房地產市場下行風險下土地財政的研究

　　摘要：近年來，房地產市場的熱度不減，房價的漲跌一直備受關注與熱議。政府土地財政對房地產市場的過度依賴，使出現房地產市場下行風險時土地財政收入的壓力不斷增大。本文對于此現象結合之前學者的研究，提出一些看法和建議。

　　關鍵詞：房地產市場;地方財政;政府;分稅制

　　一、房地產市場運行現狀分析

　　我國房地產業的發展對國民經濟的發展有著拉動作用，房地產投資已成為我國宏觀經濟波動的重要因素之一。一旦房地產價格出現劇烈波動，經濟發展就難以得到穩定的發展，影響總體經濟的發展。隨著經濟的快速發展，投資需求助推了房地產價格的飆升，而房地產規模的擴大拉動了國有經濟的內需，從而帶動經濟的快速發展。

　　房地產業以及與房地產活動直接相關的建筑業在國民經濟中占有較高比例，是經濟增長的重要支撐力量。2012年，房地產業和建筑業在我國經濟中的占比分別為5.6%和6.8%左右，對經濟增長的貢獻率分別為2.7%和8%左右。從國際范圍看，2009年，日本房地產業和建筑業分別占到GDP的14.7%和6.9%;2011年，美國房地產業和建筑業分別占到GDP的12.9%和3.5%。

　　房地產市場與金融體系息息相關。房地產市場快速發展乃至最終出現泡沫，無一例外總是依賴于金融體系的債務支持;反過來，房地產市場下跌或者泡沫破滅時，金融體系也總是首當其沖地受到波及。

　　房地產業成為地方政府財政收入的重要來源。隨著房地產業發展以及房地產市場價格的快速上漲，城市土地出讓價格暴漲，地方政府在國有土地出讓過程中獲得的收益越來越多。

　　數據顯示，2004年全國土地出讓總收入為6412.18億元，盡管2005年全國受到國家收緊地根政策的影響，土地出讓收入大幅減至5883.8億元，但此后2年土地出讓金收入大幅反彈，2007年高達1.22萬億。2009年全國土地出讓金收入再次刷新歷史新高，達到1.59萬億。巨額的土地出讓收入已成為地方政府預算外收入的重要組成部分，被稱為地方政府的“第二財政”。

　　二、房地產市場對地方財政影響分析

　　隨著國家一系列的對房價進行的政策調整，許多城市出現了一些隱性的地方財政缺口。張雙長和李稻葵(2010)的研究表明，越是依賴土地財政，地方政府越會推動房價的上漲，以便從中獲取更多的政府收益;同時，在房價上漲時，越是依賴土地財政的地方政府越會推動房價的持續高漲，而在房價下跌時，這些地方政府則相對更不愿意看到房價的下跌。這也論證了地方政府相對更不愿意積極配合中央政府抑制房價的政策的可能性。

　　在這種情況下，中央出臺房地產調控政策，不僅無法保證地方政府配合的積極性和持續性，還會導致地方政府收支出現較大的問題。尤其是當房地產市場下行，購房者預期變化導致的房價下跌進而導致土地價格大幅下滑，由此引發地方政府財政缺口。從長期看，為了防止地方政府過度舉債帶來的金融風險，必須逐步減少地方政府對土地財政的依賴。

　　(一)房地產價格影響地方財政收入的理論基礎

　　房地產業對地方財政收入至關重要。房地產對財政的影響可以分為三個部分：一是房地產在公共財政收入中貢獻的增值稅、所得稅等稅費;二是政府性基金收入中的土地出讓金部分;三是房地產開工帶動上下游產生的收入。由于第三部分比較難以界定，觀測各省份對于房地產業的依賴程度。

　　注由中國產業研究發展網得知，將稅務總局公布的房地產業稅收收入和土地出讓金加和，得到房地產相關財政收入來源，然后用該值除以本級公共預算收入和政府性基金收入之和，最終得到地方財政對房地產業的依賴度。可以看到地方財政對房地產業依賴度高達40%以上。

　　總體來說，無論從稅收角度，還是土地出讓角度，房地產行業在所有行業中已經毋庸置疑地占據了了地方政府收入來源的最重要的地位。

　　地方政府過分依賴土地財政

　　自分稅制改革以來，我國地方政府事權大、財權小，巨大的財政缺口使得地方財政面臨嚴重困境。在以GDP為主的政績考核下，地方政府對土地財政表現出極大的依賴性，土地財政逐漸成為第二大財政。土地財政對地方發展經濟、增加政府收入起到很大的促進作用。另一邊方面，我國住房價格自1998年住房制度改革以后迅速上漲，多次調控都未起到明顯作用。

　　地方政府的預算規模主要取決于以下兩個因素：一是與本地經濟發展水平相聯系的財政收入規模;二是中央與地方分享財政收入的比例和財政轉移支付的規模與結構。這些一經確定，地方政府可以支配財政預算規模就比較恒定。但在某個特定的財政年度內，一個地區的財政收入同當年必須完成的地方性事務所需資金往往是不均衡的，在分級預算體制下，既然地方政府不能依靠中央政府來解決資金短缺問題，又不可能通過任意開征地方稅種的方式來解決資金不足問題，同時由于地方政府不得隨意舉借債務或籌資。

　　因此，作為一個初級行動團體的地方政府為解決由于財權和事權不對稱而造成的自身財政拮據，不得不采取一系列非規范化融資方式來籌集資金，對“土地財政”的過度依賴也就不難理解。可以說，這種博弈是有制度學上的根源的，所以，必須首先從制度上著手解決問題。在政府職能、財政預算管理體制及政府間財政關系等方面進行一系列的協調。

　　對于地方政府依賴土地財政的原因，黃小虎(2007)、劉正山(2007)等大多數文獻認為是我國現行財政體制即分稅制改革的缺陷：現行的分稅制使得地方政府的財權、事權不匹配，形成地方財政缺口，影響了地方財政的可持續性。而土地出讓金全部納入地方財政，因此地方政府有動機依賴土地財政來增加其可支配收入。

　　但這些結論基本上是通過政策層面的邏輯推斷。關于這個問題，張青和胡凱(2009)構建了等式約束下地方行政長官的效用最大化模型，得出了地方政府熱衷于“經營”城市，實質上是財政體制與政治體制的內在缺陷造成的。在實證方面，盧洪友等(2011)基于我國地市一級的經驗數據分析表明：我國現有的財政分權模式對地方政府的土地出讓行為具有顯著的正向激勵作用;地方政府的土地財政行為有效地縮小了地方人均真實財力缺口，并促進了地方公共產品供給和公共服務水平的提高，土地財政實則為一種“無奈之舉”。同時，我國土地國有的性質也促成了地方政府對土地財政的依賴。土地資源的國有化，使得地方政府在土地分配、管理、出讓活動中具有絕對的權力，更由于土地出讓金受到很少的監管，土地由此成為地方政府最主要的收入來源之一。

　　現有文獻對土地財政現象的解釋集中于直接從財政角度研究，即土地財政依賴對房價的影。向作用，忽視了其他因素在此過程中所起的作用，而這些作用可能掩蓋了土地財政對于房價的真實影響。房價既與整體宏觀經濟形勢有關，也與房地產市場本身的供求因素有關。土地財政依賴直接影響了房地產供給市場，進而影響房價。

　　房地產市場下行的影響

　　由于房地產活動與經濟發展還有地方政府財政之間存在著千絲萬縷的聯系，房地產市場大幅下行的危害十分巨大，不僅會顯著影響經濟增長和就業，而且可能危及財政金融體系的穩定運行，帶來國民經濟整體風險水平的上升。

　　房地產市場下行導致經濟增長放緩。此外，房地產市場下行還可能通過財富效應等對支出和經濟增長產生影響。房地產市場下行影響就業增加。房地產業和建筑業吸納就業的作用十分顯著。

　　房地產市場下行還可能危及金融體系的健康和提升整個經濟體系的風險水平。據估計，目前我國房地產開發貸款及其他以房地產為抵押的貸款合計占到各項貸款的1/4左右。銀行機構房地產貸款集中度較高，一旦房地產市場劇烈波動，銀行信貸資產質量和貸款風險將明顯上升，進而危及金融體系的健康運行，并提升整個經濟體系的風險水平。

　　總之，由于房地產活動的重要性，房地產市場下行將會對經濟的方方面面產生影響。一方面，要防范房地產市場出現急劇下跌的風險，避免由此引起的各種經濟社會問題;另一方面，要認識到當前房地產市場調整總體上是溫和的，某種程度上也是必要的，有利于房地產市場健康持續發展，要提高容忍度，而不宜急于出臺各種“救市”措施。

　　三、對于地方財政依賴房地產市場的制度建議

　　1.建立現代財稅制度。包括合理劃分政府間事權與支出責任、優化政府轉移支付制度、健全地方稅體系等，夯實地方財政收入，緩解地方財政壓力。黨的十九大報告提出“加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”。要按照中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革這一創新思路，理順財政體制和支出責任，從源頭上擺脫地方政府對土地財政的過度依賴，遏制土地財政務產生的制度根源。

　　2.規范政府供地機制。完善土地制度改革。首先要優化土地出讓制度;其次要改革土地管理制度，將農民放棄土地使用權的補償收益與土地開發所產生的級差收益直接掛鉤，真正保障失地農民的根本利益，并逐步探索公平合理的土地增收分配方式;嘗試把農村集體經營性建設用地用來建設租賃住房，有步驟地推動和建立供應主體多元化及租購渠道多樣化并舉的住房制度。

　　3.建立科學的地方官員政績考核制度。完善監督管理制度。改變官員考核和晉升機制，不唯GDP，不唯經濟發展速度，逐步引導地方政府及官員擺正公共主體的身份，避免對未來經濟發展的透支，將民生問題、環保問題、債務問題等均列為入到考核指標，還要建立離任追責等長效問責機制，避免為了政績而過度依賴土地財政;還應充分發揮地方人民代表大會的監督作用，從而限制其過分追求土地出讓收入和變相抬高住房價格的行為。

　　四、結論與建議

　　房地產市場下行對于地方財政的影響是不可忽視的，房地產價格的波動可能導致地方政府財政收入缺口變大，地方政府舉債的風險也可能加劇，為減因房地產市場下行風險給地方財政帶來過多的壓力，我們給出以下建議：

　　1.加強中央對地方政府土地財政的管理力度。積極改善地方政府的財政狀況，合理調整中央和地方財政關系，解決地方財源不足問題。中央政府可以通過調控地方政府使用土地財政的權限來降低地方政府對土地財政的依賴度，防止地方政府將土地作為負債的一個重要手段，將房地產開發作為地方發展的措施，防止因土地價格波動和房地產價格波動導致地方政府負債風險積累。

　　2.科學規劃土地供應及房地產開發。政府每年應合理做出土地供應及房地產開發的計劃和規劃，切實落實租房的保障政策，從而提高房屋在市場的流動性，發布較為合理的房地產調控政策達到穩定房價的目的。

　　3.逐步降低地方政府的土地財政依賴度。中央政府適當調整部分財政收入比例轉移給地方政府，從而減少地方財政受房地產市場下行的影響。

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　　作者簡介：胡清玄、周盈

　　金融論文投稿刊物：《金融市場研究》(月刊)創刊于2012年，是由中國人民銀行主管、中國銀行間市場交易商協會主辦，國內外公開發行的金融類月刊。以研究中外金融市場發展理論、實務理論評析、制度比較、市場創新的理論邏輯等為重點，秉承“前沿性、創新性、實用性”理念，面向市場，為關注、關心和推動中國金融市場改革發展的人士提供交流和探討經濟金融問題的平臺，奉獻最新研究成果。

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