本文摘要：摘要：高校教師聘任制在現(xiàn)代大學(xué)制度中具有重要的價值訴求。目前，地方高校教師聘任制遭遇一系列困境：制度因利益主體合力抵制而流于形式化，合同因法律性質(zhì)不明確而缺乏可預(yù)測性，考核評價因行政主導(dǎo)而趨于功利化，主體及程序因存在瑕疵而影響合法性。深化
摘要：高校教師聘任制在現(xiàn)代大學(xué)制度中具有重要的價值訴求。目前，地方高校教師聘任制遭遇一系列困境：制度因利益主體合力抵制而流于形式化，合同因法律性質(zhì)不明確而缺乏可預(yù)測性，考核評價因行政主導(dǎo)而趨于功利化，主體及程序因存在瑕疵而影響合法性。深化改革，需要從法治化視角對教師聘任制進行全方位重構(gòu)：立法上完善相關(guān)法律法規(guī)體系，執(zhí)法上強化高校依法行政要求，司法上暢通當(dāng)事人權(quán)利救濟渠道，守法上塑造利益主體法治精神。
關(guān)鍵詞：地方高校;教師聘任制;現(xiàn)實困境;法治化;重構(gòu)
教師評職知識：適合高校教師發(fā)表論文的期刊
《教育理論與實踐》(旬刊)創(chuàng)刊于1981年，是由山西省教育廳主管、山西省教育科學(xué)研究院和山西省教育學(xué)會主辦的教育學(xué)術(shù)期刊。本刊為北大核心與CSSCI擴展期刊。繁榮教育科學(xué)研究、倡導(dǎo)教育理論和實踐創(chuàng)新、服務(wù)教育學(xué)學(xué)科建設(shè)及教育改革和發(fā)展。
高校教師聘任制對高校教師任用和管理制度的改革起到至關(guān)重要的作用，既是當(dāng)前我國分類推進事業(yè)單位改革的關(guān)鍵舉措之一，也是完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的必然選擇。據(jù)統(tǒng)計，在中國2600多所普通高校中，地方髙校數(shù)量約占據(jù)了95%〔口。整體來看，由于受制于各種社會現(xiàn)實環(huán)境和事業(yè)單位改革整體進程等因素的影響，教師聘任制在地方高校的實施效果有限，與制度設(shè)計的預(yù)期效應(yīng)仍有較大差距。《事業(yè)單位人事管理條例》(國務(wù)院令〔第652號))、《中國教育現(xiàn)代化2035》等行政法規(guī)和文件再次確認(rèn)了高校教師崗位聘任制在事業(yè)單位改革和教育現(xiàn)代化中的重要地位。結(jié)合地方髙校教師聘任制運行實際，客觀審思其困境和出路，具有重要的理論和實踐意義。
一、高校教師聘任制的內(nèi)涵闡釋及價值訴求
高校教師聘任制,是指髙校和教師在雙向選擇的基礎(chǔ)上，通過聘任合同把崗位設(shè)置、任職資格、競聘程序、聘期考核以及爭議處理等環(huán)節(jié)，同學(xué)校和教師雙方的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)等組合而形成的教師任用和管理制度⑵。從這一概念岀發(fā)，高校教師聘任制的本質(zhì)，就是將計劃經(jīng)濟時代的計劃調(diào)配教師勞動力資源的體制，改為適用市場經(jīng)濟發(fā)展、符合現(xiàn)代大學(xué)制度要求的體制,運用市場機制調(diào)節(jié)和配置教師人力資源，規(guī)范和調(diào)整政府、學(xué)校和教師之間的利益關(guān)系。這一制度的核心是把教師推入師資市場，平等主體之間雙向選擇后簽訂聘任(用)合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。高校教師聘任制既是當(dāng)前我國高校人事制度改革的核心,也是我國現(xiàn)代大學(xué)制度的重要內(nèi)容，具有以下重要價值訴求：
1.在國家層面:理順政府和高校的關(guān)系通過高校教師聘任制的實施，傳統(tǒng)的以任命制和評審制為特征的“職務(wù)終身制”逐漸為以聘任(用)合同為中心的人事管理制度所取代,髙校教師的“干部”身份逐漸淡化，“身份管理”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;崗位管理”，“按需設(shè)崗、公開招聘、平等競爭、擇優(yōu)聘任”的原則逐步確立。在這一過程中，政府和高校的職能發(fā)生變化，政府不再事無巨細(xì)地干涉髙校的自主用人權(quán)，管辦分離、放管結(jié)合成為常態(tài)，高校的用人權(quán)限有了實質(zhì)性的提升。
2.在學(xué)校層面:提升高校人力資源管理的效益髙校教師聘任制倒逼高校人力資源管理模式由粗放轉(zhuǎn)向精細(xì)化。高校在崗位設(shè)置和崗位聘任前，必須對學(xué)校整體的人力資源和學(xué)科發(fā)展規(guī)劃進行深入調(diào)研，通過崗位設(shè)置和競聘上崗,提升教師與崗位的匹配度;髙校的教學(xué)、科研等不同崗位的職責(zé)、任職資格、聘任期限等都得到科學(xué)而合理的設(shè)置，在競爭擇優(yōu)機制下，提升高校人力資源管理的整體效益;隨著聘任制的深入推進,基層教學(xué)、學(xué)術(shù)單位在具體崗位設(shè)置、教師遴選和考核中的主動性和話語權(quán)明顯提升，精細(xì)化管理成為可能。聘任制促進教師在不同地域、不同高校間的合理流動，有利于優(yōu)化高校的學(xué)緣結(jié)構(gòu)。
3.在教師層面:建立全新的激勵和約束機制通過聘任制的實施,髙校開始以市場原則為基礎(chǔ)進行教師資源的配置，通過公平競爭、擇優(yōu)聘任，建立“人員能進能出、職務(wù)能上能下、薪酬能高能低”的體制，有利于激發(fā)教師干事創(chuàng)業(yè)的積極性和創(chuàng)造性;通過具體聘任、降聘及解聘條件的約定，將考核業(yè)績與個人切身利益直接掛鉤，形成對教師不作為和失德行為的約束。聘任制的實施促使高校教師職稱晉升制度的日益規(guī)范化，“論資排輩”將逐漸為優(yōu)勝劣汰的競爭機制所取代。這種機制的確立,會進一步推動高校人力資源“人崗相適”，符合現(xiàn)代人力資源管理理論的“激勵相容”原則，能夠?qū)崿F(xiàn)教師和高校的雙贏。
二、地方高校教師聘任制的現(xiàn)實困境及歸因
1.制度因利益主體合力抵制而流于形式化
我國地方高校長期以來在經(jīng)費撥款、學(xué)科專業(yè)設(shè)置等方面受制和聽命于地方政府，地方髙校法人治理結(jié)構(gòu)(特別是外部法人治理結(jié)構(gòu))長期以來未得到重視，高校辦學(xué)自主權(quán)未得到充分發(fā)揮。雖然近年來中央要求加大“放管服”的力度,以期實現(xiàn)“管辦分離”，但很多地方政府雷聲大雨點小,在人事管理權(quán)限上仍然通過編制控制、崗位結(jié)構(gòu)比例核定、人才招聘備案，甚至職稱資格評審審批等手段限制著地方高校的用人自主權(quán)。這種政府控制和主導(dǎo)下的聘任制改革方式,不僅難以調(diào)動地方高校推進改革的積極性，還為高校行政權(quán)力在聘任制實施中大行其道埋下了隱患。地方高校出于安全穩(wěn)定等綜合考慮，往往不愿意觸動既有的利益分配關(guān)系,轉(zhuǎn)而采取“消化存量、全員聘任、制度入軌”的方式推進改革,因人設(shè)崗，虛化、淡化聘任條件,即使仍然存在考核不合格的教師,也往往采取轉(zhuǎn)崗甚至另設(shè)崗位的方式處理，降聘、解聘、辭聘者寥寥。
而高校教師也普遍認(rèn)為，進入高校并獲得正式編制后,就是進了“保險箱”，高校無論如何也不會把自己“掃地出門”。地方髙校對聘任制改革采取的以上折中做法，正好又與教師固有的“單位人”觀念不謀而合，進而形成利益共同體，共同維護原有落后的用人機制。這就導(dǎo)致地方高校教師聘任制實施中真正的兩個主體一高校和教師，對教師聘任制的推進普遍缺乏緊迫感和積極性，甚至合力抵制，制度日漸流于形式化。造成以上困境的根本原因，一方面是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的后遺癥,特別是對觀念的深刻影響。體制的慣性是異常巨大的，而觀念的影響也是深入骨髓的。由于地方高校缺乏充足的經(jīng)費保障和有力的政策支持，我國長期以來實行的計劃經(jīng)濟體制對地方高校的影響一直延續(xù)至今。另一方面，由于我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，受制于我國事業(yè)單位改革整體進程的影響，以及我國“城鄉(xiāng)、公私二元制”社會保障制度的掣肘,與教師聘任制配套的教師退出機制尚未真正建立，缺乏后續(xù)的法律和政策配套保障，因而也難以真正破除人才單位所有制。
2.合同因法律性質(zhì)不明確而缺乏可預(yù)測性
在1998年《高等教育法》明確“高等學(xué)校實行教師聘任制”后，國務(wù)院有關(guān)部門陸續(xù)發(fā)布了相關(guān)的幾個部門規(guī)章，但我國高位階的立法再未關(guān)注這一制度。直到2014年《事業(yè)單位人事管理條例》的出臺，才以行政法規(guī)的方式對事業(yè)單位聘任制中的“聘任合同”進行規(guī)范，但仍有大量問題懸而未決,其中最為重要的是關(guān)于聘任(用)合同的法律性質(zhì)始終未予以明確。在學(xué)界和司法實踐中，也因找不到明確法律依據(jù)而對這一問題莫衷一是。從制度文本和法理上來說,這種聘任合同應(yīng)屬于勞動合同，遵循雙方“平等自愿”的原則。也有學(xué)者認(rèn)為,教師聘任合同不屬于一般勞動合同，而是更多地具有行政合同的特征，“這不僅符合教師聘任合同的特點，而且也與教師申訴及人事仲裁這些特殊的教師權(quán)利救濟制度相符合”⑶。
從大量實踐情況來看，它確實并不真正完全具備勞動合同的法律屬性,因為除了極少數(shù)特別優(yōu)秀的人才采用“一事一議”的方式聘用以外,教師與高校簽訂的聘任合同中幾乎所有的條款都是按照學(xué)校意志來確定的，雙方當(dāng)事人的地位極不平等,未體現(xiàn)雙方意思自治的要件，缺乏主體平等、協(xié)商一致的合同屬性。而《人事爭議處理規(guī)定(2011年修正)》第36條規(guī)定“因考核、職務(wù)任免、職稱評審等發(fā)生的人事爭議，按照有關(guān)規(guī)定處理”和《事業(yè)單位人事管理條例》第38條規(guī)定“事業(yè)單位工作人員對涉及本人的考核結(jié)果、處分決定等不服的，可以按照國家有關(guān)規(guī)定申請復(fù)核、提出申訴”,也因模糊不清，讓人無所適從。也正是這種理論和實踐的分歧，導(dǎo)致司法界對這一問題往往采取回避的態(tài)度，甚至把大部分爭議直接排除在司法解決的范圍之外。即使在法院已經(jīng)受理有限的案件中，也出現(xiàn)了人事爭議與勞動爭議的界限不清問題，這也導(dǎo)致法律適用的混亂，使部分爭議案件的裁判尺度不統(tǒng)一。權(quán)利缺乏司法最終救濟和法律的不可預(yù)測性，導(dǎo)致髙校和教師對聘任制的實施普遍缺乏信心。
上述問題之癥結(jié)根源，在于我國長期以來實行的計劃經(jīng)濟體制影響，導(dǎo)致我國高校和高校教師的法律地位始終處于模糊的境地，未能從法律和現(xiàn)實中真正確立地方高校依法自主辦學(xué)的法人地位和教師自由擇業(yè)的合同主體地位。立法者由于受傳統(tǒng)“特別權(quán)力關(guān)系”理論的影響，將教師僅僅視為高校管理的對象，對司法介人處理高校與教師的“人事關(guān)系”存在諸多顧慮，從而有意無意地保留司法解決高校“人事爭議”的權(quán)限，這在有關(guān)行政法規(guī)和部門規(guī)章中，特別是涉及高校與教師之間爭議處理的有關(guān)條款中體現(xiàn)得非常明顯。
3.考核評價因行政主導(dǎo)而趨于功利化
教師聘任制實施中最為關(guān)鍵的一環(huán)便是如何“擇優(yōu)聘用”，這就涉及教師的考核評價問題。目前，地方髙校絕大部分屬于教學(xué)型或教學(xué)研究型高校，但由于我國傳統(tǒng)體制下行政部門對高校的各種考核評估往往關(guān)注顯性指標(biāo)，而忽視或無法顧及教書育人及師德師風(fēng)等隱性指標(biāo)，而這種上級評估結(jié)果又直接關(guān)涉到經(jīng)費撥款和各種指標(biāo)分配,這就直接導(dǎo)致地方高校的教師考核評價中普遍存在重科研業(yè)績輕教學(xué)質(zhì)量、重專業(yè)素質(zhì)輕師德修養(yǎng)、重結(jié)果輕過程等傾向，越來越趨于功利化。地方高校職稱評聘體系逐漸演變?yōu)橐惶卓梢跃_量化的，以課時數(shù)、論文數(shù)、著作數(shù)、項目數(shù)和獲獎數(shù)等以及對應(yīng)級別層次為核心指標(biāo)的數(shù)字化評價體系，將量化打分結(jié)果作為教師職稱晉升和聘任的主要依據(jù)。
雖然這種量化評價既具有一定程度上的公平價值，也有利于強化教師的競爭意識，但它往往既無法顧及教師教書育人的潛在價值，也較少涉及教育教學(xué)質(zhì)量、學(xué)科建設(shè)貢獻、科研成果應(yīng)用價值和科研潛力的深入考察。這種評聘制度與高校教師學(xué)術(shù)職業(yè)的自由價值是相背離的。從教師層面來說，教師的職稱職務(wù)與直接經(jīng)濟收入、間接的學(xué)術(shù)資源獲取以及個人聲譽有著密切的關(guān)系。實行聘任制后，由于地方高校普遍受制于地方政府劃定的崗位結(jié)構(gòu)比例限制,高級崗位職數(shù)往往無法滿足高校事業(yè)發(fā)展需要，導(dǎo)致教師之間的職稱晉升和崗位聘任競爭白熱化。這又加劇了教師職稱職務(wù)的物化與教師的功利化傾向。教師為了適應(yīng)越來越趨于量化的評審制度,盡快獲得晉升和聘任，往往熱衷于“短、平、快”的項目和成果，淺嘗輒止地開展研究,甚至不惜學(xué)術(shù)造假，以期盡快獲得成果，這就扭曲和異化了教師內(nèi)在的發(fā)展動機，無法保證教師發(fā)展的可持續(xù)性。
另外，這種考核評價機制導(dǎo)向的偏差，削弱了教師和團隊之間的專業(yè)協(xié)作，競爭替代了合作。由于崗位限制和競爭壓力的存在,新老教師之間原有的“傳幫帶”“結(jié)對培養(yǎng)”等學(xué)術(shù)梯隊建設(shè)措施也受到影響，老教師開始固守自己的學(xué)術(shù)地位和權(quán)威，不再熱衷于青年教師的培養(yǎng)。這些功利化的趨勢對地方高校以及教師本身的長遠(yuǎn)發(fā)展都是極為不利的。這種功利化現(xiàn)象的出現(xiàn),一方面是由于教師聘任制相關(guān)的法律法規(guī)配套遲緩，在我國民主和權(quán)利意識相對淡薄的大背景下，其直接導(dǎo)致政府和高校行政權(quán)力的濫用以及對教師權(quán)利的漠視。地方政府嚴(yán)格管控下的教師聘任制，一刀切現(xiàn)象日趨嚴(yán)重,部分地方政府部門甚至公開發(fā)文鼓勵和要求采用量化方案。另一方面，高校行政主導(dǎo)下的考核評價話語權(quán)普遍掌握在行政部門及行政領(lǐng)導(dǎo)手中，管理效率的價值遮蔽了學(xué)術(shù)自由的價值。作為核心利益相關(guān)者的教職工⑷以及學(xué)術(shù)組織、教師工會等主體參與考核評價的機會和作用極為有限。
三、地方高校教師聘任制的法治化重構(gòu)
1.立法方面:完善相關(guān)法律法規(guī)體系
一是清醒認(rèn)識高校教師聘任制的實施背景和功能定位,擺脫傳統(tǒng)觀念對于教育立法潛在的制約。在全球化背景下,越來越多國家的教師終身制逐漸改變?yōu)橛腥纹谙拗频钠溉沃?如英國《1988年教育改革法》縮減了終身教職職位的數(shù)量⑷。髙校實行聘任制后，高校與教師之間的關(guān)系不再是簡單的行政隸屬關(guān)系，更多的是以聘任合同為基礎(chǔ)的勞動法律關(guān)系，遵循平等自愿的原則。立法者應(yīng)系統(tǒng)考慮在《勞動合同法》《勞動爭議調(diào)解仲裁法》《事業(yè)單位人事管理條例》《人事爭議處理規(guī)定》等法律、法規(guī)和規(guī)章中明確高校教師聘任合同的勞動合同性質(zhì)，并將因聘任、聘期工作考核、解聘等原因引起的糾紛明確納入勞動爭議仲裁和訴訟受理范圍。這既是解決當(dāng)前人事爭議司法受案范圍狹小、裁判依據(jù)不統(tǒng)一問題，也是保護當(dāng)事人合法權(quán)益的緊迫之舉。
二是適應(yīng)建立現(xiàn)代大學(xué)制度的需要,完善高校法人治理結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，我國地方高校發(fā)展中普遍存在的地方政府管得過多、過嚴(yán)、過細(xì)問題突出，導(dǎo)致地方高校辦學(xué)積極性受挫,體現(xiàn)在聘任制改革中，突出表現(xiàn)為“等靠要”思想嚴(yán)重，迫切需要構(gòu)建政府、髙校黨政、學(xué)術(shù)組織、教師等主體共同參與治理模式以及建立與各自主體相匹配的權(quán)力(權(quán)利)結(jié)構(gòu)⑻。各省(自治區(qū)、直轄市)應(yīng)積極通過制定地方性法規(guī)和規(guī)章等，確立地方高校辦學(xué)自主權(quán)，推動“管辦分離”,完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，讓地方髙校和教師真正成為聘任制改革的推動者。
三是在中央和地方立法中,考慮加強高校教師聘任制的配套制度建設(shè)。當(dāng)前，我國正在分類推進事業(yè)單位改革，在這一過程中，立法者要充分考慮高校高層次人才聚集的特點,從頂層設(shè)計上逐步建立和完善與外部并軌的高校教師社會保障體系，從而逐步淡化和弱化高校教師對單位的依附關(guān)系，盡快完善教師人才市場，為髙校教師“能進能出”創(chuàng)造條件，減少改革阻力。
2.執(zhí)法方面:強化高校依法行政要求
一是要以學(xué)術(shù)權(quán)力限制高校行政權(quán)力，充分發(fā)揮學(xué)術(shù)組織在聘任制實施中的學(xué)術(shù)評價作用。針對我國《高等教育法》第41條規(guī)定的高校校長職權(quán)和第42條規(guī)定的高校學(xué)術(shù)委員會職責(zé)，地方高校應(yīng)明確二者權(quán)力行使的程序,即學(xué)術(shù)委員會評價認(rèn)定業(yè)績后，校長依程序召開會議,依據(jù)學(xué)術(shù)委員會評價結(jié)論，討論做出聘任或降聘、解聘的決定。這樣，就較好地兼顧了學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的制衡和協(xié)作。另外，針對地方髙校普遍存在的學(xué)術(shù)委員會泛行政化的問題，要堅決予以糾正,嚴(yán)格執(zhí)行教育部《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》第6條的規(guī)定,即學(xué)術(shù)委員會中不擔(dān)任黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)及院系主要負(fù)責(zé)人的專任教授，不少于委員總?cè)藬?shù)的1/2。院系學(xué)術(shù)分委員會的組成也應(yīng)參照此要求執(zhí)行，以保證學(xué)術(shù)獨立和學(xué)術(shù)自由。
二是要完善聘任制實施過程中的信息公開制度,保障高校教師在聘任過程中的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。通過教師的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的行使，可以有效地制約高校的行政權(quán)力，促進行政效率價值和學(xué)術(shù)民主、學(xué)術(shù)自由價值的統(tǒng)一。這個過程既包括制訂聘任方案,也應(yīng)該包括合同條款擬定、合同簽訂、合同考核、糾紛處理等環(huán)節(jié)。特別是要保障教師在聘任制實施過程中的程序性權(quán)利，如學(xué)校嚴(yán)格按章程辦事，通過教代會、工代會討論和決定聘任方案，聘任合同條款的平等協(xié)商確定等，以程序公正、公開保障實體的公正。
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