本文摘要：摘要：人工智能技術在公安機關參與社會治理中的應用，可以緩解警力不足，優化執法行政流程，提升治理精細化和公安決策質量，促進警民關系和諧發展。但人工智能固有的技術缺陷會給公安機關帶來治理風險和行政倫理等問題。因此，公安機關應優化公安組織體制和
摘要：人工智能技術在公安機關參與社會治理中的應用，可以緩解警力不足，優化執法行政流程，提升治理精細化和公安決策質量，促進警民關系和諧發展。但人工智能固有的技術缺陷會給公安機關帶來治理風險和行政倫理等問題。因此，公安機關應優化公安組織體制和警務機制，加強人工智能技術管控和數據安全監控，創新警企合作機制，探索警察行政倫理和規范體系，以促進人工智能與公安機關參與社會治理深度融合。
關鍵詞：人工智能;公安機關;社會治理
近年來，人工智能技術在公安工作領域得到廣泛應用，改變了傳統偵查辦案、巡邏防控、信息預警等治理方案，在此促進下，公安機關辦事效率大幅度提升，智慧公安逐漸常態化。然而，與此同時，人工智能也給公安機關參與社會治理帶來了很大挑戰，如公安機關組織體制和管理模式的不適應、技術數據缺陷帶來的治理風險、警察行政倫理等問題。因此，聚焦人工智能技術對公安機關參與社會治理的改變和風險，探討如何將人工智能技術與公安機關參與社會治理工作密切結合，對潛藏風險進行有效預測，這對于研究人工智能和公安機關參與社會治理之間的關系具有十分關鍵的作用，本文擬對這一問題進行探討。
一、人工智能推動智能治理時代的到來
2019年政府工作報告首次提出“智能+”概念，指出應拓展“智能+”為各行業轉型升級賦能，人工智能成為推動我國經濟高質量發展和供給側改革的重要戰略工具。近年來，人工智能技術迅速滲透至經濟、社會、文化、生態等領域，對各領域產生顛覆性影響的同時，也推動政府治理模式從傳統治理向智能治理轉變。自20世紀90年代互聯網技術普及以來，人類社會經歷了互聯網時代、大數據時代和人工智能時代的轉型，隨之帶來了政府治理從網絡治理、智慧治理到智能治理的轉型。當前對于智能治理尚無明確定義，筆者認為，智能治理可以界定為以大數據為前提，結合人工智能在計算等方面的優勢，針對各種場景的實際情況展開具體研究，在此基礎上形成有效處理模式，從而實現智慧治理的更高級形式。
智能治理受益于人工智能三個層面的核心功能：一是信息收集輔助與智能篩選，這是人工智能最基礎的服務層，即能夠根據用戶的需求和習慣，在海量數據中快速獲取價值信息，并進行優先排序，滿足各類信息查詢和反饋服務;二是識別應答接受并完成模糊任務，此層面是對基礎服務層的升級優化，豐富了人機交互模式，從而為用戶制定可行性較強的決策措施，還能夠按照人的指令進行工作;三是自主判斷決策和行為，在融合以上兩個層面功能的基礎上，加入機器學習功能，按照環境變化的實際情況形成最佳工作方案，以此來為人類提供更多幫助，甚至代替人類進行工作。
正是由于智能治理在數據、算法和算力方面具備較大優勢，因此能夠成為公安機關參與社會治理體系和能力現代化的重要動力，給公安機關參與社會治理能力提升提供了前所未有的機遇，推動了公安機關參與社會治理流程優化、治理精準度改善和治理效能提升等目標的實現。同時，也應理性地意識到，公安機關在數據獲取、數據安全、算法設計、計算能力及相應的治理模式機制中仍存在諸多不足。
二、人工智能給公安機關參與社會治理帶來的機遇
(一)緩解警力不足困境
美國學者沃克在《美國警察》中提出的警察隊伍數量和密度理論，認為每萬人中至少有25名警察，才能確保社會治安穩定，而我國平均不足1‰。受中央和地方財政預算和編制的約束，我國公安機關無法大規模增加警力。隨著公安機關公共安全治理、行政服務職能的不斷擴張，警力資源更加捉襟見肘。近年來，各級公安機關不斷創新警務機制和模式，大力推進“放管服”改革，購買社會服務等，在一定程度上實現了警力無增長改善，但警力缺口依然較大。
人工智能技術在公安各領域的深度應用，可以有效緩解警力不足困境。人臉、虹膜辨識等先進智能技術在較大程度上改變了公安機關的辦事模式，與犯罪傾向以及案件研究等系統相結合，可以實現自動對案件相關信息和影響因素進行分析，在辦案過程中不僅節約了警力和經濟成本，而且更加高效化、智慧化。
基于大數據智能化判斷，在較大程度上對案件詳情、案發較為頻繁的時間點和地點進行歸納整理，找出需要著重防范的時間段以及區域，按照實際情況對警力進行劃分，充分發揮出警力的優勢，可以為社會穩定發展提供保障。行政咨詢、行政服務等常規事務，交付人工智能平臺——電子警察完成，實現了24小時服務群眾，使回復率、準確率大幅提升，有利于警力資源的優化配置。
(二)優化公安執法行政運行流程
優化執法行政流程是公安改革中行政管理、社會治安治理機制、執法權力運行機制改革的重要內容。科學合理的執法行政流程有利于降低執法行政運行成本，提高執法行政效能。執法行政流程優化旨在以人民需求為核心，對公安機關部門設置和警務流程進行重組和整合，提升執法行政效能，以適應外部環境變化和人民日益增長的公共服務需求。
自2015年全面深化公安改革以來，各級公安機關聚焦執法辦案和行政服務管理兩大領域運行流程繁瑣問題，以打造綜合執法辦案中心為抓手，整合各警種各部門資源，推行案件網上流轉，實現協同辦案，提升執法辦案效能;通過“放管服”改革，簡化行政審批、戶籍辦理、人口服務等業務的辦事流程，提升公安行政管理效率。以上改革成效的實現都離不開信息技術的支撐，尤其是大數據技術。
伴隨著執法行政事務的與日俱增和復雜化，人工智能技術借助其大數據收集計算和分析診斷優勢，不但可以對各項執法行政流程予以全程記錄，還可以實現實時智能預警和糾錯;甚至對事項和流程進行診斷分析，識別重復多余和可并行環節，給出最優流程優化方案，實現公文和事務網上流轉，為優化公安執法行政運行流程提供強大技術支撐，打造“資源整合、業務協同、便捷高效”的智慧警務建設、管理和服務模式。①
(三)提升公安機關參與社會治理的決策質量
公安機關參與社會治理決策的科學化是公安機關參與社會治理的重要組成部分，黨的十九大提出要“構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制”②，決策科學化是公安執法權力運行及公安機關參與社會治理效果優良的關鍵保障。“小數據”時代，公安機關受制于信息采集渠道有限、信息資源量小、范圍窄、分析手段單一，決策者只能基于有限理性實施經驗決策，不可避免造成決策失誤。
21世紀初，伴隨著大數據技術在各領域的普及應用，我國公安機關推行數據驅動的管理模式，強調數據和信息在執法決策和戰略制定中的重要性，并推廣“情報主導警務”，在打擊違法犯罪、社會管理方面成果顯著。公安機關參與社會治理的決策過程一般包含信息收集、篩選分析、方案設計和擇優三個主要環節。
人工智能技術提升公安機關參與社會治理的決策質量主要基于其各項技術在公安機關參與社會治理決策過程中的應用：首先，人工智能在視覺技術、聲音圖像技術、人臉識別及物聯感知方面的技術進步，使其具備更加多維、敏銳的環境感知能力，增強了公安決策主體信息獲取能力;其次，人工智能的數據分析能力強大，可以幫助決策者進行數據篩選，從海量數據中提取關鍵信息，并通過長時間、高頻次、大范圍的數據挖掘處理，增強對具體事件及社會環境的動態監測;最后，人工智能通過對數據、案例的挖掘和建模分析，可以對具體場景定制決策方案，并對不同決策方案進行量化比較分析，輔助公安機關參與社會治理的主體進行決策。③
(四)推動公安機關參與社會治理的精準化和精細化
公安機關參與社會治理的精準化和精細化有別于傳統公安管理的粗放，是指通過公眾需求的識別、警力資源匹配、公安決策、公安監督、社會服務和反饋的精準化，推動公眾需求與公安供給、問題與對策、目標與手段的高效、精準及高匹配，最終實現公安機關參與社會治理的精細化，滿足公眾多元、個性化需求的治理目標。從公共服務視角而言，人工智能通過對警民供需雙方的精準識別與匹配，有助于公安社會服務的精準化供給。
�、軓纳鐣芾韺用娉霭l，人工智能相關技術主要以當前社會中影響較大的事件以及群眾實際需求為靶向，從而深入了解社會現狀，為科學治理提供幫助，確保能夠精準預警。⑤從使用角度出發，人工智能和大數據技術在公安機關參與社會治理的多場景都可以發揮精準化和精細化的治理效果：在對大數據進行深入分析之后，制定出有效且可行性較強的防控措施，提升犯罪治理準確率;⑥以機器學習為前提所制定的群租房治理方案，可以從眾多信息中找出最為重要的部分，實現精準治理;⑦基于大數據及人工智能驅動的公安行政服務，可以為用戶提供更加優質的服務，滿足不同用戶的需求。此外，人工智能技術還可以提高公安機關在面對異常突發事件時的應對能力。
(五)促進警民關系和諧發展
和諧警民關系是提升公安機關參與社會治理效能的前提、基礎和重要保障。十九大報告指出要構建“社會協同、公眾參與、人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。和諧警民關系是一種良性互動的、互惠互利的、動態平衡的過程，其實質在于社會公眾對于人民警察的政治信任。⑧影響公眾對警察信任的兩個重要因素是警務績效和程序公正，由此可知，公安機關參與社會治理的績效和程序的公開公正是影響警民關系的重要因素。
�、偃缜八�，人工智能技術嵌入公安機關參與社會治理能夠推動公眾需求與公安資源供給的有效對接，通過治理精準化精細化提升警務績效，進而提升公眾滿意度。程序公正方面，人工智能技術的嵌入，可以通過智能平臺增強警民互動，提升民眾需求的回應性，并通過對日常民眾需求、意見及網絡輿情信息的收集、分析研判，優化公安機關參與社會治理的政策制定，提升決策科學化水平，真正實現民意主導警務。
三、人工智能給公安機關參與社會治理帶來的挑戰及風險
(一)人工智能技術帶來公安組織變革與重塑
一直以來，公安組織體制延續傳統的科層制組織體制，通過設置縱向行政層級和橫向職能部門，實現公安行政權力運行縱向與橫向的分工�？茖又平M織體制憑借其常規性、專業性、穩定性、可預期性等優勢長存于國家治理體系及公安機關參與社會治理體系中，在國家治理、公安機關參與社會治理及社會服務中發揮著重要作用。受社會環境變化，科層制組織體制的治理限度越發凸顯，官僚主義、推諉卸責、過度程序化、部門協同困難、效率低下，尤其缺乏對外部環境變化的靈活應對。
�、谌斯ぶ悄艿膬瀯葜饕獮殪`活性，能夠在多個領域中使用，其能夠在較大程度上加強各個主體之間的配合，這為促使人工智能效果最大化奠定了基礎，同時也體現出了新型技術的優勢。③為此，公安改革提出推進各級公安機關機構改革，優化職能配置、機構設置，積極穩妥推進行業公安管理體制改革，取得明顯成效。然而，“人工智能+公安”的智能化警務模式尚未建立，人工智能與公安組織體制的融合性和協同效應還有待提高，公安組織體制的扁平化和網絡化改革還需努力探索。
(二)人工智能固有的技術缺陷帶來公安機關參與社會治理風險
其一，算法及其分析模型的科學性取決于設計開發者的主觀認知和技術研發能力，因此設計者與使用者之間的認知差異，設計者本身的認知局限或歧視，終會導致“算法偏差”和“算法歧視”風險的存在。
�、芷涠捎陂_發者的商業保密、技術復雜性及機器深度學習過程的“黑箱子”屬性等原因，使得人工智能算法的“非透明性”和“不可解釋性”影響其輔助治理決策的可信度。
其三，人工智能算法本質上是計算機編程技術中的數值計算過程，對數據的結構化要求高，雖然自然語音識別技術有所突破，但完全識別公安專業及法律專業術語還存在很大難度，語義翻譯過程中必然存在信息流失和偏差，且人工智能技術無法計算公安機關參與社會治理過程中的自由裁量限度，在案件撲朔迷離、人際關系難以辨清、人性以及情感相互交錯的環境下，怎樣借助法律、經驗及細微觀察制定有效的處理方案，具有較高的難度。⑤最后，人工智能基于個體特征、喜好的算法推送的各種信息，會促成個體刻板效應和認知固化，陷入內卷化困境⑥，使得公安機關參與社會治理的政策難以實現社會共識，甚至有可能造成錯誤和虛假信息病毒式傳播，帶來輿論風險危機。
(三)公安機關參與社會治理面臨去中心化挑戰
一方面，隨著智能技術嵌入公安機關參與社會治理格局的加深，公安機關對擁有數據和算法優勢企業的技術性依賴越來越強，實踐中大部分基層公安在建設智能系統過程中均需要借助技術外包，而民警對該系統工作的原理及算法很難知曉，技術企業的數據和算法優勢逐漸從技術優勢轉化為權力優勢，主導公安機關參與社會治理的過程和走向，且公安機關參與社會治理過程中產生的大量政務數據和信息被企業后臺掌握，蘊含潛在數據安全風險問題。
另一方面，人工智能技術在提升公眾掌握公共安全治理技術、知識和信息能力，增強公眾對公安機關參與社會治理政策認識的同時，也具有了質疑公安機關參與社會治理行為的能力，不僅對公安機關參與社會治理政策的權威性提出了挑戰，也增加了公安機關參與社會治理中協調多方利益的難度。公安機關參與社會治理涉及多元主體利益，當各方主體都有足夠的信息采集和分析能力時，利益協調難度勢必增加，甚至導致群體性突發事件。
(四)人工智能帶來公安機關參與社會治理中的行政倫理問題
首先，人工智能成為公安機關參與社會治理主體的合理性和合法性問題凸顯，“行政倫理基本原則之一是相對人的權力行使和決策，必須由同樣的人的組織決定”①，然而人工智能技術由最初提供信息發展到提供選擇方案，再到最后的替代人類行為，違背了最基本的行政倫理。
其次，人工智能技術的責任界定問題，人工智能通過模擬人的思維、特征和能力等，賦予人工智能體人的意志、價值理念和行動能力，這關乎社會倫理道德和人權尊嚴等問題，且人工智能存在對公安機關參與社會治理造成風險和危害的可能，判定人工智能技術開發者及治理者的法律和道德責任將成為難題。最后，在程式化的行政體系下，民警會把選擇、決策、信任、責任交給算法，把思考交給機器，人與算法的“輔助角色”換位②，導致公安民警對人工智能技術過度依賴，引發懶政和責任轉嫁現象。
四、人工智能時代公安機關參與社會治理變革的策略
(一)優化公安組織體制和警務流程機制
人工智能和公安社會治理二者的結合不單純是該技術在社會治理各場景中的應用。人工智能技術的嵌入性決定了公安機關參與社會治理績效的提升需以公安組織優化為主，重視警務流程機制的改進，強調治理中的政治維度和管理維度，規范技術維度，實現科層制的穩定性，警務流程機制的靈活性以及技術高效便捷性的統一，吸引公眾參與和監督，實現公安智能化治理效用的最大化。由于技術利維坦和權力利維坦的雙重風險，人工智能技術并不能替代公安組織科層制治理，而是相互融合，因此需要變革當前公安組織體制和警務流程機制，增強技術與組織體制、流程機制的融合度，確保以公安組織體制主導維護社會公共價值和公共利益，使人工智能技術更好地服務于公安組織運作。
具體到實踐中，要進一步深化公安組織體制改革，縱向上通過精簡管理機構，減少管理層次;橫向上通過整合業務相關職能部門，增加管理幅度;地方公安機關可因地制宜打破與部級、省級公安機關結構上的職責同構，精簡管理職能部門，強化實戰業務機構;借助人工智能技術識別、刪減冗余流程，整合相關流程，改串聯為并聯流程，實行全流程網上流轉、審核、監督，最大限度縮減警務流程運行時間。
(二)加強公安智能治理中數據質量安全及技術管控
首先，數據質量和安全性，決定人工智能的精確性和安全性。公安社會治理數據涉及領域眾多，各警種的工作模式、警務機制、部門利益沖突與協調、標準規范的差異等使智慧警務數據安全風險治理并不能一帆風順，③應將公安數據安全提升到國家總體安全的高度，制定統一采集標準、建立審核規范和反饋校驗機制，推動相關數據在公安內部與外部政府機構不同系統、平臺的互通共享，以智能自檢、不同平臺相互校驗為主，輔以人工抽檢校驗，及時糾正數據偏誤，確保數據準確。對涉及公民隱私及國家安全的數據采取加密保護措施，防止信息外泄，加快完善逐級分布的安全體系，做好數據備份和應急預案。
其次，針對人工智能算法缺陷風險，應通過設定人工智能從業人員的職業道德準則、技術備案、測試規程等規制設計開發者行為;督促設計開發者做好算法缺陷的警示和記錄，增強責任風險的可追溯性;規范人工智能技術應用場景和條件，避免濫用、誤用帶來的技術過度依賴風險;抓緊研究制定人工智能技術在公安機關參與社會治理中的綜合評估制度，從數據、算法、應用等層面綜合評價其安全性、應用效能及風險。最后，要在人工智能應用各場景中，保留人工介入接口，以便在技術偏誤或緊急狀態下，確保人工及時介入干預，避免技術失效帶來的治理風險。
(三)創新人工智能領域中的警企合作機制
公安機關信息智能系統平臺大多采取技術外包形式，公安機關對這些企業的技術依賴與日俱增，這帶來了潛在數據安全風險，以及企業技術人員缺乏對公安機關參與社會治理場景的全面客觀了解，導致人工智能技術嵌入公安機關參與社會治理的不足。因此，提升公安機關參與社會治理工作中的智能化水平，必須密切公安與企業之間的聯系，建立警企合作機制。加強技術與公安機關參與社會治理業務的深度溝通和融合，確保智能技術產品契合公安機關參與社會治理的需求，真正嵌入公安機關參與社會治理場景，產生現實效能。
公安機關要在技術與業務溝通融合的過程中，借助企業的技術優勢，打造一支兼具人工智能技術和公安業務知識的公安復合人才，增強公安機關對人工智能技術算法和技術風險的掌控力。在公安涉密領域，要以現有公安數據中心和信息管理部門為基礎，積極研發智能系統平臺，保證公安機關能夠對技術進行自主研發，避免出現部分科技公司數據及算法霸權等不良現象。
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(四)探索人工智能時代警察行政倫理規范體系
人工智能在提高公安機關參與社會治理效率的同時，存在引發一系列風險的可能，為此應未雨綢繆，探索以制度規制人工智能帶來的行政倫理問題。一方面要加快建立人工智能設計、制造和應用中的歸責制度，包括研發、生產企業的責任、義務和權力。另一方面要通過完善人工智能應用規范，確立人工智能應用中的責任主體，健全相應的追責機制，防止公安機關參與社會治理決策中可能出現的責任推諉和技術過度依賴等風險。
最后，還需要在人工智能開發期間，著重考慮不同類型的制度條例，并將其提前與智能系統相結合，在此基礎上確保智能系統所制定的決策不會對社會穩定發展產生不利影響，為公安機關參與社會治理相關工作的道德風險評估奠定基礎。
作者：蘇娜莫芃
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