稅務與經濟淺析地方政府舉債

　　本篇文章是由《稅務與經濟》發表的一篇經濟論文，(吉林財經大學學報)是吉林財經大學主辦的財經類綜合性學術理論刊物，其前身為《吉林財貿學院學報》，1979年創刊，1992年更名為《稅務與經濟》。主要發表財經類學術論文，重點探討社會主義經濟建設中的稅收及經濟理論問題。

　　摘要：自從上世紀90年代末期我國遭遇通貨緊縮以來，今年已是政府第5年使用積極財政政策了。積極財政政策的主要政策措施有：擴大政府開支，實行赤字預算，發行國債籌集資金增加公共基礎設施的投資規模;提高行政事業單位工資水平，穩定部分群體的收入預期;增大轉移支付力度，保障和維持低收入群體的基本消費能力。這些措施的推出無一不是針對經濟增長減速這一嚴峻問題的，旨在通過政府支出規模的增加，抑制經濟增長速度下滑，適度營造宏觀經濟景氣環境，帶動自主投資和社會消費的增加。然而財政政策的執行效果似乎不盡人意：政府赤字連創新高，而國民經濟的運行狀態仍在通貨緊縮的邊緣徘徊。這種狀況不禁令人對目前財政政策的效果產生疑慮。

　　關鍵詞：財政政策;困境;地方債券;必要性;制度改革

　　實際上我國財政政策已經進入困境，政府進行決策時不得不在兩難之中小心翼翼的尋找平衡。一方面，4年連續的赤字擴張導致債務累積過快，2001年債務余額已達15608億元(1)。參考馬約關于債務警戒線的標準，中央財政作為直接債務主體實已不堪重負，客觀上要求增加稅收或者減少支出，淡化財政政策的積極色彩，向平衡財政回歸。然而在當前經濟背景下，這種做法無疑將意味著隨時面臨巨大的社會風險和政治風險，出于維護社會穩定的維持政府地位的考慮，政府傾向于維持赤字預算;另一方面，國民經濟增長依然形勢嚴峻，不得不實行積極的經濟政策以增加需求，對于政府而言就是減少稅收或增加開支，即增加赤字安排。然而，在經濟恢復活力之前赤字的累積效應必將弱化政府信用。一旦受到意外的外部沖擊，會面臨更大的政府風險，同樣為了政府信用和地位，政府應當削減赤字關注債務問題。無論從哪一方面看，政府的選擇都處于矛盾之中。

　　一、目前學術界關于解決財政政策兩難問題的幾種思路

　　針對我國財政目前的兩難境地，不少學者從不同角度提出了解決思路，代表性的觀點主要有以下幾種：

　　(一)減稅減費說。這種觀點主張從宏觀稅負的角度減少政府收入，降低產品成本，提高企業投資能力;認為當前財政政策的積極性只表現在增加政府支出上，而減稅作為很好的積極政策并未被有效使用，并且連續4年維持大規模赤字使增支型的積極財政政策難以為繼，從而應當考慮減收型的積極財政政策。

　　從理論上看，這種做法具有一定可行性，但在我國當前經濟背景下都不可能實行。首先我國稅收收入主要以流轉稅為主，流轉稅作為能夠轉嫁的稅種，降低其稅率在當前形勢下只能進一步加劇物價水平的下跌，降低投資與消費預期。其次，雖然所得稅稅率的下降確實能帶給企業自主支配資金的增加，但由于目前我國企業盈利水平普遍較低，小幅的稅率下調并不能使企業形成強烈的投資欲求，況且我國供給與需求相比，基本沒有供不應求的產品，在沒有利潤點的情況下，企業即使有盈余資金也不會主動投資。因此減稅的做法不太適合我國國情，而且一旦采用減收措施，相應而來的必然是減支。然而除政府可相機支配的小部分資金外，大部分財政支出都具有增長的剛性，即使是目前臨時性增加的建設性支出，如大部分國債項目并不能因支出減少就中途廢棄，因而減稅不可取。

　　(二)改革收支結構說。這種觀點沒有表現出明顯的擴大或縮小收支規模的意圖，傾向于維持總規模的基本不變，通過優化稅種稅率，調整支出比例，來改變收支結構，利用財政強制性介入國民收入分配的功能，使得更多的資源流向更能推動經濟增長的階層。

　　在我國，改革收支結構也將是必然之舉，不僅具有可行性，還帶有一定的緊迫性。但如果單純進行財政收支改革，不調動其他經濟資源、只對既定規模重新劃分配置，這一改革將會遇到較大阻力。尤其當財政收支的變動涉及眾多經濟主體時，利益觸動最大的當為目前中國掌握較多經濟資源的集團，沒有增量的帶動，絕不會得到既得利益集團的合作，從而存量改革無法推行。在稅收上由于稅收制度改革屬系統性工程并受立法制約，且涉及的利益范圍最廣，缺少配套措施將很難改變既定利益格局，不可能短期內立刻見效;在財政支出上也有同樣的問題，雖然與稅制改革相比，近幾年支出增加較快，相對而言有一些調整空間，但支出調整所關聯的群體多數具有社會地位高和掌握資源多的特點，如行政事業機關人員，所以實質上財政支出改革比財政收入改革更難。可見雖然改革收支結構說對于解決目前財政政策的兩難有一定作用，然而在維持收支規模不變的基礎上對收支結構進行調整，現實中恐怕難以推行，尤其當面對經常性支出的剛性增長和維持一定建設性支出的需要時，顯得過于保守。

　　(三)允許地方舉債說。這種觀點建議放棄單一由中央舉債的做法，改為允許地方政府根據自己的能力和需要發行債券，將中央政府為地方政府承擔的風險交還地方，減輕中央財政的壓力。根據我國《預算法》的要求，地方政府在進行財政預算時應保持預算平衡，地方政府原則上沒有舉債權。但是改革開放以來由于我國財政收入在中央與地方的分配中，中央政府基本處于劣勢，中央政府的債務負擔與其稅收收入不成比例，從而在以馬約標準評價我國債務狀況時出現指標間的不協調問題。一方面，國債負擔率等關于國債發行空間的指標仍在可接受范圍內，2001年我國債務率為16.3%(2)，我國仍可發行國債繼續實施積極財政政策;另一方面，中央財政債務依存度等關于償債能力的指標已嚴重過高，中央財政債務依存度1997年已達到55.7%(3)，中央政府如不立刻控制國債發行規模和速度，在可以預見的未來將面臨嚴重的償債問題。因而為解決這兩方面的矛盾并繼續推行積極財政政策就要在中央與地方之間合理安排債務負擔。

　　該觀點承認目前形勢仍需使用積極財政政策，擴大支出規模。其解決思路是將中央的風險轉移到地方，由地方自擔風險、自負盈虧。然而簡單地由中央轉到地方，只能暫時緩解中央壓力，長遠來看不能從根本上解決問題，甚至還可能因為管理不當等因素引起更多的債務問題，若不輔以其他手段，這種方法只能起到治標不治本的作用，將政府風險推向未來。

　　上述三種解決思路都有合理的一面，但或多或少也都存在不符合當前形勢要求的方面。為此本文試圖綜合三種觀點的長處，并以第三種觀點為基礎提出以下思路：允許地方舉債與推動政府進行相應的制度改革相結合，即通過允許地方舉債減輕中央財政壓力，繼續保持相當規模的預算赤字，以維持一定水平的經濟增長率，但在此之前應當首先或同時進行財政、金融等方面的改革，從而達到標本兼治的目的。

　　二、實施地方政府舉債與相應制度改革相結合

　　(一)允許地方政府舉債，以維持適當支出規模、調整債務負擔結構

　　允許地方政府舉債最主要的目的是滿足財政支出規模日益擴大的要求，其次在于改變債務負擔結構，提高國債使用效率和政府還本付息的能力。

　　1.進一步擴大支出規模需要地方政府舉債

　　首先，我國財政需要進一步擴大支出規模。從我國短期經濟運行態勢看，整體經濟增長乏力，失業問題遲遲不能妥善解決，社會不穩定因素增加，微觀經濟主體的經濟行為和心理預期進一步趨于保守，在預期上動搖了經濟恢復快速增長的心理基礎。因而，維持一定的經濟增長率、保證社會經濟環境穩定具有重要意義。就政府而言，快速有效地提高經濟增長率的手段莫過于財政支出增加政策。但是從近幾年財政措施的實施效果看，消費和民間投資始終啟而不發，凈出口基本受制于西方主要國家的經濟狀況，只有政府控制的投資在不斷增加，從中我們似乎可以得出這樣的結論：政府控制的投資實際上在支撐中國的經濟增長，一旦停止，其后果可能會不堪設想。因而從短期看政府仍需維持較大的支出規模;從較長時間范圍看，我國經濟進入了經濟周期的低谷，供求關系逐漸由供給嚴重不足轉為供給全面過剩，這不僅意味著需求方購買意愿和購買能力的不足，同時意味著供給方產品、產業結構面臨全面改造的嚴峻挑戰。而產業結構整體性地更新換代決不是短期內可以完成的，因此在較長時期中，政府必須集中一定資源支持結構調整，這也要求政府長期地維持較大規模的支出。從西方國家歷史經驗看，隨著經濟的發展，政府職能不斷完善，公共開支規模也不斷增加。同樣我國經過20多年的較快發展，人們對公共物品的偏好也在經歷由弱變強的過程。所以，無論從現實需要出發還是從歷史經驗考慮，財政支出規模都需繼續擴大。

　　其次，我國財政支出規模的擴大需要地方政府舉債。目前我國財政的指導思想是以支定收，但在財政支出規模驟增的情況下，財政收入跟不上支出的問題就凸顯在人們面前。在正常情況下，我國稅收增加依據一定作用機理應與國民經濟增長在數值上保持穩定的比例關系，不景氣時，應稅收入與營業額等課稅對象的增長水平將大幅下降，倘若不改變稅率，必然導致稅收增加額的下降，無疑在擴大財政支出時加重財政收支缺口問題。

　　那么以增加稅種提高稅率方式增稅是否可行呢?從費改稅、未來需要償還債務角度看，提高某些稅率、增加稅種是必然的，但目前增稅不可行。首先從我國主體稅種的稅率看，如增值稅和企業所得稅，名義稅率水平的發展趨勢應當下降，因為與國際平均水平相比，我國兩大稅種的稅率都偏高，偏高的稅率不利于國家間的稅收競爭。其次，當前經濟形勢下增稅不但會沉重打擊企業投資、生產的積極性，還會間接影響居民即期消費。可見增稅的建議不應采納，而前面提到減稅政策也是不可取的，所以當前主體稅種稅率以保持現狀為宜。不過適當開辟新稅源應逐漸納入政策考慮范圍，隨著財產稅、社會保障稅等比較大的新稅種開設后，稅收增長規模將會有所改觀。因而就稅收規模看，短期內增長幅度不會太大，財政收支缺口卻會越來越大。

　　按照規定，財政向央行透支已被禁止，彌補赤字的工具只能是發行國債，為此，增大國債發行規模就成為必然。目前對債務風險性的評價，國際常用指標主要有兩類：

　　(1)對債務累積程度的評價指標，如債務率(又叫債務收入比例)，即國債余額占GDP的比重，60%為警戒線。我國2001年債務率為16.3%，相對較小，表明國債發行空間仍可拓展。

　　(2)對債務增量風險的評價指標，即對每年債務發行數量或赤字規模的評價。由于每年債務發行的數量很大程度上取決于當年赤字規模，而赤字規模又加大了下一年度的債務發行，因而在風險評價上赤字規模與年度債務發行規模有一定的替代性。常用指標包括赤字率(又叫赤字收入比例)和債務依存度。赤字率即赤字占GDP的比重，3%為警戒線。我國2001年赤字率為2.7%，而2002年預算赤字高達3098億元人民幣，國債發行總規模為5929億元，若按7%的GDP增長率計算，預計2002年赤字率達到3.02%;債務依存度，即當年國債發行額占當年財政支出的比重，20%為警戒線，2001年我國財政債務依存度為26.5%，中央財政的債務依存度為42.5%，均高于警戒線。第二類指標相對于警戒線即將超標或已經超標，表明年度債務發行規模較大，尤其是中央財政作為直接債務主體負債過高。并且可以看出目前中國的財政支出嚴重依賴國債發行，已經較大程度地陷入借新債還舊債的泥潭，預計今年到期以及歸還到期的國內外債務本金2581億元(4)，我國償債高峰已經來臨，赤字造成的政府風險正在逐步加大。

　　在中央政府實施積極財政余地漸小的情況下，地方政府發揮其以財政促進經濟發展的作用就顯得十分必要，地方政府就可以地方公共建設為契機繼續擴大建設性支出，在總量上維持政策的積極性。所在中央政府應適時將地方市政建設等責任和權力交還地方，使地方政府有充分空間實踐自己經濟、社會發展的職能，并使事權與財權一致，這就要求地方政府有自主舉債的權利。

　　2.債務負擔結構的優化需要引入地方政府

　　通過債務負擔結構的調整，發行債券所籌集的資金將盡可能發揮出最大效率。目前我國地方政府在使用國債資金時不同程度地存在以下兩個問題：

　　(1)國債資金使用效率低下。國債以國家信用為擔保，地方政府在無償使用國債資金時沒有風險約束，用多用少、用好用壞對地方政府而言沒有直接利害關系，因而無論本地是否急需進行某些建設投資，也都想在有限的建設資金中分一杯羹，寧可造成設施閑置或使用率低下，也要為本地牟取所謂的福利。

　　近幾年我國國債投資項目基本都屬于財政職責范圍。從理論上分析，一旦基礎設施瓶頸得到緩解，相應的投資與消費就會隨之增加。但實際情況與理論預期有很大差距，排除政策發揮作用的時滯因素，可以認為是公共基礎設施的供給與需求在地區與行業結構上不相等引發的，即基礎設施在某些地區或部門供給過多過快，顯示出超前化傾向，有的地區與部門卻因供給不足減慢了發展步伐。如農村電網改造盲目追求高標準，又如國債項目實施之初，某些省市不問需求大小“大撒胡椒面”(5)，國債資金的這種非優配置大大影響了資金使用效率，對財政兩難的解決無疑是雪上加霜。

　　(2)國債建設項目質量難以保證。即使當中央、地方和當地民眾都認為某一工程必需時，某些地方官員和承建商之間也可能產生利益勾結，從而嚴重忽視工程質量，對中央政府為資金籌措所負擔的巨大風險無動于衷。雖然中央政府嚴格要求工程質量，并下派工作組實地監察，但這些措施對承建者而言都屬外部不連續約束，而且缺乏對官員規范嚴格、執行得力的考核制度，因而不能從根本上予以解決。

　　引入地方舉債進行建設投資將能在一定程度上避免上述問題。這兩個問題的產生原因在于權責對稱和風險約束機制的缺失，中央政府進行地方基礎設施投資時面臨信息不對稱問題，地方政府不會向中央政府傳遞表露自己真實意圖的信息，反而有意傳遞有利于本地政府或相關利益團體的虛假信息。而在地方政府舉債投資時將不存在這一問題，首先地方政府不能再從中央政府得到無償提供的建設性資金，從而消除了誘使地方爭上項目的利益來源，地方政府能在信息較為完全的基礎上做出比較正確的投資決策;其次地方債券的發行應當面向本地居民，因而即使某些官員有違法追求個人利益的動機，其行為也不會通過地方人大的表決和本地群眾的監督。

　　(二)在允許地方政府舉債的基礎上改變財政收支結構，繼續推行經濟制度改革

　　支出規模的擴大緩解了觸發社會風險的壓力，但若無相應制度改革措施相輔相成，政府風險加大的問題則會迅速惡化，因為從總量上看，無論由中央舉債還是地方舉債都屬于政府舉債，簡單放開地方舉債可能會使當前財政、金融上的管理更加混亂。因此，地方舉債能否成行還取決于經濟體制的配套改革，主要理由如下：

　　1.若無政府官員監督體制的完善，地方舉債的引入可能會進一步加大中國的腐敗問題。允許地方舉債是由中央集權向地方分權的改革過程中十分重要的環節，然而舉債權力的下移雖然能夠提高地方政府的積極性，也有利于提高地方的自我監督，但若形成較為封閉的財政資金運行環境，同時地方政府內部權力未能得到有效制衡，則更易滋生腐敗。地方通過發行債券進行大規模的城市、農村基礎設施建設客觀上又為某些官員違法斂財提供了機會。而且在地方自主舉債投資的背景下，中央政府于情于理應當減少干涉地方行為，所以其原本就略顯勉強的外部監督將越發顯得蒼白無力。如果我們承認腐敗是當前財政資金使用效率低下的原因，那么允許地方舉債之前必須首先加強政府官員的監督，利用多種監督形式，如輿論監督、社會公眾監督(包括相關利益法人、自然人)、黨政組織監督，尤其要嚴格官員考核制度，否則寧可放棄，也不能造成更嚴重的后果。

　　2.若無財政金融方面的適當規制，放開地方舉債之初，地方舉債將會沖擊我國債券市場，甚至影響整個金融市場。長久以來，地方建設資金缺口較大，一旦允許地方發行債券募集所需資金，多年集聚的需求可能會立刻顯現出來，從而產生較大嚴重的資金供不應求。雖然我國儲蓄存款余額連年大幅上升，現已超過8萬億元，但居民愿意將其中的多大比例改為地方債券投資實際上很難預測。如果來自銀行存款的數額不大，地方政府債券將會從其他市場，如國債市場、金融債券市場、企業債券市場，甚至股票市場吸引資金，直接導致這些證券市場的價格產生波動。另外地方政府之間還可能為資金的競爭而相繼提高債券利率，造成利率惡性攀升，最終影響整個金融市場的穩定。因此為保護尚處于改革艱難期間的國內金融業，有關地方債券的發行與流通事宜仍需慎重為之，應制定相關措施循序漸進地放開地方債券市場。

　　3.若不建立償債保障機制，則地方政府發債難以抵抗不易預測的市場風險。雖然地方舉債實現了資金籌集、投資的決策分散化，能夠提高資金使用效率，并有效地抵御償債風險的產生，但即使是徹底的決策分散化也不能在絕對意義上消除風險，總會有某些投資項目決策失誤，因而從整體來看，必然有部分決策不符合未來發展方向而面臨失敗，這也是決策分散化的基本代價。在完善的社會體系中，應當有相應的機構承擔風險防范和應對的責任，一般而言，專業性的保險公司負責出險概率小，易于獲取信息的部分，政府負責市場不能解決的、影響范圍較大的部分。由于地方政府投資興建的項目多為規模巨大的基礎設施，如果因決策人員知識結構缺陷、經驗的有限、對未來經濟形勢的認識不準出現決策失敗，則所造成的損失可能足以令當地政府破產。雖然國外有地方政府破產的先例，但我國近期內穩定重于一切，絕不會允許地方政府破產，因此當出現償債危機時應當有相關措施保障地方債務按時足額償還。

　　4.若不進行企業稅收規范，當地方財政不再緊張后，地方政府很可能以更多的借口支持本地企業，使稅負不公和市場割據現象變得更加棘手。眾所周知，1994年分稅制改革并不徹底，稅收公平總是一直未能有效解決，據項懷誠披露，除去國家允許的1000多億政策性減免稅收外，國家不允許的稅收減免也數量可觀，而偷稅漏稅問題更為嚴重(6)。這不能不跟地方保護相聯系，尤其在加入世貿組織后，我國競爭力不強的行業、企業面臨的困難可能進一步加大，而細究企業困難的原因顯然包括不同企業稅費負擔不等的因素。在原本不公平的基礎上放松地方收入管制，地方政府將更有實力以較多的盈余資金支持本地企業，更深程度地損害全國范圍內企業競爭的公平環境。因此在新的經濟條件下，為推動經濟發展繼續進行稅制改革將是十分必要的。

　　5.若不改革中央地方財政收支關系，明確各自的政府職能，地方舉債可能加重收支結構的不當傾向，且職責的混亂不清還容易成為日后償債困難的根源和借口。

　　首先，從政府和市場的關系看，政府應不應當直接介入經濟發展，政府與市場在資源配置中各自發揮作用的邊界在哪里，仍需要進一步統一認識。地方政府舉債投資注重效率，即使同是投資基礎設施，也有項目盈利的大小、快慢問題，因而一定程度上存在與企業爭奪贏利性較強的項目的沖動。而我國近20年財政體制變化所代表的方向一直以效率為主，較多地忽視了全面、綜合發展的重要，即政府越位、缺位現象嚴重。因而地方舉債所籌資金應投入到與民間投資互補性較強，或能有效拉動自主消費、投資的項目上。

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