本文摘要：摘要：新加坡國土面積狹
摘要：新加坡國土面積狹小、人口密度高、土地資源稀缺，因此，地下空間開發利用具有迫切的現實需求。文章通過對新加坡城市地下空間管理與規劃的分析，認為其具有法律制度完善、規劃體系科學以及管理體系綜合高效等特點。建議我國在城市地下空間管理方面，要建立健全地下空間開發的法律法規，科學編制地下空間規劃和加強多部門綜合管理。
關鍵詞：城市地下空間,開發利用,管理,規劃,新加坡
為了節約集約利用土地資源，實現經濟社會可持續發展，城市從“扁平化”轉向“立體化”是大勢所趨。但是很多城市的地上空間已經無法滿足大規模的開發利用，探索城市地下空間的開發成為充分利用土地資源、保障城市可持續發展的重要舉措。新加坡國土面積狹小、人口密度高、土地資源非常有限，很多情況與我國一些大城市非常類似，其在城市地下空間開發管理方面的很多良好經驗，值得國內很多城市借鑒。
1城市地下空間的內涵及特點
地下空間首先是一個地理學概念，是指位于地表以下的空間，又指在巖層或土層中天然形成或經人工開發形成的空間。城市地下空間可以泛指城市地表以下的空間，包括在城市地表以下巖層或土層中人工建設的各種工程實體，如地下交通設施、商業娛樂設施、各種人防與民用工程等。城市地表以下的空間是一個多層次的立體網絡。
通常情況下，城市地下空間按照開發的深度，一般可以分為淺層空間、中層空間和深層空間。淺層空間主要用于城市商業、娛樂等用途;中層空間主要用于地下交通、公共設施等用途;深層空間多被開發用于快速地下交通、危險品倉庫或貯存倉庫等用途。
與地上空間相比，地下空間一般具有熱穩定性、環境易控性和高防護性等特點，同時也具有開發不可逆、開發成本高昂、封閉性等特點。雖然城市地下空間開發受水文地質和地面開發程度等條件限制，但其仍然是解決很多城市問題的最優途徑，目前國際上很多大城市的各方面功能都涉及地下空間開發利用。
2新加坡城市地下空間開發利用概述
2.1城市地下空間開發的現實需求
新加坡是一個城市國家，屬熱帶海洋性氣候，其地勢低平、常年高溫潮濕多雨，地上環境并不適合人類各種活動。新加坡國土面積非常狹小，如果將填海增地的面積核算進來，其國土面積僅為720多平方公里，僅為我國上海轄區面積的九分之一。
相對于狹小的國土來說，新加坡的人口密度非常高。根據新加坡統計局的數據，截至2018年6月，新加坡人口數量為563.8萬，公民和永久居民為399.4萬。預計到2030年，新加坡人口規模將達到690萬。對于地少人多的新加坡來說，土地資源稀缺是制約其發展的瓶頸。
受地理邊界、氣候變化、海平面上升等因素影響，城市地下空間的開發利用無疑是新加坡緩解城市用地緊張、克服地上濕熱環境的最優方式。而且，從新加坡的地質構造看，中部的“武吉知馬花崗巖地層”，以及部分位于西部的“裕廊地層”，最適合往地下發展。2010年，新加坡經濟政策委員會(ESC)將地下空間的開發和使用提升到戰略高度。
2.2城市地下空間的利用形式及案例
新加坡地下空間的利用主要有地下交通設施、地下基礎設施和地下綜合體等三種主要形式。為了節約有限的土地資源，新加坡城市地下空間進行垂直開發利用。淺層地下空間主要是地下交通設施和地下綜合體，如公交樞紐、地鐵、地下停車場、商業娛樂場所等;深層地下空間主要是地下基礎設施，如能源中心、倉儲物流系統、共同溝、戰備系統等。
例如，金泉地鐵車廠(KimChuanDepot)是新加坡第一個位于地下的地鐵車廠，占地面積11公頃，深入地下23米。目前該車廠正在擴建中，預計2025年可以完工，完成之后可擴容一倍，并可置換出附近巴士車廠的土地轉作他用。再比如，裕廊島地下儲油庫(JurongRockCavern)位于裕廊島邦巖海灣的海床下面，距離地面150米，是新加坡迄今為止開發深度最深的地下基礎設施工程，也是其開發地下空間、優化土地利用的一項突破性工程。此項工程完全利用地下空間，節約土地面積約60公頃。
3新加坡城市地下空間管理與規劃
3.1強化政府主導，完備的法律制度保障精細化管理
新加坡雖然是一個以私有制為基礎的國家，但土地市場卻以政府為主導，新加坡政府對土地使用和城市規劃進行廣泛的干預與管制。為了保證集約高效地開發利用有限的土地資源，新加坡制定了完備的法律制度體系，對土地的精細化管理，基本上已經達到四維層面。出讓的土地包括某個空間一定時間內的使用權或開發權，這個空間包括地上、地下空間，而時間就是出讓的年期。
為了與土地的立體開發配套，新加坡將土地權屬定義為分層的空間權屬。土地的開發明確了地下空間、建筑物高度等相關指標，在確定權屬時，也相應地明確了地下地上空間的權利界限。一般來說，土地所有權人可以擁有地表以下一定深度的空間供個人使用，而更深的地下空間則是作為公共用途來開發和利用。
新加坡《國家土地法》《土地所有權法》等法律中涉及“土地”的使用、轉讓、租賃等規定，均適用于“地下空間”，同時也有對“地下空間”及其個人可開發深度的規定。如在《國家土地法》中，“地下空間”的定義為地表以下的底土(thesubsoilbelowthesurfaceoftheearth)”，也可以理解為：所有地表以下的空間都屬于地下空間的范疇。
土地所有權人可以“合理且必要”使用和享受的地下空間，“合理且必要”的深度為國家土地所有權中規定的地下空間深度;若無有關深度的規定，則地下空間深度至多到距新加坡高度基準面30米。此外，《國家土地法》中還明確，任何成文法中如提及任何土地下的地下空間，其有關深度的規定都與此一致。
3.2戰略與執行并重，二級規劃體系促進地下空間開發
新加坡采用的是二級規劃體系，分別為戰略性的概念規劃和實施性的總體開發規劃。不同層級的規劃中，涉及土地利用和地下空間開發的內容也越來越多。概念規劃是一種具有戰略性和前瞻性的規劃，側重于在宏觀層面對有關國家長遠發展的計劃進行協調和指導。制定長期發展目標和原則，是對未來40至50年發展的展望，每10年左右修編一次。這種規劃不是具體的土地利用區劃，對開發活動也不提供詳細指導。
單就土地和空間利用來說，歷次概念規劃提到的戰略措施逐漸從填海造地(1991)向分區利用(2001)，再向加大開發強度和擴大地下空間(2013)不斷轉變。從歷次概念規劃對比來看，隨著社會的不斷發展，對于土地和空間的規劃內容越來越具體，土地開發和空間利用與社會、經濟、交通等各方面發展的協調性也越來越好�？傮w開發規劃是一種土地利用分區規劃，指導10~15年的土地開發利用，制定土地使用的管制措施，包括用途區劃和開發強度，以及基礎設施和其他公共建設的預留用地。
2019年3月公布的總體規劃藍圖草案中，為了更好地規劃地下空間，提出了一種新的地下空間詳細控制方案(ADCP),涉及濱海灣、裕廊創新區和榜鵝數碼園區等三個重點區域，計劃建設650公頃的地下城，包括地下交通樞紐、公共基礎設施、倉儲、工業等用途。隨著時間的推移，這一計劃還會涉及更多的區域。
3.3有序分工與協調配合，建立綜合高效管理體系
新加坡土地的管理、規劃等職能分屬不同的部門和機構，明確的職責分工和相互協調配合的體制機制，使各部門及機構之間既能各司其職，又能夠密切配合。土地管理局通過制定政策、法規、計劃等從宏觀上對土地進行管理，又通過出讓國有土地、征收私人土地、監督和處理違法占地和用地，以及征收地稅等微觀手段管理土地，是代表政府對土地實施全面管理的綜合性行政管理機構。
市區重建局是土地規劃的主管機構，承擔與空間利用有關的規劃和管理職責，使城市建設能夠始終按計劃進行，堅持規劃的權威性，實現全市一盤棋的有效管控和實施。為了統籌不同部門之間的需求和解決相互之間的矛盾沖突，新加坡還專門設立了由多部門人員組成的總體規劃委員會。該委員會代表了國家發展部、貿易與工業部、環境保護部、裕廊集團、建屋發展局等多個部門及機構，還承擔著國有土地優化利用的職責。此類的協調組織還有概念規劃指導委員會和發展管制委員會等。
4相關啟示
4.1加強制度保障，建立健全地下空間開發的法律法規
雖然我國的一些省市陸續出臺了關于城市地下空間開發利用的管理辦法，但關于城市地下空間的使用權、所有權等問題，目前還沒有統一的規定。新加坡擁有比較完備的法律制度體系，一些法律條文中對地下空間的開發、使用、租賃等有相對明確的規定，但是也尚未形成針對城市地下空間開發利用的專門的法律體系或規章制度。因此，為促進我國城市地下空間開發有法可依、有據可循，加快制定符合現實需求和社會關切的城市地下空間法律法規勢在必行。
4.2堅持規劃先行，科學制定城市地下空間規劃
伴隨著我國城市發展速度的加快，越來越多的地下工程涌現，同時出現的還有商業、交通、娛樂等空間規劃不夠協調，各功能板塊之間連接不夠有效，地下設施沖突造成的資源浪費等各種問題。因此，科學編制與城市發展戰略、功能分區等相適應的地下空間規劃，是提高城市尤其是大城市發展科學性和整體性的重要基礎。
4.3加強綜合管理，促進部門間有效統籌和協調配合
在我國，城市地下空間的開發利用涉及自然資源、規劃、城鄉建設、環境保護、公安消防、市政等多個行政管理部門的職責，需要處理投資方、政府、社會公眾，公益性與商業性，地下與地上協調發展等多方面的關系。為了能夠實現地下空間科學、有序、高效開發，亟需建立綜合管理機制。必要時可以借鑒新加坡的做法，在各相關部門間建立綜合協調的機構，通過政府牽頭、各部門配合，推動有關地下空間發展的政策和規劃目標盡快落地。
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