本文摘要：摘要：隨著我國城市化進程不斷加快，城市運行管理中的短板問題日益突出。在論述國內城市運行管理現狀、需求的基礎上，介紹烏海市將數字化監督指揮中心作為城市運行管理服務工作樞紐，整合人財物資源、信息資源、服務資源，更多運用互聯網、大數據、GIS等信息
摘要：隨著我國城市化進程不斷加快，城市運行管理中的短板問題日益突出。在論述國內城市運行管理現狀、需求的基礎上，介紹烏海市將數字化監督指揮中心作為城市運行管理服務工作樞紐，整合人財物資源、信息資源、服務資源，更多運用互聯網、大數據、GIS等信息技術手段，創新城市運行管理服務模式的實踐和探索過程，并闡述構建工作可能面臨的問題和相關應對建議。
關鍵詞：運行;監督;指揮;服務;模式
隨著我國城市化進程不斷加快，城市運行管理中的短板問題也日益突出，各地在摸索如何提升城市科學化、精細化、智能化管理水平方面，涌現出很多值得借鑒的案例，促進了國內城市運行管理和市民服務工作快速發展。
城市管理論文投稿刊物：《城市管理與科技》雜志是由北京市市政管理委員會主管、北京市市政管理委員會信息中心主辦的國內外公開發行的綜合性期刊，是國內城市管理領域一本具有重要影響力的刊物，現已被多家期刊數據庫全文收錄。
烏海市深入貫徹習近平同志提出的“一網統管”精神，將數字化監督指揮中心作為城市運行管理服務工作樞紐，堅持以人民為中心，梳理政府部門相關職能，有效整合人財物資源、信息資源、服務資源，更多運用互聯網、大數據、GIS等信息技術手段，不斷提高城市運行管理服務水平，本文具體介紹了烏海踐行“一網統管”經驗做法，并就創新理念、制度、機制、方法等予以探索。
一、國內城市運行管理服務模式現狀
(一)國內現狀
國內很多城市，由于受到體制方面影響，城市運行管理和市民服務相關業務割裂，如網格化管理、市民熱線、數字城管、應急聯動等業務分屬不同職能部門，資源浪費、壁壘嚴重、效率較低、信息共享差，達不到預期效果，在補齊短板、改善政府與公眾關系、共治共建等方面作用不突出。
為貫徹落實中央有關城市治理的精神，上海浦東新區、青島、貴陽、海口市龍華區等市區在統籌解決條塊現象，構建“平戰結合、實時聯動、監管分離”的數字化城市運行管理模式，值得借鑒。各地如何結合自身特點、不斷探索新理念、新模式是一個具有廣闊前景的命題。
(二)烏海現狀
烏海市為內蒙古自治區西部工業新城，轄3個區，人口56萬，面積1?754平方公里，城鎮化率較高，作為全國信息惠民城市、智慧城市首批試點、國家“雪亮工程”試點，信息化在社會和經濟發展中作用突顯，以“精確、便捷、有序，全時段、全方位、全覆蓋、全納入”作為城市運行管理目標，不斷實踐探索政府部門和社會各界共治共管模式。
二、城市運行管理服務模式探索
烏海市利用GIS、大數據等技術，通過優化流程、整合力量、科學決策等提升公共服務質量和治理水平，逐步總結形成了“一個中心、緊急與非緊急兩線聯動、三項服務與監督職能、四項監管應用、五大業務與數據融合”的“12345”城市運行管理服務模式(以下簡稱12345模式)。
(一)一個中心，作為城市治理樞紐
烏海市于2013年底，組建了市數字化監督指揮中心，集監督指揮、部門聯動、監控監測、市民服務、數據應用等多位一體的實體化運作機構，現有成員單位289家。市級中心實行“統一口徑采集、分流轉辦，一級監督、一級指揮”的工作機制，即中心直接協調和指揮市、區部門、單位和公用企事業單位，各區和市直部門不再設立分中心、分平臺。
(二)兩線并行，聯動便民
為暢通訴求通道，改善公共服務質量，烏海12345“一號通”平臺全面受理咨詢、舉報、城市管理、便民服務等非緊急訴求。110集中警力只受理警情和應急類問題。市民只要記住兩個號碼，就能在生產、生活中獲得全方位的服務和求助。初步建成12345和110“兩線”聯動服務模式。
(三)整合三項職能，服務和管理全覆蓋
按照機構改革有關精神，將城市運行管理和市民服務聯系緊密的三項職能劃歸市級“中心”承擔，包括各類民情民意收集、網格化管理和社會化便民服務。12345熱線平臺全面受理各類公共咨詢、對部門的效能投訴，“12345”也是網格化管理和社會化便民服務統一接入號碼。網格化管理包括城市運行秩序監督、電梯救援、城市事部件、網格安全隱患、環境類問題。社會化便民服務提供家政、為老、挪車、開鎖等項目。
(四)四項監管，提升綜合治理水平
1.投訴舉報監管
建成以互聯網、語音系統為渠道的智能導航平臺，為公眾提供“全天候”服務，市民隨時反映27大類，266小類小情大事，初步建成了“智能引導、集中受理、按職轉辦、限時處置、統一反饋、綜合評價”的便民、高效的閉環監管應用體系。
2.網格化綜合應用監管
以“創新社會治理”為切入點，將全市劃分為1?130個工作網格，建成了五級信息化管理和服務體系，運用GIS系統、數字網格等信息手段將“人、地、事、物、情、組織”等信息關聯，全市35名網格監督員和1?570名兼職網格員利用“社管通”、執法記錄儀等終端，對網格內事部件、治安防控、火災隱患等問題及時上報、跟蹤。初步實現了“以房找人、以圖定位、以格管事”的效果。
3.民生數據服務應用監管
為實現跨部門、跨平臺數據資源共享和基層業務協同，依托戶籍人口、車輛、社保、就(失)業、流動人口、殯葬等多項基層數據，建成民生服務平臺，在一個平臺實現56萬人口數據更新、查詢、分析、共享等，最大限度減輕了社區壓力，民生服務平臺數據關聯市民訴求、城市運行管理問題，提高了部門工作效率和決策水平，以共享平臺為基礎，陽光審批低保、計生、養老等民生業務。
(4)公共安全及環境質量監管
依托環保、煤監、應急管理、市場監管、交通運輸等監控及業務應用系統，建成了全市公共安全及環境質量監管應用平臺。通過在線數據、GPS軌跡、視頻、電子鎖等傳感技術，對市區公共區域、工業園區、學校、餐飲單位等區域的安全生產、污染排放、校園秩序、廚房規范進行全天候、全方位監控和預警。中心統一對“兩客一危”車輛、電梯運行等實施有效監控。
(五)融合五大資源，提高信息化效力
1.受理渠道融合
采取直接并入方式，整合行政事業、單位熱線26條，采取“雙軌過渡、業務剝離、入駐轉接”的方式，將全市公用事業單位12部熱線納入12345市民服務體系。由12345平臺統一受理、按職轉辦、統一答復。將全市各級政府部門網絡信箱整合為12345信箱。建成各成員單位、市民共同參與的政務事務“微社區”。
2.視頻資源融合
建設全市“雪亮工程”視頻聯網應用平臺，通過2萬余路監控對市容市貌、市政設施和公共安全3個大類、39個小項進行查看和抓拍取證，還依托監控完成節假日、極端天氣、重要活動信息收集和值守。
3.業務工作融合
一是網格員既監管城市部件、事件，也巡查治安、消防、環保、交通等問題，實現一員多能的目標;二是12345市民訴求與網格化流程整合，成員單位和中心崗位人員使用同一平臺處理多項業務;三是業務信息共享，如餐飲、理發等店鋪開業、商品展會信息及時派遣給綜合執法、工商、環保、食化和疾控部門。綜合執法審批的開業慶典、施工等信息，也能及時共享給網格員實施監督。
4.數據融合
一是以公安人口、車輛數據為支撐，以計生、民政、黨建、房管、公用事業等業務數據資源為基礎，實現了人口、車輛、部門業務數據的動態化關聯管理;二是中心打造了一個從平面到實景地圖，再到城市三維系統的“多方位”地理信息平臺。完成6大類、90個小類、20萬個城市設施專業采集。
5.社會服務資源融合
通過“政府搭臺、市場運作、社會參與”的方式，主動開放、融合車輛、商戶、特殊群體等信息資源，為社會公眾提供挪車、老年人防走失等便民服務，廣泛吸納市區范圍內的配送、家政等類別加盟服務商，打造“一刻鐘”生活圈。
三、GIS+服務城市運行管理服務模式
(一)融地理智慧，構建12345模式框架
地理信息作為一種空間表達、空間呈現和空間關系的描述信息，可使我們利用空間思維進行城市治理，借助于地理信息能清晰地了解城市運行管理的規律，有助于“12345”模式對于城市的統籌、規劃及應急救災的掌握。
1.地理管制
充分利用地理管制思路，建立日常城市網格員隊伍，全市視頻監控等，進行24小時全天候的巡查監控，利用網格員的移動端設備及視頻監控的實時回傳技術，補充政務職能部門自下而上調控的不足，最終建立完善綜合的社會治理方式。
2.地理設計
充分利用地理設計方案，將網格化思路和GIS方法融入設計過程中，完善形成了“12345”模式的地理設計方案，利用電子圍欄、路線規劃等技術對網格員、執法車輛的規則設計，完成政府對自身人員、車輛的監管。
3.地理可視化
利用地理信息科學、計算機科學、地圖學、認知科學的手段，“12345”模式充分利用了地理信息技術提供的空間數據可視化的能力，將日常城市治理信息通過處理整合成地理大數據，用地圖的方式進行可視化表達，以完美的姿態解決了大數據中的空間位置表達問題。同時，利用地理信息技術的空間分析能力，為地理大數據涉及的大量的空間分析提供了處理能力，在空間維度上初步實現了大數據的分析。
4.地理決策
應用空間分析的各種手段對空間數據進行處理變換，以提取出隱含于空間數據中的事實與關系，并以圖形、表格和文字的形式直接地加以表達，為現實世界中的各種應用提供科學、合理的決策支持。“12345”模式利用空間分析的手段直接融合了數據的空間關系，并能充分利用數據的現實性特點。因此，其提供的決策支持將更加符合客觀現實，更加有利于城市治理的輔助決策。
(二)基于物聯網技術，實現“人巡+物監”相結合的動態監管
物聯網是新一代信息技術的重要組成部分。物聯網就是“物物相連的互聯網”。這有兩層意思：第一，物聯網的核心和基礎仍然是互聯網，是在互聯網基礎上的延伸和擴展的網絡;第二，其用戶端延伸和擴展到了任何物體與物體之間，進行信息交換和通信。因此，物聯網的定義是：通過射頻識別(RFID)、紅外感應器、全球定位系統、激光掃描器等信息傳感設備，按約定的協議，把任何物體與互聯網相連接，進行信息交換和通信，以實現對物體的智能化識別、定位、跟蹤、監控和管理的一種網絡。“12345”模式充分利用物聯網的技術，針對礦山和環保監控企業進行物聯網設備監控等實現對城市管理“人巡+物監”相結合的實時獲取和動態監管。
(三)采用云端一體化GIS技術，實現12345資源集約化和多樣化應用
“12345”模式充分利用云計算技術及理念，在運行環境層面，依托已有的資源，實現軟硬件信息化資源的集約化部署，提高基礎軟硬件資源的利用率;在平臺應用層面，將平臺相關的數據、服務、應用等資源進行集中管理與按需分發，靈活適應桌面端、網頁端、移動端、客戶端等在內的多種應用終端，形成一云多端的服務模式，為業務應用提供隨需應變、動態伸縮、高性能比的資源服務。
(四)基于大數據挖掘分析技術，輔助管理決策
大數據指的是需要新處理模式才能具有更強的決策力、洞察力和流程優化能力的海量、高增長率和多樣化的信息資產。大數據具有volume(大量)、velocity(高速)、variety(多樣)、value(價值)等4V特性。“12345”模式構建的數據，種類多樣、數據量大、具有挖掘分析的價值，也屬于大數據，需要使用大數據技術進行管理。根據數據應用的特點，對平臺涉及的數據進行分類，將結構化數據存儲于關系數據庫，非結構化數據用NoSQL數據庫進行管理，如地圖瓦片數據、地理編碼數據以及圖片、視頻、聲音、文檔等資料，以提高系統的大數據管理能力，實現從GB、TB級上升到PB級(圖4)。
四、城市運行管理服務模式建設成效
烏海市推行“12345”模式5年來，熱線累計呼入量370萬次，服務約85%市民用戶。通過智能語音、網格員、視頻監控、互聯網等渠道累計受理案卷210余萬件，辦結率98.68%，市民滿意度96%。
(一)城市運行管理和市民服務的重要抓手
數字化監督指揮體系基本覆蓋建成區，管理對象涵蓋市政設施、市容環境、宣傳廣告、施工管理、街面秩序、道路交通等，也受理咨詢、投訴、求助、舉報等訴求;既巡查街路，也涵蓋居民區，既監督城區，也兼顧園區;徹底消除了熱線電話“條條現象”，解決了“群眾記不住或遇到事又不知道打哪個電話”的社會問題。
(二)黨委、政府與市民的橋梁紐帶
通過分析、匯總大量數據發現了城市運行管理中的盲點、突出問題。在黨委引領下，利用“12345”模式，協同各部門快速高效解決問題，杜絕了部門、單位之間推諉扯皮現象。城市運行問題、市民訴求流轉通暢了，領導批示少了，市民得到了優質服務，輿論輿情穩定了,橋梁紐帶作用初顯。12345也是外來人員了解烏海的好幫手，是一張城市新名片。
(三)由單一城市管理向城市綜合管理邁進
將創建文明城市指標、創建衛生城市標準與數字城管標準等融合，編制出臺《城市綜合管理事部件采集和處置標準》，解決了指標體系多、有關標準相互矛盾、解釋單位不統一等問題，申報地方標準6項;通過疏堵結合方式，建立“小廣告”治理機制，使城市“牛皮癬”難覓蹤影;聯合公安、開鎖公司，建立互聯網+開鎖服務平臺，有效凈化、規范了行業行為;為全市2千余名老年人等特殊群體免費發放防走失的黃手環，已實施救助200余次。通過12345電話和APP自助挪車20萬次。
(四)具有創新性和示范性
烏海市數字化監督指揮中心運行5年來，接待各級領導、專家考察指導近500批3?000余人次。先后被授予國家、自治區和市三級巾幗文明崗，高標準完成烏海首個國家級社會管理與公共服務標準化試點項目,榮獲“市長質量獎”。多個省市借鑒烏海模式。烏海市將綜治中心職責賦予監督指揮中心，在自治區內率先實現“兩中心合一”的運行體系。
五、服務城市運行管理服務模式面臨問題及對策
(一)重視程度不夠、認識不統一
對于啟動建設城市運行管理中心項目來說，有些部門可能從自身角度出發，維護部門或行業利益，往往會以上級要求、數據安全、網絡壁壘等為說辭，對職能職責劃轉、呼叫中心整合、業務系統整合設置阻力，拖延了項目建設周期，達不到預期效果，遇到職能調整、人事變動等，都可能導致項目中止或無限延期，致使人財物力造成巨大浪費，消耗了信息化優勢，給城市運行管理和市民服務帶來效率低、便利性差等諸多問題。
因此，理順體制機制，合理定位“一個中心”是解決該問題的重要突破口。建立城市運行管理模式，技術不是關鍵，整合人員、軟硬件設備、信息資源、有效改善政府與公眾關系是關鍵。應充分貫徹機構改革精神，從以下方面建好城市運行管理中心：一是職能整合。大力推動網格化、便民服務、民情民意收集職能融合，實施“一崗多責、一員多能”的網格員崗位職責，解放或壓縮專業部門巡查力量，使專業部門側重問題處置和監管，為市民提供更加專業的服務;二是定位合理。依托信息化手段，推行“扁平化管理”，規模較小的地市級中心直接將案卷派發到市直部門、街道辦和公用事業單位，減少中間環節;三是監管分離，監督指揮中心與成員單位權責分明，避免既當裁判員、又當運動員的“自監自管”現象;四是要求應急、環保、人員入駐，實行雙重管理，保證部門業務與運行管理體系不割裂。嚴格審核或停撥所有重復建設，分散建設的指揮調度、視頻監控等軟硬件費用和人員聘用經費。
(二)機構定位、權威性問題
有的地市將城市運行管理監督機構委身于城管或綜合執法等專業部門，與其他部門同行政級別，沒有做到監管分離和高位監督，這些都降低了運行管理中心的協調能力，監管方面缺乏公信力。有的地區未將相近職能整合，未實質、全面地賦予中心指揮調度職能。有的考核評價結果應用不充分、不到位，發揮不了調節器、繡花針、指揮棒作用。
因此，實行多措并舉，保障監督指揮體系有效運轉可以逐步定位并建立權威性：一是運用好考評結果。將考評結果與年度干部實績評價、黨風廉政建設考核、綜治考核關聯;二是推行多種措施，保證城市運行管理科學有序。通過周、月、年報，現場督辦和聯席會議等方式，將案卷辦理情況、考評結果及時通過網站、報紙、公布，發揮廣泛監督作用;三是建立與人大定期聯系機制。被確立為人大立法征集點，定期分享城市管理和市民反映的突出問題，作為對政府部門監督和問責依據。考評結果應用到教育、醫療、物業、公共出行等民生領域。
(三)缺乏數字治理思維模式
有的部門或領導雖然有數字化治理的思路和依托數字化經營城市的理念，但未把新模式到底要解決什么問題搞清楚，使政府與公眾之間的關系沒有徹底改善，公眾得不到更好更優質的服務，沒有突出以市民為中心這一核心理念。有的地方雖把數字城市運行管理模式建立了，但是在后期運行中缺乏依托新模式決策經營城市的意識，最終把城市運行管理中心項目建成“政績工程”。
因此，要認真踐行習總書記提出的“城市運行一網統管”有關指示精神，整合系統、共享資源，促進職能融合、管理聯動、信息共享、業務協同，實現“人地事物組織情”數據、政務服務信息、公共數據互聯互通，利用互聯網思維，建立網格化、可視化、海量大數據社會治理平臺，便于各級黨委政府依托平臺隨時獲取城市運行、政府管理、甚至選人用人的決策依據，有效提升城市治理水平。
作者：麻平
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