農村宅基地制度存在的問題以及調控研究

　　這篇農村宅基地論文發表了農村宅基地制度存在的問題以及調控研究，中國土地資源短缺，人均占有量少，但土地粗放利用現象嚴重，城鎮建設的攤大餅式擴張和農村居民點的無序擴張加劇了土地供需矛盾，糧食安全與建設發展之間的矛盾日益凸顯。

　　關鍵詞：農村宅基地論文,宅基地退出,優化調控

　　2014年9月，國土資源部《關于推進土地節約集約利用的指導意見》提出要統籌運用土地整治、城鄉建設用地增減掛鉤等政策手段，整合涉地資金和項目，加大對農村空閑、閑置和低效用地整治，在具備條件的地方對農村建設用地按規劃進行區位調整、產權置換，促進農民住宅向中心村、新型農村社區和集鎮集中。因此，為了有效解決農村和城市建設用地雙增局面導致的土地供需矛盾，實現內涵挖潛，探索宅基地的自愿有償退出機制刻不容緩。

　　作為中國農村人口主要聚居形式的農村宅基地，其空間演變與調控是各界學者長期關注的研究課題，近2年來逐漸深入到宅基地的退出研究，主要集中在宅基地退出意愿及影響因素、退出機制的建立和補償方面。在退出意愿及影響因素方面，陳霄[1]基于重慶市“兩翼”地區1 012戶農戶的問卷調查結果對農戶的宅基地退出意愿及影響因素進行了分析，認為農戶戶主的個人特征、家庭經濟人口情況、宅基地使用情況和宅基地退出補償情況是影響宅基地退出意愿的主要因素。在退出機制建立方面，歐陽安蛟等[2]基于綜合分析法和文獻資料法探討了農村宅基地退出機制的建立，認為要建立以激勵機制和約束機制為核心的農村宅基地退出機制。在退出補償方面，張勇[3]從農戶權益視角構建了以農村宅基地使用權價值、房屋及附屬設施價值和宅基地發展權價值為主要內容的農村宅基地退出補償價值體系。總的來說，學者們對宅基地退出的相關研究為宅基地退出實踐提供了諸多思路。在實踐上，各地也在積極的探索宅基地的自愿有償合理退出，并取得了不錯的成績。研究首先分析了現行農村宅基地制度存在的問題，再結合各地宅基地退出實踐的經驗探索，提出改革現行農村宅基地制度和完善宅基地退出機制的優化調控路徑。

　　1 農村宅基地制度存在的問題

　　趙樹楓等[4]認為，現行的農村宅基地制度具有“一宅兩制，公地私房;無償取得，長期使用;政府管制，限制流通;強調福利，漠視產權”的特征。總的來說，現行的農村宅基地制度及其配套政策在一定時期內為維護社會穩定和公平發揮了巨大的作用，但同時必須指出這個制度本身存在矛盾和漏洞，與市場化和城鄉一體化的現實發展不相適應。

　　1.1 宅基地流轉受限，財產屬性被抑制

　　現行法律規定，宅基地只能在本集體經濟組織內流轉，農民住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，本集體組織成員之間的轉移，轉入方也必須符合申請建房用地條件并辦理申請用地審批手續。由起初的地隨房走演變成現在的房隨地走，宅基地使用權的流轉受到嚴格限制。1962年9月《農村人民公社工作條例修正草案》宣布“宅基地歸生產集體所有，不準出租和買賣，房屋歸社員私有，可以出租和買賣”。1963年3月《中共關于社員宅基地問題作一些補充規定的通知》“房屋出賣后，宅基地的使用權隨之轉移給新房主，但宅基地的所有權仍歸生產隊所有”。此時的政策規定是地隨房走，宅基地是允許流轉的。直到1999年國辦39號文宣布“農民住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建房”，這就把農民賣房和宅基地使用權轉移兩個權利都給限制和剝奪了。自此農民住宅和市民住宅，“同地同房”卻不能“同權同利”，農民的宅基地使用權和房屋所有權被嚴格限制在農村，農民對宅基地只有占有和使用的權力，卻沒有收益和處分的權利，宅基地的財產權和發展權被抑制。

　　1.2 宅基地取得無償無限期，浪費現象嚴重

　　宅基地是農民憑借其農村集體經濟組織成員身份，在符合申請建房用地條件下，依法取得用作住宅基地的土地，具有無償無限期的特性。宅基地取得的無償性容易滋生不占白不占的心態，誘發濫建亂占的現象，長此以往導致農村空心化現象越來越嚴重。同時宅基地利用管理長期重視控制增量，著重解決無房戶建房問題，卻忽視對存量的管控，對由于歷史原因造成的一戶多宅、面積超標問題以及由于農業轉移人口向城鎮轉移造成的宅基地閑置、空置問題疏于管理。在新形勢下，如果只重增量，忽視存量，不但一戶多宅問題解決不了，新的一戶多宅問題將會繼續產生，土地資源的粗放利用將會惡性循環下去。

　　1.3 宅基地退出機制難以確立

　　目前有關農村宅基地退出沒有明確的法律規定，1982年國務院《村鎮建房用地管理條例》規定“社員遷居并拆除房屋后騰出的宅基地，由生產隊收回，統一安排使用”。2011年2月國務院辦公廳《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》規定“現階段，農民工落戶城鎮，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農民本人的意愿，不得強制或變相強制收回。兩條關于宅基地使用權收回的規定，一條難以辦到，一條不必退出，農村宅基地退出機制難以確立。

　　綜上所述，現行的農村宅基地制度存在一定的局限性，在當前農村改革和國家經濟轉型期，探索宅基地的有償使用和自愿有償退出，逐步放開宅基地流轉的限制，才能真正改變農村建設用地低效利用的現狀，才能真正實現城鄉建設用地的優化布局，并為解決“吃飯”和“建設”的矛盾做出應有的貢獻。

　　2 中國農村宅基地退出實踐的探索

　　2.1 農村宅基地退出的模式

　　2.1.1 天津“宅基地換房”模式 2005年，國務院批準了《天津濱海新區綜合配套改革試驗總體方案》，該方案明確提出“在符合規劃并在依法取得建設用地范圍內建設小城鎮，實施農民宅基地換房試點”[5]。在上述方案指導下，天津市開展宅基地換房實踐，并取得顯著效果。所謂“宅基地換房”就是保持原有土地承包經營權不變、耕地不減少、充分尊重農民意愿以及保護農民權益的前提下，通過規劃建設生態宜居、富有特色的小城鎮，引導農民自愿有償退出宅基地使用權及其上的房屋所有權，并按照一定比例換取小城鎮規劃區內的住宅，獲得該住宅的所有權和國有土地使用權，遷居至此實現集中居住。

　　天津宅基地換房實踐主要有四個環節：一是房屋普查、建立檔案——以鎮為單位，由城鎮規劃部門進行房屋普查和測量，建立房屋檔案。同時由村委會組成工作小組，認定村民身份，確定村民數量。二是村民申請——經過前期的調查測量和意見征求后，由鎮政府制定換房標準和政策。政策制定之后，由村、鎮干部深入農村做好宣傳工作，當一個村90%以上的村民提交了申請之后，村委會和鎮政府簽訂合同。三是規劃建設——區(縣)政府負責編制小城鎮建設規劃和宅基地復墾規劃并報市級人民政府審批。獲取批準后由區(縣)政府成立專門負責小城鎮建設的投融資公司，負責投融資、土地整理和社區建設等工作。四是實施換房——主要有兩個標準：①按照房屋有效面積分為主房和附房，1 m2主房可換1 m2商品房，2 m2附房可換1 m2的商品房;②人均置換面積，按照30 m2/人的標準置換商品房，一戶人家最多可換取3～4套房子，超出面積部分給予貨幣補償。天津宅基地換房模式流程見圖1。

　　2.1.2 重慶“地票”模式 2007年5月，重慶市被批準成為統籌城鄉綜合配套改革試驗區，重慶市在統籌城鄉改革試驗中進行了積極的探索，提出設立農村土地交易所，創造性的提出“地票”概念，2008年12月，首家農村土地交易所在重慶掛牌成立。地票是重慶農村土地交易所的主要業務，所謂“地票”就是農村建設用地通過復墾并經土地管理部門驗收通過后形成的證券化的新增城市建設用地指標。

　　重慶“地票”模式主要運作過程如下：①專項規劃編制。由重慶市國土部門負責編制城鄉建設用地增減掛鉤專項規劃，確定增減掛的規模與布局。②申請復墾立項。按照自愿原則，由原土地權利人向區(縣)國土管理部門提出立項申請。③復墾耕地驗收。復墾完成后的耕地須由區(縣)國土管理部門審核驗收。④頒發指標憑證。驗收通過后，由市國土管理部門頒發指標憑證。⑤“地票”上市交易。所有法人和具有獨立民事能力的自然人，均可通過公開競價購買“地票”[6]。

　　推薦閱讀：《農村科技》(月刊)創刊于1982年，由新疆農業科學院主管、區黨委農村工作辦公室、自治區科學技術協會、新疆農業科學院、新疆農業大學主辦。旨在為農牧民科技致富服務。

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