這種窘境，菲律賓政府開始轉變思路，在尋求社會保障雙邊談判方面，不再只瞄準輸入菲律賓勞工最多的那幾個國家，而是開始尋求與既有菲律賓勞工輸入，又有談判意愿的國家進行談判。1980年12月1日經過激烈博弈后，菲律賓政府終于在社會保障雙邊談判方面取得了重要突破，與奧地利政府簽署了該國歷史上第一份社會保障雙邊協定。隨后，菲律賓政府啟動了與英國、法國和西班牙等國的社會保障雙邊談判進程。在經過多輪談判后，菲律賓在1985年、1988年和1990年分別與英國、西班牙和法國簽署了社會保障雙邊協定，取得了一些成就。不過，這與菲律賓迅猛增長的勞務輸出數量相比(見表1)就顯得明顯滯后，難以有效滿足菲律賓勞動者日益增長的社會保障權益保護需求。

　　于是，為了減少社會保障雙邊談判的障礙，加快社會保障國際合作進程，菲律賓政府開始逐步重視國際勞工標準，不僅批準了許多國際勞工公約，而且積極地把國際勞工公約的主要原則融入社會保障雙邊協定的草案之中，[14]還將國際勞工標準作為勞動與社會保障立法的重要參照。[15]同時，在社會保障雙邊談判中，菲律賓政府充分利用菲律賓勞工技能較高、英語流利且善于適應各種文化而備受東道國雇主青睞的優勢，[16]力求促成社會保障雙邊協定的簽署。經過30余年的不懈努力，菲律賓先后與奧地利、英國、西班牙、法國、加拿大、魁北克、比利時、荷蘭、瑞士、希臘、以色列、葡萄牙、德國、瑞典以及日本等15個國家(地區)締結了社會保障雙邊協定(見表2)，并正在馬不停蹄地與美國和韓國等國家進行社會保障雙邊談判，尋求盡早與這些國家締結社會保障雙邊協定，以求盡可能地維護跨國勞動者的社會保障權益。

　　從締約國來看，與菲律賓簽署社會保障雙邊協定的都是發達國家和地區，除以色列和日本屬于亞洲國家外，其余皆為歐美國家或者地區。不過，迄今為止，菲律賓尚未與本國跨國勞動者的重要目的地海灣國家中的任何一國簽署社會保障雙邊協定，主要是因為海灣國家的社會保障制度明確將外籍國民排除在外，因此海灣國家與非海灣國家之間基本上不存在社會保障國際合作問題。從覆蓋項目來看，主要是老年、殘障和遺屬三項，很少涉及其他項目，主要是因為老年、殘障和遺屬保險屬于長期繳費型項目，講究權利與義務相統一，待遇計算相對容易，便攜性較強，便于開展社會保障國際合作。

　　特別需要指出的是，為了最大限度地維護跨國勞動者的社會保障權益，菲律賓政府除積極尋求與勞動者的東道國簽署社會保障雙邊協定外，還在缺乏東道國承擔責任的情況下，單方面采取措施為跨國勞動者提供社會保護。具體來說，主要有兩個方面：一是設立自愿保險計劃，擴大國內社會保險制度的覆蓋范圍，將海外菲律賓人覆蓋在內。[14]1995年菲律賓政府為海外菲律賓人開設了一個基本保險計劃，海外菲律賓人自愿加入。2002年它為海外菲律賓人開設了另一個社會保險計劃，即Flexi基金計劃，這是一個養老金儲蓄計劃。實際上自愿性保險計劃對于在波斯灣國家就業的菲律賓勞動者尤為有用，通過自愿保險計劃，在波斯灣國家就業的菲律賓勞動者可以繼續向母國的社會保險制度繳費，避免了社會保障的雙重缺失問題。2012年菲律賓社會保障制度擁有738000名海外菲律賓人參保和繳費。[17]二是建立海外勞工福利基金，為跨國勞動者及其家屬提供社會保護。1997年菲律賓海外勞工福利管理局設立了海外勞工福利基金，[18]資金主要來源于會員繳納的會費、投資收益和其他收入，為跨國勞動者及其家屬提供遺屬、殘障和遣送回國費用補貼等福利待遇。當前，菲律賓海外勞工福利基金已經成為全球最大的移民福利基金，擁有將近160萬名會員，[19]越來越多的菲律賓跨國勞動者及其家屬從中受益(見表3)。

　　菲律賓社會保障國際合作的重要意義

　　經過30余年的銳意進取，菲律賓先后與15個發達國家或者地區締結了社會保障雙邊協定，在社會保障國際合作領域取得了可喜的進展，這無論是對于菲律賓跨國勞動者還是菲律賓政府來講都具有重要意義。

　　1.維護了跨國勞動者的社會保障權益

　　菲律賓通過與其他國家簽署社會保障雙邊協定等措施可以有效維護在締約國就業的菲律賓勞動者的社會保障權益。主要體現在以下幾個方面：一是可以有效解決外派勞工遭遇的社會保障雙重繳費問題。菲律賓已簽署的社會保障雙邊協定都包含了“外派工人條款”，當勞動者的派遣時間不超過24個月且并非去替換另一個到期的外派勞工時，他繼續參加菲律賓的社會保障制度就行，當勞動者的派遣時間超過24個月時，他只需參加被派遣國的社會保障制度。二是可以有效緩解部分勞動者面臨的社會保障雙重缺失問題。在社會保障雙邊協定生效后，在締約國就業的菲律賓勞動者不僅能夠被納入社會保障計劃，而且當他們工作期滿決定返回母國時，有權要求締約國退還他們已繳納的社會保險費用。三是可以有效緩解部分勞動者遭遇的社會保障待遇支付障礙問題，使得在某國或者多國的社會保障參保年限都難以滿足當事國法定最低參保年限的菲律賓勞動者獲得合理的社會保障待遇。菲律賓已簽署的社會保障雙邊協定基本上包含了參保時間累計計算和福利可輸出條款，當勞動者的社會保障參保時間低于某國的法定最低參保年限時，可以將他在其他締約國獲得的參保時間合并計算，以使其獲得合理的社會保障待遇。于是，通過這些規定與措施，菲律賓有效地維護了許多跨國勞動者的社會保障權益(見表4)。

　　2.拓展了勞動者的境外就業空間

　　作為勞動者境外就業的重要配套措施之一，菲律賓已簽署的社會保障雙邊協定生效后，還能增加勞動者的境外就業機會，拓展其境外就業空間。在社會保障雙邊協定簽署之前，由于勞動者在境外就業可能遭遇社會保障雙重繳費問題，為了降低運營成本，跨國企業不得不減少雇用或者派遣母國的勞動者，而且社會保障的便攜性差也會嚴重削弱勞動者的跨國流動意愿。[20]然而在菲律賓與其他國家開展社會保障國際合作、簽署社會保障雙邊協定之后，這些問題將會迎刃而解，這就必然會拓展菲律賓勞動者的境外就業空間。或許對于大多數國家來講，雖然勞動者的境外就業空間不是無足輕重的，但是也不至于是至關重要的。不過對于菲律賓這個國土面積只有30萬平方公里，但是人口總量超過1億且勞動適齡人口比例高達67.5%的西太平洋島國而言①，勞動者的境外就業空間是舉足輕重的，甚至是生死攸關的。因為勞務輸出早已成為菲律賓國民經濟的重要支柱產業，它不僅關乎10%的人口就業問題，[6]而且關乎國民經濟的健康運行與持續發展。規模龐大的海外菲律賓人每年為菲律賓帶回相當于其國內生產總值10%左右的外匯收入，幾乎相當于菲律賓國內1200萬人從事農林牧副漁業的總收入，[21]這些外匯收入不僅降低了菲律賓的國際收支赤字，而且是拉動國內消費、促進經濟發展的重要杠桿。故而勞動者的境外就業空間對于菲律賓而言至關重要，牽一發而動全身。

轉載請注明來自發表學術論文網：http://www.zpfmc.com/jjlw/17072.html