農村宅基地“三權分置”改革研究

　　[提要]宅基地“三權分置”是優化農村土地資源配置、實施鄉村振興戰略的必要途徑。現行宅基地制度在一定程度上限制鄉村發展，宅基地閑置浪費、私下流轉等問題表明宅基地“三權分置”改革已迫在眉睫。本文以廣州市白云區遠郊、中郊、近郊三個行政村為調研對象，實地考察當地村民對宅基地“三權分置”改革的看法，并探討宅基地“三權分置”改革實施路徑。

　　關鍵詞：宅基地三權分置;意愿調查;實施路徑

　　一、引言

　　隨著社會經濟發展和農民觀念轉變，現行的宅基地制度缺陷日益凸顯，每年有大量農村人口向城鎮流動，農村宅基地低效利用、“空心村”涌現的現象日益顯著。同時，在城鎮近郊區，高額利益促使宅基地私下流轉頻繁。這些現象明顯阻礙了土地資源配置優化和城鄉統籌協調發展。2018年的中央一號文件明確提出宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的改革方針，被視為農村土地制度又一項重大創新。本文以廣州市白云區三個村為調研區域，實地考察宅基地利用現狀，了解村民對宅基地“三權分置”改革的意愿，為探索宅基地“三權分置”改革提供參考借鑒。

　　二、研究區域與數據來源

　　(一)研究區概況。

　　本文隨機選取了白云區的遠郊村、中郊村、近郊村作為研究樣本，分別為白云區人和鎮A村、太和鎮B村、同德街道C村，目的是探索白云區不同經濟水平、不同的人地關系矛盾、不同的宅基地資源稟賦村莊中村民的意愿，為宅基地“三權分置”改革提供全面的經驗。A村位于廣州市白云區人和鎮西北部，2018年戶籍人口有5，635人，戶數為1，770戶，由于外出務工和移民人口較多，村內60歲以上本地居民占比在40%以上，村民的主要收入以外出打工、做生意、出租農田給外來人員耕種為主，全村經濟主要以出租土地給工廠為主;B村地處廣州都會區北部、太和鎮西面，2018年戶籍人口為7，140人，戶數為2，900戶，B村村集體收入主要以承包及上繳收入為主;C村位于廣州市白云區同德街道南部，戶籍人口1，459人，戶數為461戶，由于靠近市區，吸引了較多外來人口入住，常住非戶籍人口有10，218人。

　　村中商業繁榮，有三家商業廣場位于本村，集體經濟條件較好，村民的主要收入以出租房屋、村集體分紅為主。根據2013年村莊規劃，A村、B村、C村的宅基地面積分別為75.08萬平方米、68.27萬平方米、6.54萬平方米，戶均宅基地面積分別為424.18平方米、235.41平方米、141.87平方米，遠遠超過戶均宅基地用地面積標準，且三個村宅基地“一戶多宅”、閑置不用等問題突出，因此亟待探索有效的宅基地有償退出機制和盤活利用方式。

　　(二)問卷設計。

　　采用結構化問卷和半開放式訪談的形式，于2019年6月19～25日前往A村、B村、C村進行村民調研，被調查的村民年齡段在27～75歲間，主要集中在40～60歲，比重為58.2%。共發問卷140份，實收140份(無效問卷20份，有效120份)，有效回收率85.7%。調查問卷分為三部分：(1)了解村民對宅基地所有權相關內容的改革意愿，包括行使主體選擇、行使方式、行使權能，以及對宅基地歷史遺留問題的解決方式等;(2)了解村民對宅基地農戶資格權的取得標準、滅失情形、實現形式、退出補償模式和標準等;(3)調查村民對宅基地使用權的改革意愿，包括行使主體、行使年限、交易范圍、盤活方式等。

　　三、結果與分析

　　(一)受訪村民關于落實宅基地所有權的看法。關于宅基地所有權的行使主體，問卷調查顯示，調查的三個村中均有半數以上的村民選擇了集體經濟組織，反映了集體經濟組織在廣州市白云區農村土地管理中占據重要地位。在城鎮化背景下，流轉土地和出租房屋等方式提高了集體收入水平，村民對集體事務的關注程度日益增強，集體經濟組織的地位顯著提升，逐漸成為農村集體土地的管理主體。關于落實宅基地所有權的程序，問卷顯示，三個村均有60%以上的村民希望通過村民會議和村民代表大會的方式干預宅基地所有權行使的程序，說明在集體事務與村民日常生活的聯系日益增強的背景下，村民逐步意識到利益訴求表達的重要性，基層自治愈發引起重視。

　　(二)村民對宅基地資格權界限的看法。關于制定宅基地資格權落實的面積限額標準的意愿，參與調查的村民中有81.67%更愿意選擇“按人計算”的宅基地占用面積限額，認為這樣更為科學合理，順應村里戶籍人口不斷增長的趨勢。關于宅基地資格權滅失的情形，調查顯示，不同村的村民意見不一。C村靠近市區，人地關系較為緊張，因此認為長期閑置不用宅基地的農戶應該被取消宅基地資格權的人數最多，占比55.00%;A村有54.17%的村民認為原來享有資格權的農戶發生“絕戶”后應該自動喪失宅基地資格權，因此更偏向于依據“戶籍說”認定農戶的宅基地資格權;B村則較多人認為應該以“戶籍+生活來源”界定農戶的宅基地資格權，67.86%的村民認為“戶口外遷”的情形應該喪失宅基地資格權，其次66.67%的村民認為“外嫁或入贅”屬于喪失原有本村宅基地資格權的情形。

　　(三)受訪村民對宅基地有償使用的意愿。關于實施宅基地有償使用機制的意愿，從調研的結果來看，除了A村、B村和C村的樣本中多數村民能夠接受以收取有償使用費的形式使超面積使用的宅基地合法化，比重分別為70.59%和85%，其中更多人希望收取范圍、標準、方式等重要事項由村民會議或村民代表會議討論確定。通過訪談了解到，部分村民由于存在傳統觀念障礙、對農村住房登記確權的積極性不強、擔心有償使用費沒有“取之于社用之于社”，而不希望繳交有償使用費。對于如何針對一些拒不繳交有償使用費的村民目前尚且缺乏短期內強制實行的措施，如何制定行之有效的激勵機制推進宅基地有償使用工作成為需要關注的問題。

　　(四)受訪村民對宅基地有償退出的意愿。對于實施宅基地有償退出機制的意愿，從調研的結果來看，愿意退出宅基地的村民中有55%愿意以置換住房的方式退出宅基地，經過進一步訪談后發現，主要原因是農村多數住房年久失修或建筑面積不足以維持一家人正常居住，促使多數村民產生改善居住條件的需求。從宅基地有償退出的補償標準來看，多數村民希望通過村民會議或村民代表大會商議具體的補償標準。對調研的三個村中農村住房面積不夠居住的村民展開訪談時，樣本中有多數愿意接受以退出原有宅基地并集中居住的方式解決居住問題，可見對于存在居住困難的村民，他們更有意愿用原有的宅基地置換安置房或農民公寓。

　　(五)受訪村民對盤活閑置宅基地的意愿。關于如何盤活閑置宅基地，受訪的村民有55.87%愿意將閑置宅基地給村集體用于統租并分享租金收益，說明統租的方式能得到多數村民的認可，也反映了村民有意愿提高宅基地的使用效率從而換取經濟收益。其次，對于是否愿意將宅基地使用權轉讓給開發商，受訪的三個村態度不一，A村的樣本中選擇“愿意”和選擇“不愿意”的人數基本持平，分別為35.42%和37.50%，有27.08%選擇“不清楚”，表明該村對于轉讓宅基地給開發商這個問題上存在較大疑慮。B村的樣本中有50.98%選擇“愿意”，比例超過半數，表明該村存在較大的意愿將宅基地轉讓給開發商從而提高收入水平。C村樣本中選擇“愿意”的人數比例只有15%，進一步調查了解到當地較多的村民由于房屋租金收入穩定且可觀，更愿意自己出租房屋。

　　四、結論與討論

　　(一)在主體地位上堅持集體經濟組織主導。

　　一是賦予村集體經濟組織民主管理職責，可先確定1～2個村集體經濟組織實行宅基地民主管理，行使宅基地民主管理職責;二是強化村集體經濟組織民主決策程序，積極發揮村級自治和民主管理職能，對宅基地資格權認定環節嚴格把關，及時公示按程序報送各試點鄉鎮人民政府審核確認;三是支持村集體經濟組織行使一定的處分權。對于宅基地面積超過村莊建設規劃確定的用地面積，如戶主自愿退出宅基地，由村集體經濟組織有償收回，以市場公開配置方式調劑給本村集體成員;四是擴充村集體經濟組織的收益權，允許村集體經濟組織在宅基地占用環節和流轉環節獲取收益，為開展宅基地有償退出工作拓展經費來源。

　　(二)明確宅基地資格權取得的界限。

　　一是要建立合理的宅基地分配資格標準。鑒于農戶新增人口不斷增長，選擇“按人計算、按戶控制”的宅基地用地面積限額標準顯然更符合實際。二是要做好成員身份確認工作。各行政村可根據當地實際情況在村規民約中規定資格權認定辦法，對類似于“外嫁女”、因外地打工戶口外遷等資格權認定存在爭議的特殊情況，可以通過民主程序決定。同時，組織成員身份登記備案，保障農戶合法權益不受損。推進農村不動產確權登記，為農戶核發宅基地資格權證，明晰農戶宅基地和農民房屋產權。三是要加快宅基地資格權方面的法律供給，建立健全相關制度體系。在已有法律制度體系性要求的基礎上，明確和完善宅基地資格權的具體內容，包括內涵、認證主體、認定程序、登記方式、法律權能，確立資格權法律地位，逐步推進宅基地資格權登記頒證。

　　(三)“有償使用”推進宅基地資產顯化。

　　在宅基地“三權分置”框架下，應實行宅基地有償使用機制，充分顯化宅基地的資產屬性。首先，可借鑒江西余江在宅基地制度改革的實踐經驗，實行宅基地有償使用獎懲機制。對于因分戶或新建農民住房需要申請分配宅基地的，初次申請分配時有權無償獲得一定面積的宅基地，對農戶實際申請的用地面積小于一定面積的，給予適當獎勵，以鼓勵節約宅基地用地的行為。對于歷史取得宅基地用地面積超過規定面積，應就超出面積部分按一定標準繳交有償使用費，面積嚴重超標的應當返還村集體。非本集體經濟組織成員因繼承取得宅基地的，也應當按一定標準繳交有償使用費。其次，做好有償使用費收繳管理工作，對有償使用費計算標準、收繳情況、利用情況等事項做到一事一議，并且及時公示結果，提高工作的透明度。

　　(四)“自愿有償”鼓勵村民退出宅基地。

　　建立宅基地退出機制是實現宅基地順利退出的基礎，主要從以下方面進行構建：根據不同農戶的經濟條件、補償意愿等，引入多樣化的宅基地退出模式。如，允許自愿退出的農民選擇置換公租房和換貨幣、換股權等多種補償形式。沒有宅基地指標可供分配的地區可探索資格權與城鎮住房保障體系相銜接，將農村住房困難戶或無法分配取得宅基地的農戶歸入城鎮住房保障對象范圍。此外，考慮到宅基地使用權仍然承載著一定的社會保障功能，可探索建立資格權退出的反悔機制，給予自愿退出戶內唯一宅基地的農戶一定期限內重獲宅基地資格權的選擇，按照市場價格退還所獲補償后申請分配宅基地。這種做法較好地在保障居住權和放活使用權之間找到了平衡點，充分地維護農戶的權益。

　　(五)因地制宜放活宅基地使用權。

　　由于區位條件不同，使得近郊農村和遠郊農村宅基地的財產價值不同，影響農戶對宅基地資產屬性的實現期望，而對放活宅基地使用權的實現路徑產生差異性的訴求。因此，需要根據不同類型農村的訴求和現狀，采取不同的盤活方式提高宅基地利用效率。對于以A村為例的遠郊村和以B村為例的中郊村，由于不具備優越的區位條件，農民住房僅滿足其生活居住需要，宅基地的資產屬性不明，且村里年輕人多離開農村打工，因此有較多宅基地和住房閑置，村民也有意愿將閑置宅基地轉化為經濟收益。

　　可通過引導宅基地入社經營，由村集體經濟組織牽頭成立農宅股份合作社，農戶以閑置宅基地折股量化方式入股合作社或以租賃方式出租給合作社，合作社根據當地資源稟賦自行組建公司運營或出租土地給社會主體經營;對于以C村為例的近郊村，由于緊鄰主城區，區位條件較好，因此流動人口較多，外來人口對租賃當地住房的需求較大，村內住房基本能得到使用，村民對退出宅基地的意愿不大。由于靠近市區，當地實行舊城更新改造的可能性較高，村民有望獲取不菲的土地征收補償，因此可以改造和入市為抓手，引入外部資本，對舊村實施改造，提升農村居民居住環境，提高農村集體土地利用效率。

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　　相關論文范文：農村宅基地制度存在的問題以及調控研究

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