美對華科技政策動向及我國應對策略基于開源信息的分析

　　[摘要]美國政府對華科技政策的基本導向是中美科技脫鉤，從單點對高科技企業的封鎖制裁，擴大到涵蓋技術管控、交流阻斷、人才封鎖等多手段組合，且在政策設計上越來越精準。為更加有效地降低美強制與中方科技脫鉤帶來的負面影響，要進一步認清形勢，統一思想;努力推進“卡脖子”技術的國產替代工程，維護國家科技安全;堅定不移對外開放，開拓國際科技合作與交流新渠道;善用市場優勢促進企業間合作，沖破政府部門間科技交流壁壘;出臺更具競爭力的人才政策，吸引全球頂級科學家來華;著眼長遠全面布局基礎研究，增強科技發展后勁;堅定戰略自信與戰略定力，堅定地把科技自立自強作為國家發展戰略支撐。

　　[關鍵詞]中美關系科技政策科技創新應對策略

　　一、美對華科技政策的基本導向是中美科技脫鉤

　　通過開源信息獲取方法我們發現，自2017年1月美國特朗普政府執政，到2021年5月拜登政府通過《無盡前沿法案》，美國會、政府及重要智庫共發布了450份對華政策文件和研究報告。這些文件與報告的主題呈現出兩種趨勢：其一，除綜合性文件與報告107份之外，聚焦中國科技發展及中美科技競爭主題的共209份(含科技與經濟交叉、軍事與科技交叉)。相比較而言，以中國經濟發展及中美經濟關系為主題的共82份(含經濟與科技交叉)，以中國軍事及中美軍事關系為主題的共99份(含軍事與科技交叉、軍事與政治交叉)，以中國政治為主題的為49份(含軍事與政治交叉)。

　　其二，2017年至2021年，以中國科技發展及中美科技關系為主題的文件及報告占比呈現穩步上升趨勢。近幾年來，均占年度全部文件及報告總量一半以上。進一步利用詞頻統計、文本挖掘、TEXTRANK算法等價值抽取方法，對上述報告進行大數據分析，我們可以得出排名前50的關鍵詞。從詞頻統計看，除“中美關系”“中國”“印太”等中性詞匯之外，“華為”“人工智能”“創新”“技術”“冷戰”等，是上述報告的高頻熱詞。從關鍵詞平均權重看，除“國防部”“混合戰爭”等與軍事相關詞匯之外，與科技相關的“數據隱私”“人工智能”“工業基礎設施投資”“航天技術”“核力量”等是上述報告的關注重點。

　　這足以說明，當前美國政府及精英階層均把科技競爭視為中美戰略博弈的焦點，而兩國前沿科技發展及競爭態勢則更是美方關注的重中之重。對報告內容進行較為深度的梳理后我們發現，美國對華科技領域基本政策傾向是：中國已動搖美科技領先地位成為美各界共識，在高科技產業以及基礎前沿技術領域的脫鉤已成為美重要選擇和現實做法;電子信息、人工智能、高端芯片元器件、能源等成為美對我封鎖管制的重點領域，美在加速發展人工智能技術、高超聲速技術、生物技術、量子科技、先進計算等領域;通過多種途徑培養和吸引科學、技術、工程和數學領域高科技人才，仍是美政策關注重點;通過優化科技發展規劃、賦予創新管理機構更多資金和權限、加大基礎研究投資、強化聯盟合作等，是美強化其科技競爭力的主要手段，等等。

　　美國對中國科技快速發展可能威脅其霸權地位和國家安全與日俱增的恐懼，以及對中國科技快速發展原因是“依賴于從美國技術轉移”的誤判，加之中美之間原有的在社會制度、價值觀念等方面的結構性矛盾，構成了美國政府近年來制定對華科技政策的認知基礎，是美下決心推行以“脫鉤(Decoupling)”為基本導向的對華科技政策的深層次原因。

　　這本身就是一種政治考量，即美國把對中國的技術脫鉤，與其他經濟、金融、政治、軍事及文化手段一起，作為遏制中國這樣一個社會主義大國發展的重要手段之一。正如美國戰略與國際問題研究中心(CSIS)報告所指出①，“技術供應鏈管控正成為實現政治目標的重要砝碼和工具”。為了美國國家利益，“即使付出較高昂的代價，中美之間在科技上一定程度的脫鉤不可避免”。

　　二、美對華科技政策內容及動向

　　為了落實以脫鉤為基本導向的科技政策，美對華科技政策內容從單點對高科技企業的封鎖制裁，擴大到涵蓋技術管控、交流阻斷、人才封鎖等多手段組合，且在政策設計上越來越精準。目的在于阻斷中國高科技尤其是前沿科技的研發根基、成長空間以及國際交流與合作渠道。

　　1.重點管控前沿關鍵技術領域

　　2018年11月，美國商務部發布涉及人工智能和機器學習技術、先進計算技術、數據分析技術等14項新興和前沿技術的對華出口管制框架②。為提高管控效果，徹底“封死”中國“獲取”高科技的可能性，2019年4月，美智庫大西洋理事會發表《利用國家技術與工業基礎委員會應對大國競爭：整合關系密切盟國的工業能力勢在必行》報告，鼓動美國政府拉攏盟友一道，對前沿關鍵技術可能出口或“泄露”到中國進行統一行動。2020年1月，特朗普政府發布限制人工智能軟件出口新規，應用于智能化傳感器、無人機和衛星的目標識別軟件都在限制范圍之內。

　　2月，美推動42個加入《瓦森納協定》的國家擴大半導體對華出口管制范圍，旨在加強防備相關技術外流到中國。美國商務部也更新了《出口管制條例》，將“用于自動分析地理空間圖像的軟件”列入對華管制清單中，應用于智能化傳感器、無人機、衛星和其他自動化設備的目標識別軟件(無論軍用還是民用)都在限制范圍內。

　　2.圍堵打壓中方高科技企業與機構

　　主要手段包括：第一，以國家安全風險為由，限制中國企業對美方“敏感領域”尤其是人工智能、半導體、機器人、先進材料等“重大工業技術”領域的投資并購活動。2018年8月特朗普簽署《外國投資風險評估現代化法案》，重點審查27個核心高科技行業，法案規定美國商務部部長每兩年向國會提交有關“中國企業實體對美直接投資”的報告。法案還擴大了CFIUS的管轄范圍，其中最重要的一條為涉及關鍵基礎設施、關鍵技術或敏感個人數據的“任何其他投資”，即包括中國公司小額持股、對初創企業的早期投資、與美國公司成立合資企業等非控制性的投資行為。第二，不定期將中國高科技企業或科研機構加入出口管制“實體清單”，禁止美國企業與清單中中國企業進行貿易往來，切斷中國高科技企業供應鏈，切斷我科研機構從國際上獲得正常科研資源的渠道。

　　3.干擾阻斷中美人才培養與交流渠道

　　美國頻頻出臺干擾阻斷中美人才培養與交流渠道：第一，修訂中國留學生申請STEM專業的相關政策。2018年6月11日，美國實施新的簽證政策，對于計劃學習航空、機器人和先進制造業的中國留學生，簽證期限從以前的5年縮短為1年。第二，加強對來自中國的申請赴美學習或進修學生與學者的審查。美方提出，凡正在為中國國防或安全部門直接或間接提供服務的，原則上一律予以拒簽;凡為中國國防或安全部門提供過服務的，必須主動予以明確說明或配合說明，否則予以拒簽。

　　第三，嚴格審查來自中國的學者和學生參與敏感項目的研究。按照項目的敏感度并結合資格審查，審慎決定來自中國的學者與學生準入參與科研項目。確保他們不從事美國政府(尤其是國防部)資助的敏感研究;對參與美國政府資助的一般研究(包括國家實驗室)加強事先資格審查及入職后提醒與監督;對參與美國高科技企業所屬實驗室工作的中國科研人員，進行專利及產權保護風險方面提示。第四，暫時中止關鍵敏感領域的中國學者赴美學術交流。進一步嚴格審查申請赴美中國學者關鍵領域短期學術交流。原則上對參與中國“千人計劃”的學者予以拒簽。宣布原給予中國部分學者10年期往返簽證無效。

　　第五，打擊為中國服務的所謂“工業間諜”。2018年11月，美國司法部發布“中國行動計劃”①，對中國企業及“商業間諜行為”展開重點執法與調查活動。有資料表明②，近年來，美國在調查的所謂經濟間諜和盜取商業機密的案件中，超過1/3的經濟間諜案的受益人被認為是中國的機構，這在外國政府和機構中排第一;而在多起涉及中國公民或者美籍華裔，有22%的被指控犯有間諜罪的最后都沒有被定罪。也就是說，超過1/5被起訴的可能是無辜的，這個數字是其他族裔遭指控后又被撤訴的案子的2倍。同時，在被定罪的華人中，獲得的刑期是犯有同類案件的其他族裔人的2倍。

　　第六，利用程序化甚至“模糊區域”問題打擊為中國提供技術的服務者。美國公開宣布，對利用在美國獲得的知識與技能為中國技術轉移提供服務者，必須嚴查其可能的違反保密或知識產權(專利權)協定行為。必要時，還要調查他的其他違法行為。

　　2018年開始，美國國立衛生研究院等機構聯合聯邦調查局等部門發動規模浩大、主要針對在美華人學者或與中國有關聯的美國學者的調查行動。與此同時，美國司法部先后以涉嫌虛假陳述、竊取高科技商業機密等五花八門的理由，起訴或逮捕了至少20余名中國籍或華裔專家。

　　在這次規模浩大的行動中，并非只有華人學者遭受牽連，與中國有合作和關聯的歐美裔學者也難免遭殃。第七，與盟友協調人才政策。2019年5月，美國國會推動通過法案，要求澳大利亞、加拿大、新西蘭、英國(即“五眼聯盟”國家)，應與美國協調一致行動，以打擊中國通過留學生及學者交流渠道“有計劃的技術轉移戰略”。去年以來，澳大利亞、英國與日本，先后針對中國收緊了STEM專業的留學申請或時限。

　　三、以科技自立自強應對美對華科技脫鉤

　　黨的十八大以來特別是十九大以來，國家未雨綢繆，針對美可能強制與中方進行科技脫鉤，提出了一系列應對策略。黨的十九屆五中全會更是明確提出“把科技自立自強作為國家發展戰略支撐”，并寫入《“十四五”規劃綱要》。這也為更具針對性地反制美對中方以脫鉤為基本導向的科技政策，更加有效降低美強制與中方科技脫鉤帶來的負面影響，指明了方向，為此建議：

　　(一)進一步認清形勢，統一思想

　　一是在對美戰略意圖的判斷上，從最壞處著眼，不對美國抱有幻想。中美科技脫鉤不是美國政府與精英短期表態或政策，不能把希望寄托在美方主動重啟中美科技界交流與合作。實際上，美國政府與精英把當前對中國的科技脫鉤，與對中國的全面打壓一樣，看成是復興大國與守成大國之爭，是兩種社會制度之爭，是維護“美國優先”還是主張人類命運共同體之爭。這種矛盾短期內是很難調和的。從拜登政府的表態來看，美國與中國在高科技領域脫鉤，只會因領域細分而更精準，只會因聯合盟友而更有力。因此，我們必須拋棄幻想，真正把中國科技發展的基點放在自立自強上。

　　二是堅定科技自立自強認識。美國啟動與中國科技脫鉤之后，國家一再強調自主創新的重要性，但同樣有一批人仍無法認清形勢，持一些似是而非的錯誤觀點，對于中美科技脫鉤背景下中國堅持科技自立自強產生了不小的干擾影響，必須堅定認識。

　　三是以新型舉國體制在科技領域攻堅克難。新型舉國體制是應對中美科技脫鉤、提升中方科技創新能力水平與速度的必由之路。但新型舉國體制不是簡單重復當年蘇聯計劃經濟那一套。新型舉國體制不只是強調政府要發揮好在明確創新方向、布局基礎研發、聚焦創新資源、創新制度環境中的作用，同時還需要國家戰略科技力量(國家科技機構與大學)發揮主力部隊作用，也需要民營科技力量發揮在應用研究中的生力軍作用，需要風險投資和企業發揮其在推進成果轉化中的主體作用，同時還需要應用市場“激勵相容”機制來調動科技創新鏈上各主體的積極性。

　　(二)努力推進“卡脖子”技術的國產替代工程，維護國家科技安全在美強制對華進行科技脫鉤背景下，要如同提出“產業鏈安全”一樣，明確提出維護“科技安全”。一是聚焦重點組織國家力量聚力攻關。特別是要把解決芯片與軟件這一“缺心少魂”問題當作新時代“兩彈一星”工程對待，使我國信息科技和人工智能科技進度不因與美脫鉤而遭受重創。中央政府要統一協調重大政策、重大計劃、重大項目，統一調動所需的人、財、物等創新資源，凝聚形成合力。目前在半導體領域，各地爭上馬，致使有限資源分散到成百上千個低水平中小項目。

　　要下決心克服這一現象。建議由科技部與發改委統一規劃、統籌安排，按照遵循規律、聚焦重點、目標導向原則，由協調機制整合安排，不能七零八落。現階段，還可考慮仿效美國“半導體制造技術戰略聯盟(SEMATECH)”成功經驗，在科技部與工信部指導下，對半導體領域數十家研究機構和二百多家主要企業進行重組，實現資源共享、合理分工、優勢互補，打造全鏈條創新。

　　經濟論文投稿刊物：《經濟導刊》(月刊)創刊于1992年，是由中信出版社主辦的專業性學術經濟期刊。本刊以宣傳社會主義市場經濟、宣傳改革開放為主旨，深入探討我國經濟發展與經濟改革中的熱點和難點問題;介紹發展市場經濟的國際經驗和新知識;重點探索適合中國國情的制度創新。

　　(三)堅定不移對外開放，開拓國際科技合作與交流新渠道應對美國強制與中方進行科技脫鉤，仍然不能關起門來搞創新，而是要吸取蘇聯“自立于國際主流科技發展潮流之外另搞一套”的歷史教訓，不斷開拓國際科技交流合作的新渠道，以打破對美過度依賴的“單一來源”困局。

　　[參考文獻]

　　[1]習近平.努力成為世界主要科學中心和創新高地[J].求是，2021(06)：1-6.

　　[2]孔丹.中美貿易摩擦催生舉國體制3.0版[EB/OL].觀察者網，2018-09-30，https://www.guancha.cn/KongDan/2018_09_30_473924.shtml

　　[3]盧周來.美國迎來與中國的“斯普特尼克時刻”?[J].經濟導刊，2021(1)：38-41.

　　[4](美)荷馬.A.尼爾，托賓.L.史密斯，等.超越斯普特尼克：21世紀美國的科學政策[M].北京大學出版社，2017.

　　[5]編寫組.雙循環格局：中國經濟新布局[M].中華工商聯合出版社，2021.

　　[6]任澤平，羅志恒.全球貿易摩擦與大國興衰[M].人民出版社，2019.

　　[7]寧南山.未來站在中國這一邊[M].紅旗出版社，2020.[8]林雪萍.灰度創新——無邊界制造[M].電子工業出版社，2020.

　　[9]華東師范大學全球創新與發展研究院.中美科技競爭力評估報告(2019)[M].華東師范大學出版社，2019.

　　作者：盧周來，朱斌，馬春燕

轉載請注明來自發表學術論文網：http://www.zpfmc.com/jjlw/27164.html