中國大氣環境的公共政策和風險特質

　　這篇氣象工程師論文發表了中國大氣環境的公共政策和風險特質，隨著改革開放的到來，中國式發展奇跡讓大氣污染日益嚴重，不同時期的環境政策呈現出了不同的特點，論文介紹了中國大氣環境危機及風險特質，從具體的三個方面進行了分析，促使著政府治理大氣污染的決心和舉措不斷強化與革新。

　　關鍵詞：氣象工程師論文,大氣污染,公共政策

　　一、中國大氣環境危機及風險特質

　　改革開放40年以來，中國經濟發展速度和增長規模令世界矚目，但長期以來國家的高速經濟增長卻是以忽視甚至犧牲環境為代價，引發了日益嚴重的環境問題。進入21世紀以來，環境問題已然成為阻礙我國經濟社會可持續發展的絆腳石，嚴重制約著國民經濟發展的速度和質量。2007年，世界銀行與中國國務院發展研究中心合作完成的《中國污染的代價：人身損害的經濟評估》報告中指出，中國每年因污染導致的經濟損失達6千億元至1萬8千億元人民幣之間，占GDP的5.8%。人類生存環境狀況的惡化也對人體健康造成了不可估量的消極影響，空氣污染、噪音污染、水體污染、土壤污染、固體廢棄物污染等不斷侵蝕著中國人的身心健康。

　　黨的十八大提出“五位一體”總體布局、“美麗中國”的生態文明建設目標及綠色發展理念以來，在中央的高度關注、統一部署和堅強領導下，我國生態環境保護從認識到實踐發生了歷史性、轉折性和全局性變化，生態文明建設取得顯著成效。以大氣污染為例，經過有關部門的中期評估，自2013年國務院印發《大氣污染防治行動計劃》(以下用其俗稱“大氣十條”)以來，全國城市空氣質量總體改善，PM2.5、PM10、二氧化氮(NO2)、二氧化硫(SO2)和一氧化碳(CO)年均濃度和超標率均逐年下降，大多數城市重污染天數減少。但嚴峻的環境形勢依然無法有效緩解。

　　大氣污染具有不同于其他類型環境污染的風險特質，它主要是在一定氣象條件下人類過度排污的行為后果，特別是重污染天氣的發生往往伴隨著氣象與人為兩方面的因素結合，大氣的無邊界、流動性和易變性特質使得污染顆粒物的累積、擴散和消解無法進行有效的人為控制，加上長期排污的累積效應，造成不利氣象條件下重污染天氣的產生。具體表現在三個方面。

　　1.從時間分布來看，冬季重污染問題突出，范圍廣、持續久、程度深的重污染天氣屢屢發生且難以控制。2016年12月16日至21日，京津冀及周邊地區出現大范圍持續性霧霾天氣，23個大中城市發布重污染天氣紅色預警。霧霾天氣之所以集中多發于冬季且難以改善，與冬季污染物排放的體量疊加效應和氣象條件的擴散能力減弱有關。既有的工業及機動車排放加上冬季集中供暖所產生的排放，這“三大元兇”造成污染物排放的季節性疊加，再加上冬季易產生不利于污染物擴散的氣象條件，大氣環境的自凈能力呈現季節性減退。從冬季霧霾天氣有效治理的現狀來看，其最終化解往往并不是靠對污染物排放的緊急控制，而是靠氣象環境的自然切換。

　　2.從區域分布來看，區域大氣污染狀況差異顯著。當前，我國重污染天氣的頻發區和重災區主要分布在京津冀及其周邊地區，2017年環保部發布1-10月全國城市空氣質量狀況，其中京津冀及其周邊地區城市占據了排行榜后十位的大多數席位。

　　3.從污染物類型來看，除了已有的PM2.5、PM10等可吸入顆粒物污染、粉塵污染、有害氣體污染等以外，重點區域大氣臭氧(O3)污染問題也開始顯現，據全國74個城市空氣質量統計顯示：2015年6月所有超標天數中，以臭氧為首要污染物的天數最多，超過了以PM2.5為首要污染物的天數。

　　總而言之，我國大氣污染呈現的季節性惡化、區域性差異和擴圍性發展等特點，不僅使得在防治大氣污染的道路上依舊挑戰重重，也促使著政府治理大氣污染的決心和舉措不斷強化與革新。

　　二、新中國成立以來

　　防治大氣污染的公共政策變遷史

　　(一)政府管制：改革開放前環境管理的起航

　　自新中國成立到20世紀70年代初期，我國對于環境保護缺乏重視。在以階級斗爭為綱的歷史時期，全國上下普遍認為“環境污染是資本主義的事情，社會主義要解決吃飯問題”。隨著1972年國內相繼發生大連灣灘涂養殖業污染、北京官廳水庫魚污染、松花江水系污染等幾起環境事件，加之國外環境保護運動的積極推進，我國開始重視環境保護。真正起到轉折意義的事件發生于1972年，中國政府派代表團參加在瑞典斯德哥爾摩召開的人類環境會議。次年，中央以國務院名義首次召開了全國環境保護會議，審議通過了中國第一個具有法規性質的環境保護文件——《關于保護和改善環境的若干規定(試行)》，其中規定了“全面規劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環境、造福人民”的32字環保工作方針。改革開放前我國環境保護處于開創時期，主要以“三同時”制度、限期治理問題的提出、環保機構的建立、環境保護規劃的編制、環保法規的出臺、環保群眾運動的興起等為標志。改革開放之前我國環境污染問題并不突出，但仍有局部污染事件的發生，中央決策層開始認識到環境保護的重要性。

　　在此期間，由于環境問題尚不太突出，政府出臺的環境政策主要側重于對三廢污染的統一規定，不僅缺乏具體針對性的治理舉措，并且行政管理色彩濃厚。具體到大氣污染領域，1973年的《關于保護和改善環境的若干規定(試行)》中相關規定，如“排放有毒廢氣，不得設在城鎮的上風向”“各單位的排煙裝置，都要采取行之有效的消煙除塵措施”“工業設備和交通運輸工具的設計盡量減少三廢的排放”等，但并未作專門的具體規定，操作性不強。1973年4月，我國頒布了《關于進一步開展煙囪除塵工作的意見》，同年11月17日，國家計委、國家建委、衛生部聯合頒布第一個環境標準：《工業“三廢”排放試行標準》(GBJ4-73)，規定二氧化碳、一氧化碳等13種工業污染源廢氣中有害物質的排放標準。1974年9月，國家建委在沈陽召開全國消煙除塵經驗交流會，并作《關于全國消煙除塵經驗交流會的情況報告》，提出大氣污染防治的目標和一些重要措施。

　　新中國成立至改革開放之前，隨著我國工業化，工業生產與環境之間的矛盾日益顯露，政府解決環境污染缺乏先進的管理經驗，政策目標不清晰且出臺的措施以行政管制為主，主要表現為制定排放標準，重點控制工業點源污染，以防治工業三廢為主要工作內容，目的在于保護勞動環境、安全生產和保持城鄉環境衛生。這一時期，“我國的大氣污染防治尚處于起步階段，既未進入政府專項治理的決策議程之中，又缺乏科學性和針對性的規劃，治理政策及技術工具也較為匱乏，社會各界對大氣污染防治問題的重視程度和認知水平有限”。總之，政府管制思維突出，體現市場功能的財稅政策尚未成為環境工具，而且這一時期我國實行計劃財政體制，政府征收上來的賦稅和費用圍繞著計劃經濟下的資源分配而展開，尚未轉入到現代意義上的公共財政，財政收支服務于中央的統一計劃安排而非公共社會需要。

　　(二)引導參與：法制準備期內環境政策創新

　　1978年改革開放后至1992年確立社會主義市場經濟期間，我國的環境保護逐漸走上了政策支持、制度建構和法制準備的發展階段。首先，在政策支持方面，1981年4月24日，國務院作出《關于在國民經濟調整時期加強環境保護工作的決定》，明確指出，“管理好我國的環境，合理地開發利用自然資源，是現代化建設的一項基本任務”。1983年第二次全國環境保護會議召開，正式確立“環境保護是現代化建設事業中的一項基本國策”，并提出“同步發展方針”，即要求“經濟建設、城鄉建設、環境建設同步規劃、同步實施、同步發展，經濟效益、社會效益、環境效益相統一”。

　　具體到大氣污染領域，這一時期表現為管制措施的具體領域化、技術標準的針對性和政策工具的創新化。首先，在環境管制措施上，呈現具體領域化的趨勢。針對大氣污染領域，早在20世紀50年代，我國就注意到大氣污染問題，并相繼作出了一些規定，此后的七八十年代，我國主要通過出臺排放標準政策來試圖控制空氣污染物排放，直至1979年我國頒布實施《中華人民共和國環境保護法(試行)》，環境保護開始走上了全面法治化之路。

　　其次，在環境的技術標準上，更為針對和細致。1982年，中國第一個環境空氣質量標準——《大氣環境質量標準》由國務院發布，將大氣環境質量進行分級、分區管理。針對各種類型的污染物，也制定實施了相應的排放標準，如1983年和1989年分別頒布的第一批、第二批機動車尾氣排放標準，1984年頒布的《鍋爐煙塵排放標準》《汽油車怠速污染物排放標準》《硫酸工業污染物排放標準》等。

　　最后，在政策工具的創新方面，以財稅政策為主的市場激勵型工具開始興起。1979年的《中華人民共和國環境保護法(試行)》中就規定，“國家對企業利用廢氣、廢水、廢渣作主要原料生產的產品，給予減稅、免稅和價格政策上的照顧，盈利所得不上交，由企業用于治理污染和改善環境”。1982年國務院出臺《征收排污費暫行辦法》，積極回應《中華人民共和國環境保護法(試行)》第十八條關于“超過國家規定的標準排放污染物，要按照排放污染物的數量和濃度，根據規定收取排污費”的規定。此外，這一時期公眾參與型政策工具也得以蓬勃發展，1973年我國召開的第一次全國環境保護會議中就提出了“依靠群眾，大家動手”的政策方針，此后政府對環境宣傳教育投入了更多重視，既在高等院校設置了環保專業，也設立了環境專業圖書出版機構，國家環保局并設立了環境宣傳教育司，1990年和1992年國家環保局又分別召開了全國第一次環境宣傳工作會議和環境教育工作會議等。環境宣傳教育的形式豐富多樣，并且由封閉式轉向開放式，由系統內部推向全社會，通過提升公民的環保意識，培育擁護環境正義的公民社會，鼓勵和引導公民自覺采取環保行動。

　　(三)市場興起：經濟激勵型政策的流行

　　1992年至2013年國務院印發“大氣十條”，這一時期，隨著我國市場經濟體制的逐步確立和不斷完善，政府日益重視市場機制在環境治理當中的作用。首先，稅費制度愈來愈貼合大氣環境的治理需求。我國在應對環境問題的財稅手段經歷了由費轉稅的發展演變，從1982年發布實施的《征收排污費暫行辦法》到2002年制定通過的《排污費征收使用管理條例》，基本上處于排污收費的行政時代。而自從我國現有的稅種體系基本同1994年分稅制改革一同生效實施后，在社會主義市場經濟體制下，依賴于稅收手段實現環境治理逐漸成為一種趨勢，呈現出稅費結合下的環境財政工具構造。特別自21世紀以來，借鑒于國外環境稅收制度上的先進經驗，面對日益惡化的大氣污染問題，我國逐步走上了一條稅制綠化的道路。一是在消費稅、資源稅、車船稅中都涵蓋有針對產生大氣污染的汽車、能源等稅目;二是為鼓勵能耗低、污染少的高新技術產業發展，以及推廣清潔性新能源汽車，我國還出臺了相應的稅收優惠政策;三是對給予有助于控制污染排放的技術設備以直接的折扣、返還或免稅等財稅政策。其次，除了環境經濟手段中的稅費革新以外，一些新型的經濟政策工具也相繼出現，如排污權交易制度、押金一返還制度以及環境污染責任保險制度等。如2007年國家環境保護總局、中國保監會聯合印發的《關于環境污染責任保險工作的指導意見》，以及國務院有關部門組織天津、河北、內蒙古等11個省(區、市)開展排污權有償使用和交易試點，但總體上該類創建市場型環境政策工具尚處于起步階段，這一時期還是偏向注重以財稅政策為主的利用市場型政策工具。

　　(四)綜合治理：邁向體系化的環境政策

　　2013年“大氣十條”出臺以來，我國在防治大氣污染上逐步走向綜合手段的治理格局，邁向了環境政策的體系化。“大氣十條”主要包括污染物類型的綜合治理、產業結構優化升級、企業技術改造、能源結構調整、嚴格節能環保準入、完善環境經濟政策、嚴格依法監督管理、統籌區域環境治理、建立預警應急機制、明確責任動員全民參與等十項要求。此后2014年修訂通過的《中華人民共和國環境保護法》也明確提出應堅持“保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責”的原則。大氣污染的綜合治理要求表現在以下方面：

　　1.大氣環境污染類型的全面規制和突出區域與重污染天氣的重點規制。大氣污染主要來源于工業排放、生活排放和交通排放，涉及固定源污染和移動源污染兩種類型，要實現環境質量的整體提升，就要對超標排放的各種污染來源進行管理。通觀整個新環保法，最為顯著的特點就是創新和強化了政府管制環境的方式與力度，體現為對制定環境質量標準和研究環境基準的統一規定，跨區域污染聯合防治協調機制的建立，賦予環保部門實施查封扣押等行政強制措施的權力，通過目標責任制、考核評價機制和環境報告義務督促地方政府積極履行環境治理責任，實行重點污染物排放總量控制制度、排污許可制度和產品淘汰制度等。2015年修訂通過的《大氣污染防治法》更是突出政府規制的主導地位，分為大氣污染防治標準和限期達標規劃、監督管理，主要大氣污染物的防治措施，重點區域大氣污染聯合防治和重污染天氣應對等幾個章節。這表明，我國政府規制越來越受到重視，為盡快達到政府治理環境的效果，對于污染嚴重的區域和重污染天氣實行重點防治。

　　2.環境主體的共同參與。政府、企業、市場和公民都是治理大氣污染的主體，各自扮演著不同角色，享有相應的權利(力)與義務。只有在政府主導下，加大執法監管力度，確保企業積極履行治理責任，強化市場激勵引導綠色生產和消費的驅動力，提升公益機構維護環境公共利益的組織功能，培育具有環保觀念的現代公民，才可有效化解大氣污染危機。無論是新《環保法》、新《大氣污染防治法》，還是“大氣十條”，都規定了各級政府和部門、企業事業單位和公民在大氣環境保護中承擔各自相應的責任和義務，其中“大氣十條”總體要求中提出要形成“政府統領、企業施治、市場驅動、公眾參與”的大氣污染防治新機制，更是很好地概括了環境合作治理的理想模式。

　　3.環境政策工具的綜合運用。大氣污染的有效治理絕非單純靠一項政策工具就可完成，而是多元復合政策工具的共同發力，形成相互補充、協調互動的政策工具體系。“大氣十條”中提出的一項總體要求是“堅持政府調控與市場調節相結合”，積極回應了黨的十八屆三中全會提出的“市場在資源配置過程中起決定性作用”這一理念。此外2014年修訂的《中華人民共和國環境保護法》第21條還明確規定“國家采取財政、稅收、價格、政府采購等方面的政策和措施”，第31條提出要“建立健全生態保護補償制度，通過協商或者按照市場規則進行生態保護補償”，第52條指明“國家鼓勵投保環境污染責任保險”等。

　　三、環境公共政策的演變邏輯與現狀反思

　　縱觀我國的整個大氣污染防治政策變遷史，就是一部不斷趨于科學理性，逐漸邁向多維整體合作的生態文明史。隨著大氣污染問題愈加復雜惡化，環境風險的日益提升，尤其是霧霾極端天氣的常見多發，促使我們想盡一切方法來認清大氣污染的產生原因和主要來源，并開始尋求更加強硬和更為有效的政策工具，以此獲得一個更令人滿意的大氣環境。值得肯定的是，我國政府對于大氣環境污染風險的認識和采取針對性行動相對較早，使得我國的大氣環境很少像許多發達國家一樣出現過大規模的環境災害，但近年來空氣污染的累積效應已然開始顯露和爆發，也對民眾的身心健康造成了潛緩的侵害。

　　雖然國家在治理環境上的認識和決心值得稱許，但自新中國成立特別是改革開放以來環境保護工作的實施效果并非完美無缺。中國一直將自己定位為發展中國家，以經濟建設為中心始終占據著國家政治話語的主導地位，經濟發展優先于環境保護的觀念深植于政府官員心中。在我國，更多地表現為先污染后治理的環境管理模式，不僅地方政府為獲得地區間競爭的相對經濟優勢，對管轄區域內的污染問題不加以重視，而且中央政府基于經濟發展需要對地方的選擇性環境執法也很少予以追究，重經濟輕環保的政治脈象比較清晰。基于這一政治脈象上的環境政治運作系統和政策工具體系，當然難以發揮有效治理大氣污染的功效，甚至會出現事倍功半的效果，例如地方官員會借環境治理的借口隨意侵擾市場，排污費違規征收，普遍存在不征、少征或超征等問題，環境執法儼然成為政府權力濫用的多發領域。

　　即使中央已經制定了較為體系化的環境公共政策，但命令控制型政策工具依然在環境治理中起主要作用，全體社會形成了對“環保看政府，中央靠地方”的行政管制模式的強烈心理寄托和行為依賴，過度強調政府干預和上令下從，就擠壓了市場調節的空間，挫傷了地方自主治理的積極性，從而大大降低了環境治理的有效性、靈活性和創新性。我們可以看到，黨的十八屆三中全會以來，中國政府認識到市場在資源配置中的決定性地位，開始利用、優化和創制市場機制，用多項經濟政策激勵市場主體主動減少污染排放量。

　　但一些留存的制度弊端仍繼續阻礙著制度效力的正常發揮，導致環境政策非理性設計依然存在。另外，公眾參與機制還不夠成熟完善，環境權既未成為我國憲法中明確規定的公民基本權利之一，而且國家在保障公民環境權和引導公民履行環境保護義務的制度建設上還不夠全面深入。

　　總之，當前我國的環境公共政策呈現出政府管制比重過大，指向環境污染預先防控的經濟激勵和公眾參與等政策工具剛剛起步，政府對這種新型環境政策認識還不夠深入，運用上也有待改進，如何準確認知并整合完善這兩種環境政策工具對于我國既是必要任務也是巨大挑戰。當然，任何政策的制定和實施都得依賴于權力機構的政治運行邏輯，在我國權力相對集中于政府，市場和社會擁有的自治權利容易受到政府干預的滋擾，這使得我國的環境政策既要注重執行效果也要強調執行過程的合法性控制。

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　　推薦閱讀：《貴州氣象》(雙月刊)創刊于1962年，由貴州省山地環境氣候研究所、貴州省氣象學會主辦。

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