森林工程期刊論文森林資源管理

　　成功的管理變革一定是建立在有效暢通的溝通基礎上的。森林工程期刊論文以往在森林資源項目管理中所存在的只能是單項式的信息傳遞，而不能稱為溝通。溝通是建立在平等的、相互尊重的基礎上的雙向交流或對話。以往一些關于森林資源管理的項目或政策的失效正是疏于有效的溝通。

　　《森林工程》(雙月刊)創刊于1985年，是經國家科委和國家新聞出版署審核批準，由中華人民共和國教育部主管，東北林業大學主辦、全國公開發行的國家級學術期刊，是中國林學會的刊物之一。創刊以來一直被評為全國核心期刊。農業期刊并先后成為“萬方數據——數字化期刊群”全文上網期刊，《中國核心期刊(遴選)數據庫》收錄期刊、CNKI中國期刊網收錄期刊、《中國學術期刊(光盤版)》全文收錄期刊、《中國學術期刊綜合評價數據庫》來源期刊、《中文科技期刊數據庫》原文收錄期刊。

　　森林資源的有效管理對生態安全屏障和生物多樣性寶庫至關重要。資源的有效管理需要社會的廣泛參與，尤其是那些生活在森林資源相對豐富卻地處偏遠山區的社區村民的參與。但目前社區在資源管理中的參與層次和程度仍然很低，需要政府激勵社區主動參與，搭建交流平臺，建立對話機制，建立森林資源管理中的社區參與機制。

　　關鍵詞：

　　村民參與;森林資源;政府激勵;資源管理

　　在過去的十余年間，中國發生了重要的轉變，政府從單純地重視經濟增長轉向了經濟與環境的可持續協調發展。從《全國生態保護“十二五”規劃》提出的生態建設及保護，到“十三五”規劃提出“加快改善生態環境”，內容涉及節約資源、生態保護修復、綠色產業發展等，各級政府加大對生態建設和環境保護的力度，有的地方政府將注意力投向森林資源的有效管理和生物多樣性保護的工作中。以云南為例，要將云南建成中國西南的生態安全屏障和生物多樣性寶庫，森林資源的有效管理顯得極其重要。我國的資源管理，雖然是政府主導、社區參與，但一直以來社區的參與程度較低，社區尚停留在被動參與及信息接受者的角度定位上。而另一方面，強制的管控措施無法有效抑制森林資源和生物多樣性的減少，管理的成效較弱，這主要是因為存在事實上的資源的歸屬性及使用性的分離，以及作為決策制定者的政府和作為基層管理實踐者的社區村民在很多層面上的分歧，從而導致資源管理效率不高，或不可持續性等問題。除了出臺一系列相應的政策和法律法規以控制森林資源的過度消耗外，政府當然也意識到以往對森林資源的管理存在調整的必然。“在傳統的管理模式中，權力的實施完全依靠法律和行政的力量，其他社會力量被排除在權力機制之外，在保護區內生存了千百年的社區居民甚至被當作資源保護的威脅因素而成為權力的實施客體。”[1]資源的可持續利用似乎不能僅僅依靠政府直控和封閉式管理來實現，森林資源的損耗和緊缺與每一個資源的利用者都息息相關，從這個意義上講，資源的有效管理就需要社會的廣泛參與，尤其是那些生活在森林資源相對豐富卻地處偏遠山區并將自然資源視作第一生存需要的社區村民的參與。

　　一、森林資源管理與可持續利用現狀

　　(一)資源管理中社區與政府角色的定位

　　云南省是較早將社區參與及社區共管模式引入森林資源管理的省份，因為森林資源的保護不僅是環境建設和生態文明建設的重要支撐，是一種公共資源，森林資源對居住在周邊社區的村民來說還是一種主要的生計來源，林業發展也同時是云南省經濟發展的重要產業。從這個意義上說，對森林資源的管理就不能僅從公共資源與僅從社區生計維護的角度來談。因為根據森林資源的不同屬性實行分類管理應該是最有效的：即，對具生態保護價值和生物多樣性寶庫自然保護區采取封閉性的管理;對有旅游價值可為村民創收的森林資源采取設立森林公園的形式采取半開發的管理;對具有商業利用價值的集體林地則通過林權制度的改革，賦予社區更多的自主權和管理權。這正是政府認為對森林資源管理最有效的管理模式。但事實上，以云南為例，沒有社區，沒有村民居住的自然保護區很少見。因此，完全的封閉管理是行不通的。其一，因為無法將社區排除在自然保護區外。其二，因為長期居住在這樣的環境里，社區其實在生計發展中已經積累了豐富的資源利用和保護的知識，而這樣的認識卻時時被管理部門所低估甚至忽視。其三，社區對森林資源可能存在過度利用，但這是因為外來因素的介入造成社區的不穩定和不安全的結果。從這個意義上講，政府及山區社區的村民對各自的角色定位及認知存在一定的偏差，一方面從管理部門的角度來看，政府是當然的管理者，資源保護的維護者和投入者，而社區則是當然的資源消耗者，資源保護及管理的概念就被異化為減少資源的不必要人為消耗;而另一方面從社區的角度來看，社區對長期使用和保護的資源沒有歸屬權，隨時都有被征用或禁用的危機。這樣的認知偏差并不利于森林資源的有效管理。

　　(二)相關政策及管理森林資源的認知

　　森林資源是一種公共資源，政府對公共資源管理具有責無旁貸的職責，因此從有效抑制資源過度損耗、保護資源的生態功能的最大效用角度考慮，政府制定一系列的法律、規章和制度對森林資源進行管控，在這些措施中最常見于各種規劃以及各種政令中管制型的政策工具的運用。所謂“管制型”政策工具主要是指通過配額制度、許可證、強制技術標準和法律行政強制手段對社區村民的行為進行干預，對村民的資源利用行為進行直接控制，管制型工具通常是通過出臺“違法必究”、目標設定以及增加森林覆蓋率的考核來進行。而對于那些偏遠山區的貧困社區來說，政策和法律法規的影響效應較小，社區中的村民對相關政策和法律法規的認知程度也非常低，政策與法律法規的實際效應與預期結果相比相距甚遠，因為單純的管理型政策工具的運用將森林資源的利用與保護完全地劃成了相互對立的兩個陣營，將管理者和社區也劃成對立的群體。事實上林業也是支撐地區經濟發展的重要產業，森林資源是社區發展的重要生計來源，但長期以來其經濟價值因為公共產品的屬性而被忽視。在實行管制效果不明時，便應該采取一些激勵性的經濟措施，利用資源稅、森林碳稅等手段，讓村民能認識到資源存量和使用價值的關聯性。激勵措施還包括賦予社區資源使用的權力和管理職責，但這些激勵型政策工具的運用是缺乏的。

　　(三)森林資源所有權和使用權的理解

　　資源的過度利用多因其權屬不清或者說是所有權和使用權的絕對分離而導致。自然資源的歸屬可以有兩種，一種是完全意義上的國有，另一種即集體所有。個人不具備對自然資源的所有權，但可以以無償或有償的方式使用資源。按照常理，只要得到了法律的認可，個人對自然資源的使用權就不能被隨意變更。當某種資源因過度消耗需要保護時，此種資源的權屬就應重新定義。自然保護區的建立通常會伴隨著一系列的土地糾紛，這或者是因為設立的保護區界線不明確，保護區與周邊社區的土地權屬不清;也或者是因為被劃入保護區域的土地權屬沒有作重新定義，原有的集體林地權屬依然沒有任何形式上的變更。盡管設立保護區使周邊社區的資源利用方式發生了根本的改變，然而從法律意義上或者是從生活習慣上，資源的擁有和使用并沒有改變，這就導致了社區和資源保護部門對資源所用權和使用權認識上的差異。

　　(四)森林資源的經濟價值以及生態價值的認識

　　森林資源具有價值，這不僅是因為它自身的客體特征，還因為它的有效性、稀缺性和所有權的壟斷性。然而對資源價值的認識，各個利益群體卻有不同的理解。從宏觀層面上說，政府首要關注的是森林資源的生態價值，尤其是當某種物種的種群數量減少到一定程度時，政府對資源的生態保護功能的重視程度就愈發明顯，首先是資源的保護級別的劃分，再接著出臺相應的保護條例。盡管許多被保護的物種均分布在保護區，然而，還有很多列入保護級別的或雖未被列入保護級別仍具有重要生態價值的物種分布在保護區或國家森林公園的外圍區域，對這些資源的保護與管理似乎不是單純地設立生態功能區就能實現的。另一方面，在社區層面上，村民更為關注的是資源的使用價值，如使用薪柴以獲取生活必需的燃料，采伐木材用以建房，采集非林材林產品以用于維持生計，此外還有很多可作藥用的動植物資源。從某種意義上說，居住在山區的社區將森林資源視為其主要的生計來源，為其提供基本的需求，如食物、材料、就業、社區文化以及安全等，他們更依賴森林，對森林的影響也更大。村民關注資源首先是因為資源的利用與他們的生活息息相關。也許過度使用或低價值地損耗資源，并非都是由于村民的知識或實踐的限制而造成，更多的是由于資源的宏觀和微觀方面的意義沒有得到很好的協調和統一，政府只關注宏觀，而村民則只能在微觀層面上談自己的體驗和感受。天然林保護工程和退耕還林是目前規模最大、涉及面積最廣的旨在保護日益緊缺的天然森林資源、促進自然資源的恢復與再生的生態建設項目。然而從長遠來看，項目的生態效益和經濟效益卻都不確定，禁伐是否就能起到保護和管理的效果?退耕是否能還林，還林后是否能成林，是否還會存在復墾的現象?政府希望職能部門和參與管護的人員能盡職盡責，而另一方面，項目區內的社區村民希望政府能一如繼往地提供護林、造林的補助。政府關注的是全民是否積極投入生態建設中，并承擔起自然資源管理的義務和責任，而社區更多關心的則是他們的長遠利益能否得到保證，他們為此而付出的短期經濟利益是否能以生態效益補償的形式得到彌補。政府擔心社區會因經濟原因而出現管護責任不能落實或退耕又復墾的現象，而社區則擔心政策的多變和不穩定，使其預期的長遠利益最終落空。

　　二、社區參與的森林資源管理存在的障礙

　　(一)相關理論概述

　　參與式理念是伴隨著一系列的國際組織資助以農村發展或扶貧為目標的項目實施而引入中國的。“參與式”是基于對項目目標群體的主觀能動性的認識，以及對政府職能部門在其中人力和財力投入不足的限制的認識而提出的，是改變至上而下的計劃手段并鼓勵項目目標群體回應項目實施方的一種嘗試。基于此，“參與”一詞所要體現的是項目各方的配合與主動性，它所希望實現的目標是信息和經驗的分享與交流、決策的共同制定以及風險的共擔。在云南，從20世紀90年代初福特基金會資助云南的綜合扶貧試驗示范項目開始至今，參與式不再是一個新鮮的名詞，它已經從單純的農村調研和評估方法提升成為一種社會發展的理念，并體現在國際組織資助的各種與農村發展相關的項目或活動中。參與式體現在基建項目中，工程設計則要有利于解決當地村民提出的問題;體現在貸款項目中，貸款的用途與創收活動的選擇由貸款獲得者決定;而在林業項目中，造林樹種的選擇和土地利用規劃要融合當地村民的意見。政府逐漸接受了參與式的發展理念和一些做法，并在扶貧項目和村級規劃制定中開始進行嘗試。最早引入云南的參與式是作為一系列的農村調查和訪談工具的組合，被運用到外資項目的評估監測體系中的。參與式評估以第三種視角，即由項目實施方和出資方以外的第三方組成評估組，通過參與式工具的運用收集和了解項目目標群體對項目設計和實施的想法，為項目設計和組織方提供項目活動調整和改進的建議和意見，以確保項目順利有效地實施。與傳統的調查方法和項目評審所不同的是，這種冠以參與一詞的評估方法所強調的是項目受益群體在整個評估過程中的介入，它通過將受益群體的預期值與項目的實際收效的對照來驗證項目的成效性，在基于對受益群體的訪談和對他們的期望的了解上，對項目活動進行適時的調整，以縮小項目預期和實際實施間的差距。其實“參與”不應簡單地理解為一種方式或工具，它更應該是一種工作方式或管理理念，參與不是一個簡單的定性或定量的概念，而是一個從接受觀念、提供信息、咨詢、達成共識、決策制定、風險共擔、合作機制的建立到自我管理的動態過程。經過了二十多年的發展項目在云南的實踐，“參與”一詞已廣泛為社會各界所認同，尤其是政府，各方的參與意識和參與程度有了很大程度的提高。日前，在云南省經濟發展與計劃委員會負責協調和編制的云南省可持續發展行動計劃的8個專項研究中，“提高公眾參與”和“建立公眾參與的監督體系和機制”已被納入議事日程。

　　(二)森林資源管理中的障礙

　　從科學發展觀及“以人為本”的角度出發，參與式理念的推進與推廣有了更為明確的理論支持與發展空間。森林資源參與式社區共管是社區群眾、政府部門、非政府組織及其他社會組織在非行政或法律手段強迫下主動參與森林資源經營管理和保護的行動。[2]然而要實現參與式思想的主流化以及參與式管理的普及化，讓政府作為參與式森林資源管理的主要倡導者和推廣者，目前還存在很多障礙。

　　1.理論運用上的障礙

　　目前國家扶貧辦借鑒很多的國際項目或國際合作項目的管理經驗，將參與式納入村級扶貧規劃及評估中，并將項目管理理念融于項目實施。實際上，充分的社區參與是項目實施成效體現的重要支撐，尤其是與森林資源管理相關的項目。如福特基金會資助的云南社會林業項目、荷蘭政府援助的中荷合作的云南省森林保護和社區發展項目、英國海外發展援助的中英合作環境與扶貧項目等。但在我國，如果不從迎合國際資助者的項目要求出發，要將參與式方法在純政府項目中作這樣廣度和深度的推廣，也許還需要一段時間。這主要是因為參與式方法的運用在前期的時間和人力資源投入成本太高，而政府項目希望在短期內要實現大規模大范圍內的實施會有一定的困難。例如造林項目中，如果完全按照參與式的方式來進行工程設計，就會出現樹種過于多樣化的問題。雖然從滿足受益者的需求來說，它的激勵性是毋庸置疑的，而且從生物多樣性的角度來說樹種多樣化也有一定好處，但它同時也給苗木供應帶來一定難度，也和政府的規模化種植與統一性管理的項目目標有一定沖突。

　　2.項目管理中的障礙

　　政府職能較多，角度也多，其不僅是規劃者、出資者，也是組織者、實施者，更是管理者和監督者。要實現政府職能和角色的轉變，讓相關利益群體在政府的協調和協助下融入政府項目中，不是一個立竿見影的事，而是一個漸進的觀念轉變和行為方式改變的過程。

　　3.對參與式理解的局限性

　　從云南省近二十年的參與式實踐來看，參與式方法被運用得最為廣泛還是在項目設計初期目標群體的需求評估和中后期的評估階段。由于運用參與式方法的最初目的是為了從受益方獲得第一手關于項目需求和對項目實施的看法等方面的資料，以便讓設計方和管理方能更有針對性地設計和管理項目。盡管后來“參與”本身也有了很大的發展，從調查工具，到工作方式，到管理模式，再上升為一種理念，但除了參與性理念的實踐者以外的更多人卻仍只是片面地將“參與”看成一個由一組調查工具組成的時髦名詞。盡管中荷合作的森林資源保護和社區發展項目中成功倡導和運用了融入參與性理念的社區共管模式，但這種模式卻很少在項目區以外的其它自然保護區和森林資源豐富的流域區推廣，相關利益群體對“參與”的理解和行動意識仍是這種機制的可持續性的重要保障因素。

　　三、建立激勵社區參與的機制

　　(一)倡導森林資源的管理變革

　　事實上，居住在森林周邊的社區村民是生物多樣性和森林資源的最忠實的守護者。他們年復一年，祖祖輩輩在林間生活。同時在采集藥材與采摘植物的過程中，當地村民在識別物種、利用資源及保持生態平衡等方面具有豐富的鄉土知識，積累了很多寶貴的經驗。因此，森林資源的管理和可持續利用需要有當地村民和主要資源利用者的參與和支持，這不僅是基于對其資源依賴型社區生計的考慮，同樣也是出于提高其可持續利用資源的意識需要。在森林資源管理中，政府是不可能代替所有群體在所有的活動中行使政府職能的，基于此，政府有必要對自己的角色定位，在其項目中實施管理變革。所謂管理變革，是管理方式的漸進式轉變，管理者通過倡導與各個利益相關群體建立合作伙伴的關系，與他們一起商討各自的責任分工與角色，改變以往控制型或命令式的管理方式，為實現利益相關群體完成意義上的主動參與創造條件。在管理方式的變化過程中，管理者的職能也在發生變化，他已不再是一般意義上的組織者，而更多的時候更是一個倡導者、合作者和協助者。在云南，社區林業和社區共管都是管理變革的新嘗試，這種嘗試在逐漸改變著單一群體式的管理模式，即政府在森林資源管理中唱獨角戲的局面，在變革的過程中，各個利益群體的參與意識在逐漸增加，管理的格局也在不斷地變化，參與式的森林管理機制的建立正是始于這種管理的變革。

　　(二)搭建交流平臺、建立對話機制

　　很多官員和林業項目的組織者將宣傳等同于溝通，宣傳活動正像一條信息傳送帶，它能將信息傳遞出去，卻不能將更多的信息反饋收回來。原因在于：一是宣傳的目的忽略了反饋和回應;二是因為宣傳的對象太廣泛，而且沒有針對性。為了實現森林資源的有效管理和可持續利用，就需要搭建政府主管部門與相關利益群體間的交流平臺，這些利益群體與森林資源利用與管理有直接的利益關系，這一交流平臺可促進雙邊甚至多邊對話、有效溝通，以達成共識。有效的溝通是從了解社區對森林資源的傳統權益和知識、社區組織以及地方政府在其中的管理權限及管理方式開始的，這樣的相互了解對建立信任和開展合作是十分必要的。有效的溝通絕不是間歇的，它應從最初的調查階段開始一直延續下去，因為只有這樣，才能保證各個利益群體對森林資源利用和管理方面的重大事件的知情權，只有這樣，才能保證主要的利益相關者始終參與到與此有關的設計活動，并參與執行所有的重大決策。有效的溝通一定是通過一個相對固定的渠道來進行的，這個渠道可以通過利益群體聯絡會來建立，這個聯絡會將由各利益群體的代表組成。有效的溝通將有助于增強社區的協商能力以及對森林資源的有效控制力，同時也有助于明確社區在森林資源的持續利用方面應承擔的長期責任。

　　(三)運用恰當的沖突管理策略

　　由于不同的利益群體所處的社會環境不同，他們的興趣和需求也會不同，同時他們又是來自不同的社會階層，因而所擁有的權力也不對等。另外他們的文化背景不同，這就導致各個群體即使在考慮同一個問題時，他們的視角和理解不相同。從這個意義上說，即使有了管理變革的嘗試，即使有了交流的平臺，在森林資源的管理和利用方面，沖突還是在所難免。找到沖突產生的根本原因并運用恰當的沖突管理策略，是激勵各利益群體參與森林資源管理的重要手段。保障社區對資源利用的權力，明確社區組織(非正式的社區組織或協會)在資源可持續利用中的管理權限。在進行建設項目如自然保護區建設和天然林保護工程規劃之前，應充分考慮到社區可能因此而喪失的資源利用的權力，通過社區咨詢和協商，在可能的情況下建立適當的能達成共識的補償機制。在承認社區的權力的同時，應了解并尊重社區與森林有關的信仰制度、文化傳統、場所和風俗。

　　(四)主要相關利益群體的能力建設

　　要實現森林資源的可持續利用和有效管理，主要利益相關群體的能力建設是必不可少的。能力建設主要是在三個方面。第一，確立環境與貧困具有關聯性的認識，增強保護資源與資源可持續利用的意識。在偏遠農村，森林資源利用與社區生計的維持息息相關。一方面資源的保護不能建立在剝奪社區的資源使用權的基礎上，也不能以犧牲社區的利益為代價。另一方面，社區生計要從有利于環保和資源的可持續利用角度出發，推廣低成本的適應性強的替代能源和替代建材，盡量減少對森林資源的無限量利用。第二，增加利益相關群體的協作和換位思考的能力。充分的參與是一種協作，是利益的共享，風險的共擔，在此前提下，強調單個群體的利益是不可行的，提出多方合作，共同管理。應在相互尊重的基礎上，多進行換位思考，明確自己以及其他群體的作用，才能相互配合，緊密協作。[3]有效的管理不是靠單個群體就可以做到的，而是建立在良好的協作機制的基礎上。第三，提高各個利益相關群體的溝通能力。盡管有了交流的平臺，但各個利益相關群體的溝通能力卻參差不齊，這將影響溝通的效果，從而阻礙下一步的進展，因而溝通能力的增強就十分有必要了。選擇溝通的主題，了解不同群體的興趣點，采用開放的態度進行交流，選擇適當的場合，在交流方發生沖突時，引入第三方進行協調都是提高溝通能力的關鍵。

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