稅務研究對我國房地產(chǎn)稅制改革建議

　　本篇文章是由《稅務研究》發(fā)表的一篇稅務論文，創(chuàng)刊于1985年，由中國稅務雜志社主辦，國家稅務總局主管的中國稅收科學理論研究的最高學術期刊，國際標準刊號1003-448X，國內(nèi)統(tǒng)一刊號CN11-1011/F，國外發(fā)行代號，聯(lián)合征定代號LD111011。

　　內(nèi)容提要:本文認為，房地產(chǎn)稅制度的建立和完善程度與經(jīng)濟發(fā)達程度有一定關系;一些發(fā)達國家和地區(qū)在房地產(chǎn)稅制度建設、評估機構設置、納稅人提出反對及上訴程序等方面的做法及經(jīng)驗值得我國借鑒;最后本文結合我國國情，對我國房地產(chǎn)稅制改革提出了幾點建議。

　　關鍵詞:房地產(chǎn)稅;評估;稅制改革

　　房地產(chǎn)稅是國際上許多國家都征收的一種財產(chǎn)稅，也是這些國家地方政府的重要財政收入來源。在一些國家或地區(qū)，房地產(chǎn)稅制度建立的歷史較長，因此，在我國房地產(chǎn)稅制度改革中，借鑒國際經(jīng)驗和做法十分必要。

　　一、境外房地產(chǎn)稅制發(fā)

　　展概況及可資借鑒的“點”(一)房地產(chǎn)稅制度建立和完善程度與經(jīng)濟發(fā)達程度有一定關系首先要明確一點，房地產(chǎn)稅制度建立和完善的程度與經(jīng)濟發(fā)在掌握的資料，評估機構的設置方式主要可以歸納為三種類型：第一種：在政府行政機構中設置評估機構。比較典型的國家和地區(qū)是新加坡和香港地區(qū)。為了征收房地產(chǎn)稅，在政府行政機構中專門設置了評估機構，工作人員都是政府公務員。這是此種類型機構設置的共同特點。新加坡和香港機構設置略有區(qū)別之處是：香港從1995年以后，將評估工作和征收工作都歸由差餉物業(yè)估價署負責，1995年以前，征收稅款工作是由稅務局負責。新加坡政府內(nèi)的國家稅務局中設置的評估機構與征收工作獨立為兩個專門部門，房地產(chǎn)稅的評估由財產(chǎn)稅評估部門專門負責，這個部門的工作人員有170人左右，而稅款征收由征收發(fā)單部門專門負責。

　　第二種：政府設置非營利

　　性機構專門負責評估工作。這種非營利性組織相當于我國的事業(yè)單位。比較典型的國家和地區(qū)是英國、加拿大的某些省(各省做法不一致)。此種類型的做法是，財產(chǎn)稅的征收管理由稅務機構負責，但是房地產(chǎn)價值的評估由政府設置專門的政府非行政機構來承擔，該機構將評估結果提供給稅務機關，作為財產(chǎn)稅征收的計稅依據(jù)。

　　第三種：政府服務外包給

　　社會專業(yè)公司。此種類型是政府公共服務的市場化運作。政府通過招標方式將財產(chǎn)稅的評估業(yè)務服務外包給專業(yè)評估公司。

　　比較典型的國家和地區(qū)是加拿大

　　的安大略省政府，將該省的房到大大提高。20世紀70年代開始的批量評估技術已經(jīng)在一些經(jīng)濟發(fā)達國家基本普及。目前一些經(jīng)濟發(fā)達國家已經(jīng)將地理信息系統(tǒng)的G I S與財產(chǎn)稅評估技術CAMA相結合，提高了物業(yè)價值評估的準確性，也提高了這個稅種的公平性。發(fā)展中國家在這些技術方面只是剛剛起步，處于做“學生”的階段。我國這次房地產(chǎn)稅改革，也是在邊學邊制定自己的評估軟件系統(tǒng)，但離將GIS系統(tǒng)與C A M A系統(tǒng)結合起來使用還有一段距離。

　　觀察國外在建立和完善房

　　地產(chǎn)稅制過程中的成功做法，筆者認為，有以下兩點特別值得關注：一是如何設置房地產(chǎn)稅的評估機構;二是如何使納稅人有一個提出反對意見的渠道。下文將重點介紹這兩方面的情況及經(jīng)驗。

　　(二)房地產(chǎn)稅評估機構組

　　織方式的多樣化及共性由什么樣的機構承擔房地產(chǎn)稅的評估工作是房地產(chǎn)稅制度設計中的一個重要問題，國際上對此并沒有統(tǒng)一的模式。

　　從稅收征管的一般邏輯上

　　講，評估工作就是要確定納稅人，尤其是確定計算稅額的課稅依據(jù)，即納稅人的計稅依據(jù)，然后根據(jù)稅率計算出納稅人應該繳稅的數(shù)額，這一系列工作應該由稅務機構承擔。但是，從各國的做法來看，由于房地產(chǎn)價值評估要求較高的專業(yè)技術，需要一支擁有專門業(yè)務資格的評估師隊伍，所以各個國家在評估機構設置上的做法是多樣化的。根據(jù)現(xiàn)達程度有一定關系。從國際上看，美國、英國、澳大利亞、加拿大、新加坡、香港地區(qū)等經(jīng)濟發(fā)達國家和地區(qū)的房地產(chǎn)稅制度建設明顯地走在一些發(fā)展中國家前面。一是在這些國家和地區(qū)，財產(chǎn)稅(包括房地產(chǎn)稅)制度建立的歷史比較長。香港地區(qū)的差餉稅(也就是房地產(chǎn)稅)已經(jīng)有160多年的歷史。美國的房地產(chǎn)稅始于殖民地時代，也有著悠久的歷史。目前這個稅種都已成為當?shù)卣�府、尤其是地方基層政府重要或者是主要的財政稅收來源。由于開征房地產(chǎn)稅的歷史比較長，稅制得到不斷地完善。發(fā)展中國家目前正式開征的財產(chǎn)稅(包括房地產(chǎn)稅)往往時間比較短，稅制也不完善。比如越南，目前還沒有完整的財產(chǎn)稅，只有對土地征收的稅費，對房屋是免稅的。我國新中國成立后建立的房地產(chǎn)稅收制度設計比較粗糙，目前保留的房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅是按照房屋原值做一定扣除和土地使用面積作為征稅的依據(jù)，與市場的房地產(chǎn)價格沒有關系，這種落后的、與市場經(jīng)濟不相適應的稅制設計是房地產(chǎn)稅需要改革的主要動因。二是一些經(jīng)濟發(fā)達國家的房地產(chǎn)稅評估技術水平遠遠高于發(fā)展中國家。完善的房地產(chǎn)稅的計稅依據(jù)是房地產(chǎn)的市場價值，所以征收房地產(chǎn)稅的基礎工作是對房地產(chǎn)市場價值的評估，這是計算納稅人繳納稅額的依據(jù)。房地產(chǎn)價值評估所要求的技術程度較高，這是與其他稅種所不同的特殊之處。在計算機技術普及后，評估的速度和質(zhì)量得地產(chǎn)稅稅基評估責任委托給該省的市政不動產(chǎn)評估公司(MPAC，Municipal Property AppraisalCorporate)，由其負責在安大略省范圍內(nèi)建立一個以市場價值為基礎、有統(tǒng)一不動產(chǎn)稅稅基評估標準的評稅系統(tǒng)，為各縣提供多樣化的評稅服務。

　　從以上三種類型評稅機構的

　　設置來看，共性之處是在評稅機構的設置和管理上都是以政府為主體的，換言之，房地產(chǎn)稅的評稅工作是政府的職責。三種類型的區(qū)別是評稅機構的運作機制有所不同：第一種是政府直接運作和管理，后兩種引入了市場機制，把政府管理與市場運作機制結合起來，第三種類型的市場運作機制比第二種類型更徹底。

　　(三)賦予納稅人提出反對

　　意見的渠道：香港經(jīng)驗香港差餉物業(yè)估價署是香港特區(qū)政府財政司下屬的一個專門負責評估差餉稅稅基，并負責征收差餉稅的行政機構。它與稅務局和庫務署并列屬于財政司管理。目前該署共有人員編制852人。其職責根據(jù)《差餉條例》(香港法例第116章)的規(guī)定，負責評估、征收和管理差餉稅。同時，為政府其他部門提供估價及物業(yè)數(shù)據(jù)服務，主要是為征收土地地租的部門提供估價數(shù)據(jù)，地租按照土地的估值每年征收3%的物業(yè)收入。

　　目前，差餉稅和地租收入構

　　成香港特別行政區(qū)政府穩(wěn)定而可靠的財政收入來源。2009～2010財年一般差餉稅收入占香港特別行政區(qū)政府收入總額的3.7%，加上地租收入，大約占政府收入總額的1 6%左右。

　　差餉物業(yè)估價署的具體職

　　責，如下圖所示：為了維護差餉稅的公平和公正，香港特區(qū)政府在相關稅收條例中規(guī)定了詳細和可操作的反對及上訴程序，這對于政府順利推行該稅種和維護納稅人權益來講都是至關重要的。簡單來講，納稅人對評估房地產(chǎn)的租金估價提出反對及上訴的程序包括三個步驟:一是與估價署的測量師討論估值和評估結果，如果納稅人對解釋不滿，進入第二步驟，向估價署署長提出反對或建議，若納稅人對署長的決定仍有不滿，可進入第三步驟，向土地審裁處上訴。上述三個步驟都有嚴格的時間限制。一般來講，提出反對和上訴的估值數(shù)量占總估值數(shù)量的2.2%左右。

　　二、對我國房地產(chǎn)稅

　　制改革的幾點建議(一)房地產(chǎn)稅制改革應該引起各級政府的高度

　　重視房地產(chǎn)稅是地方政府財政穩(wěn)定可靠的收入來源，尤其可以作為基層地方政府財政收入的主要來源，這是國際上許多國家的通行做法。不論從完善中國稅制體系以及地方稅制體系的角度，還是從進一步完善中央與地方財政關系的角度，都需要各級政府高度重視房地產(chǎn)稅制改革。但我國從計劃經(jīng)濟延續(xù)下來的觀念是，政府往往重視與生產(chǎn)和流通有關的增值稅、營業(yè)稅等間接稅稅種，相對忽視財產(chǎn)稅等直接稅稅種。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與完善，與收入和財產(chǎn)相關的直接稅將成為更加重要的稅源，這樣的稅制體系變化在國際上是有規(guī)律可循的。所以，各級政府應該比公眾更加關心房地產(chǎn)稅制的改革和建設。

　　目前，我國房地產(chǎn)市場的穩(wěn)

　　定性很差，這與房地產(chǎn)稅制的不完善有一定的關系。從經(jīng)濟全球化角度看，我國房地產(chǎn)稅制的不完善，尤其是住宅房地產(chǎn)稅收制度的缺位，客觀上會吸引國際上的資本到中國來投資購買房地產(chǎn)。這樣會使得我國本來在城鎮(zhèn)化進程中日益擴大的對城鎮(zhèn)房地產(chǎn)的需求進一步擴張，形成長期的房地產(chǎn)市場供給小于需求、房地產(chǎn)價格持續(xù)性快速上漲的狀況。所以，無論是短期的宏觀調(diào)控，還是中長期的房地產(chǎn)市場建設，房地產(chǎn)稅制改革都已經(jīng)迫在眉睫。

　　(二)改革需要逐步推進

　　盡管房地產(chǎn)稅制改革有著迫切性，但是根據(jù)我國國情和稅收征管水平和能力，房地產(chǎn)稅制改革只能分步實施。建議先改革經(jīng)營性房地產(chǎn)稅收制度，再推進對居民住宅征稅。

　　目前最重要的是，在對居民

　　住宅征稅問題上要進行輿論宣傳，從正面向公眾普及對住宅征稅的理由和必要性。建議政府的相關主管部門，或者由這些部門委托專家學者定期出面宣傳改革的必要性和進度，以正視聽。

　　權威主管部門在積極推進房地

　　產(chǎn)稅制改革時，如果不及時進行正面宣傳，會在客觀上將宣傳陣地讓給了搞不清楚情況的人，有些人出于既得利益需要進行宣傳，造成社會輿論和公眾的思想混亂，糾正起來更加困難。

　　(三)關于評估機構的設置

　　與其他稅種不同的是，房地產(chǎn)稅的計稅依據(jù)需要公正和公平的財產(chǎn)價值評估。評估需要有機構和數(shù)量比較多的專業(yè)評估隊伍，設置評估機構是房地產(chǎn)稅改革的重要一環(huán)。目前關于如何設置評估機構的意見還不統(tǒng)一。

　　根據(jù)對國際經(jīng)驗的總結與借

　　鑒，并考慮到中國國情，建議評估機構的建立應該在政府主導之下，以稅務機構的管理為主體，通過招投標方式利用社會評估資源，組建非營利性的評估機構;或者由稅務機構委托政府其他部門所屬的評估機構實施房地產(chǎn)價值的評估。

　　中央政府頒布統(tǒng)一的房地產(chǎn)

　　稅制條例，財政部和國家稅務總局制定基本規(guī)則，進行指導和監(jiān)督。在評估機構設置上允許地方政府進行多樣化的選擇，以地方政府為責任主體，組建和管理評稅機構，協(xié)調(diào)房地產(chǎn)評估機構與地方稅務機構的職責、分工與協(xié)調(diào)。建議直轄市和計劃單列市、特區(qū)以及有條件的大城市可以考慮實行香港地區(qū)和新加坡模式，在控制行政編制的前提下進行內(nèi)部機構和人員的重組，在財政和稅務部門內(nèi)部建立專門的房地產(chǎn)稅評估征收機構。

　　(四)通過法規(guī)增強政府各

　　個部門之間的協(xié)調(diào)在房地產(chǎn)稅制改革中，各個政府部門的信息共享以及部門之間的協(xié)調(diào)非常重要，尤其是土地和房屋管理部門與稅務機構之間的信息共享至關重要。建議借鑒香港特別行政區(qū)政府的做法，在政府各個部門的職責規(guī)定中，明確規(guī)定各個部門之間信息共享的職責，對于違反職責規(guī)定的部門進行行政處罰。

　　(五)加快房地產(chǎn)稅征收管

　　理的信息化建設目前稅務機構的信息化建設經(jīng)過“金稅工程”已經(jīng)奠定了基礎，在硬件方面有條件為房地產(chǎn)稅改革后的征收管理提供信息化服務。今后應加快軟件的建設，同時帶動地方政府建立城鎮(zhèn)的GIS地理信息系統(tǒng)，以及評估機構的批量評估技術的運用。通過這些建設，不僅會提高我國的稅收管理水平，而且會促進地方政府的城鎮(zhèn)規(guī)劃以及市政管理水平的大幅提升。

　　(六)以房地產(chǎn)稅制度改革

　　為契機推進我國財稅體制的聯(lián)動性調(diào)整從中長期制度建設看，可以以房地產(chǎn)稅制度改革為契機，推進稅制體系改革和完善，也可以推進財政體制的改革和完善。首先，房地產(chǎn)稅制的完善可以與營業(yè)稅改革進行聯(lián)動，在前者改革推進的基礎上，降低營業(yè)稅的名義稅率，以促進服務業(yè)的發(fā)展和我國產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整。據(jù)相關課題研究結果，目前我國服務業(yè)的營業(yè)稅實際稅負高于第二產(chǎn)業(yè)增值稅稅負2個百分點左右，這是不利于產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的，所以在房地產(chǎn)稅制得到調(diào)整、為地方政府提供更加穩(wěn)定增長的財源后，可以下調(diào)營業(yè)稅稅率。其次，可以進一步促進營業(yè)稅與增值稅改革的聯(lián)動。因為營業(yè)稅只是在增值稅改革過程中，權宜性保留下來的一個稅種，下一步增值稅改革的目標是建立現(xiàn)代增值稅制度，將營業(yè)稅并入增值稅，使得各個產(chǎn)業(yè)的稅負達到基本公平，為產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化提供良好的外部稅收環(huán)境。最后，上述聯(lián)動改革可以為進一步完善政府間財政關系、完善分稅制奠定基礎。因為房地產(chǎn)稅收是地方稅制體系的重要組成部分，現(xiàn)代增值稅制度的建立也必然伴隨著分稅制相應的調(diào)整，這對于建立事權與財力相匹配的財政體制會起到積極的作用。

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