構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰的社會保障體系

　　摘要：權(quán)責(zé)清晰作為全面建成社會保障體系的前提，無疑具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。本文在梳理學(xué)術(shù)界關(guān)于社會保障體系建設(shè)中權(quán)責(zé)劃分問題研究成果的基礎(chǔ)上，從不同角度分析了權(quán)責(zé)不清給社會保障制度高效有序運(yùn)行帶來的困擾，并從社會保障發(fā)展理念、社會保障責(zé)任邊界劃分和建立社會保障自適應(yīng)系統(tǒng)等方面提出了相應(yīng)的建議。

　　關(guān)鍵詞：社會保障體系;權(quán)責(zé)劃分;權(quán)責(zé)清晰;自適應(yīng)系統(tǒng)；社會保障方面的論文發(fā)表

　　黨的十九大是國家發(fā)展進(jìn)程中一次具有劃時代意義的重要會議，習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想明確了國家治理的基本方略，規(guī)劃了走向富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的頂層設(shè)計和戰(zhàn)略步驟，是全黨全國人民為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興而奮斗的行動指南。黨的十九大報告對如何全面建成中國特色社會保障體系，“提出了一系列有針對性的社會保障制度建設(shè)創(chuàng)想，對于促使我國社會保障制度從長期試驗性改革狀態(tài)走向成熟、定型具有十分重大的意義”。[1]今后一段時期的社會保障體系建設(shè)，要以十九大報告確立的總體要求為指引，切實找準(zhǔn)發(fā)力點，消除因結(jié)構(gòu)失衡和功能失調(diào)給社會保障體系建設(shè)帶來的不利影響，增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，滿足人民日益增長的美好生活需要。

　　一、構(gòu)建社會保障體系的核心問題

　　我國的社會保障體系建設(shè)在短短幾十年的時間內(nèi)就取得了舉世矚目的成就。具體體現(xiàn)在：社會保障的覆蓋面不斷擴(kuò)大、社會保障水平不斷提升，社會保障穩(wěn)定器作用不斷發(fā)揮，社會保障的再分配功能不斷增強(qiáng)。2016年11月，國際社會保障協(xié)會(ISSA)在第32屆全球大會期間，將“社會保障杰出成就獎”(2014—2016)授予中華人民共和國政府，[2]即是世界對我國社會保障體系建設(shè)取得成就的肯定和認(rèn)同。

　　雖然我國的社會保障體系建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，各項社會保障制度運(yùn)行平穩(wěn)，不存在整體性的支付危機(jī)，但諸如企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金入不敷出、個人賬戶“空賬運(yùn)行”問題無法破解等觀點往往成為社會性的話題，進(jìn)而影響到了各項制度參與者的心理預(yù)期。這說明社會保障體系建設(shè)不僅涉及到精算平衡這一經(jīng)濟(jì)因素，還涉及到了公眾心理、民族文化等因素。因此,在開展社會保障體系建設(shè)時，既要設(shè)計出科學(xué)合理的社會保障制度，還要通過制度運(yùn)行使制度參與者形成穩(wěn)定的心理預(yù)期。

　　社會保障體系是一個總體性概念，它是由不同性質(zhì)、作用和形式的多種社會保障制度構(gòu)成的,沒有脫離各項具體社會保障制度而存在的社會保障體系，也就是說，討論社會保障體系不能離開具體的社會保障制度。因此，本文對社會保障體系建設(shè)問題的探討更多地是從具體的社會保障制度入手，通過對制度設(shè)計、制度運(yùn)行、制度管理和制度效果等方面的分析，破解我國社會保障體系建設(shè)面臨的難題。

　　當(dāng)前，我國社會保障體系建設(shè)中的重點工作之一就是明晰社會保障制度各個責(zé)任主體的責(zé)任，因為無論是資金的籌集、繳費(fèi)的比例、待遇的領(lǐng)取、保障的終極責(zé)任等都與制度責(zé)任主體的權(quán)責(zé)劃分有直接的關(guān)系。從制度設(shè)計上看，權(quán)責(zé)清晰的制度安排必然會使制度發(fā)揮最大效用，進(jìn)而保證制度設(shè)計的初衷得以實現(xiàn);從制度運(yùn)行上看，權(quán)責(zé)清晰的制度安排必然會激發(fā)責(zé)任主體的動力，使其積極投入到社會保障制度建設(shè)中來，以保證制度的可持續(xù)性;從制度管理上看，統(tǒng)一的制度管理主體能夠避免社會保障資源的重復(fù)投入，使社會保障資源的使用更加高效。因此，如何清晰界定社會保障制度責(zé)任主體的責(zé)任問題，是未來一段時期我國社會保障制度建設(shè)必須要回應(yīng)的社會關(guān)切。

　　二、學(xué)術(shù)界關(guān)于社會保障制度權(quán)責(zé)劃分問題的探討

　　社會保障制度的平穩(wěn)運(yùn)行離不開科學(xué)合理的制度設(shè)計。社會保障制度作為一項重要的社會政策，其設(shè)計既要體現(xiàn)互助共濟(jì)的公平屬性，又要追求制度運(yùn)行的效率性，這二者構(gòu)成了當(dāng)代社會保障制度的核心議題。社會保障制度的公平意味著制度參與主體的利益要得到恰當(dāng)體現(xiàn)，效率則意味著參與主體的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制要科學(xué)合理。從這個意義上講，社會保障制度的公平性問題和效率性問題歸根結(jié)底是如何使責(zé)任主體之間的權(quán)利和責(zé)任清晰明確的問題。

　　我國的社會保障制度是在借鑒國際經(jīng)驗并結(jié)合具體國情的基礎(chǔ)上逐步建立起來的，與權(quán)利和義務(wù)相關(guān)的制度設(shè)計也是在不斷摸索中定型的。在這個過程中，外來經(jīng)驗的本土化適應(yīng)問題一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點。外來的經(jīng)驗在某種程度上具有示范意義，且由于其在西方國家取得成功而常被用作比照現(xiàn)實的標(biāo)尺，于是一些學(xué)者主張借鑒國外社會保障制度的成功經(jīng)驗為我所用;[3]同時，外來經(jīng)驗還有本土化適應(yīng)的問題，一些保障模式因與國情不符被逐漸揚(yáng)棄，也使一些學(xué)者開始重新審視外來經(jīng)驗。[4]這兩種研究進(jìn)路雖然在具體觀點上有所差別，但都共同關(guān)注了社會保障制度設(shè)計上的權(quán)責(zé)劃分問題，即怎樣明確社會保障責(zé)任主體的責(zé)任，才能適應(yīng)我國社會保障體系建設(shè)的需要。

　　通過梳理學(xué)術(shù)界的研究成果可以發(fā)現(xiàn)，對社會保障制度權(quán)責(zé)劃分問題的研究主要集中在財務(wù)模式、收繳渠道、責(zé)任界定三個方面。

　　(一)關(guān)于社會保障制度財務(wù)模式的研究

　　現(xiàn)收現(xiàn)付制、完全積累制和部分積累制是三種重要的社會保障財務(wù)模式�，F(xiàn)收現(xiàn)付制是以同一時期正在工作的所有人的繳費(fèi)來支付當(dāng)前保險受益人開支的制度，這種模式強(qiáng)調(diào)以支定收，只有建立在穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)預(yù)期和良好的人口結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，才能收到較好的保障效果。完全積累制實質(zhì)上是一種強(qiáng)制性的儲蓄模式，強(qiáng)調(diào)個人和單位對社會保障的主要責(zé)任，這種做法可以在短期內(nèi)解決社會保障資金不足的問題，但對資金的保值增值也提出了更高要求。部分積累制是基于社會保障的互助共濟(jì)性和個人權(quán)益的正當(dāng)性考慮，將社會統(tǒng)籌和個人賬戶結(jié)合起來而形成的“統(tǒng)賬結(jié)合”模式。這種模式既考慮到了個人養(yǎng)老金的代際轉(zhuǎn)移，又考慮到了社會保障的集體主義特征，再加之設(shè)立個人賬戶可以有效減少社會保障制度改革的阻力，所以，很快成為了我國社會保險制度主要險種的財務(wù)模式。

　　以企業(yè)職工養(yǎng)老保障為例：原有的退休制度強(qiáng)調(diào)職工的單位身份，國家的保障責(zé)任通過企業(yè)向退休職工給付退休金的方式體現(xiàn)。隨著國企改革的不斷深入，關(guān)停并轉(zhuǎn)的企業(yè)數(shù)量不斷增多，原有的保障模式難以為繼。這一階段的特點是原有的社會保障模式日漸式微，但新型的社會保障體系還未完全建立起來，過去由單位包辦社會保障的做法成為改革的重要內(nèi)容，個人開始承擔(dān)養(yǎng)老保險繳費(fèi)責(zé)任。在這一背景下，“統(tǒng)賬結(jié)合”模式在當(dāng)時獲得了決策層和學(xué)術(shù)界的廣泛認(rèn)可。在確定個人責(zé)任大小時，企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度在設(shè)計之初把個人賬戶做成“大賬戶”，而后逐漸改革成“小賬戶”，并成為沿用至今的制度模式。

　　關(guān)于上述三種財務(wù)模式，學(xué)術(shù)界形成了不同的認(rèn)識。有學(xué)者認(rèn)為，完全積累制的基金籌集模式更適合我國社會保障制度未來的發(fā)展方向;[5]也有學(xué)者認(rèn)為，受保障制度不健全的影響，養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)軌的時機(jī)并不成熟，現(xiàn)收現(xiàn)付制更符合我國國情，貿(mào)然采用其它的籌資模式一定會影響制度的可持續(xù)性;[6]還有學(xué)者認(rèn)為，社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的部分積累制，更符合我國的國情和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，應(yīng)當(dāng)堅持下去。[7]

　　(二)關(guān)于社會保障基金收繳渠道的研究

　　目前，學(xué)術(shù)界有兩種具有代表性的觀點：一種是征收社會保障稅，一種是繳納社會保障費(fèi)。這二者的區(qū)別在于稅收具有普遍性和強(qiáng)制性，可以在全國范圍內(nèi)使用同一征稅率，為勞動力在全國范圍內(nèi)流動提供物質(zhì)保障、可以保證基金的安全性等。[8]由于我國除社會保險外，其它保障項目都是以稅收的方式來籌集資金，因而這種提議也被稱為開征“社會保險稅”。而反對者則認(rèn)為，由于社會保障費(fèi)體現(xiàn)了供款與權(quán)益之間的密切聯(lián)系，“統(tǒng)賬結(jié)合”模式?jīng)Q定了個人賬戶具有私人性，它與征收社會保障稅所要求的公共性之間具有不可彌合的鴻溝，因此，現(xiàn)階段主張征收社會保障稅無異于否定現(xiàn)行的養(yǎng)老保險籌資模式，在理論和實踐中必將會面臨一系列難題。[9]

　　(三)關(guān)于社會保障制度責(zé)任主體之責(zé)任比例的研究

　　社會保障制度的責(zé)任主體有國家、社會、單位和個人。學(xué)術(shù)界對責(zé)任主體在具體的保障制度中必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任已達(dá)成了廣泛共識，即各個責(zé)任主體必須承擔(dān)起各自的社會保障責(zé)任，但對于責(zé)任主體承擔(dān)多大責(zé)任卻有不同的看法，這種認(rèn)識上的分歧在社會保險領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出。以養(yǎng)老保險制度為例：養(yǎng)老保險繳費(fèi)率為單位繳納工資總額的20%進(jìn)入社會統(tǒng)籌賬戶，個人繳納工資總額的8%進(jìn)入個人賬戶，這種制度設(shè)計清晰地界定了單位和個人各自的養(yǎng)老保障責(zé)任。但自1997年國務(wù)院《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》實施以來，個人賬戶“空賬運(yùn)行”、企業(yè)負(fù)擔(dān)較重、部分地方政府養(yǎng)老金收不抵支等問題日益突出，學(xué)術(shù)界和政策制定部門不得不重新審視如下問題：養(yǎng)老保險制度各責(zé)任主體到底應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任，中央政府和地方政府在養(yǎng)老保險制度中應(yīng)分別承擔(dān)什么責(zé)任，現(xiàn)有的責(zé)任分擔(dān)比例是否合理，等等。由此而引發(fā)了廣泛的爭論，涉及到個人延遲退休、實行名義賬戶等問題。

　　上述三種研究取向有助于我們更加深刻地認(rèn)識當(dāng)前我國社會保障體系建設(shè)過程中存在諸多問題的成因并探求未來的出路。通過梳理這些研究成果，我們對社會保障制度的框架體系、保障項目設(shè)置、收繳渠道等有了清晰認(rèn)識，而怎樣把學(xué)術(shù)界對權(quán)責(zé)劃分問題的分散研究轉(zhuǎn)變?yōu)檎�體性的政策制定，是目前急需解決的問題。

　　三、構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰的社會保障體系的路徑

　　目前，由“權(quán)責(zé)不清”帶來的諸多問題已經(jīng)嚴(yán)重影響了社會保障制度的良性運(yùn)行，對此，必須抓住權(quán)責(zé)清晰這一核心問題，確保社會保障各責(zé)任主體公平地參與到社會保障制度建設(shè)中來，從而實現(xiàn)十九大報告提出的“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”的宏偉目標(biāo)。

　　(一)社會保障主管部門要積極引導(dǎo)社會預(yù)期

　　社會保障問題已經(jīng)成為全社會關(guān)注的焦點，任何關(guān)于社會保障制度的心理預(yù)期發(fā)生變化，都會引發(fā)大規(guī)模的社會焦慮，進(jìn)而增大進(jìn)一步改革的阻力。因此，社會保障主管部門要積極引導(dǎo)社會形成良好預(yù)期，增強(qiáng)人民群眾對社會保障制度的信心。一是要對人民群眾關(guān)心和關(guān)注的社會保障熱點問題及時跟進(jìn)，作出權(quán)威解答。只有數(shù)據(jù)和事實走在了猜測前面，工作起來才不會被動;否則，只會浪費(fèi)更多的精力疲于應(yīng)付，人民群眾還會對社會保障制度產(chǎn)生不信任感。二是社會保障主管部門要適時引導(dǎo)群眾的社會預(yù)期。十九大報告指出：“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”[11]如何理解滿足“美好生活需要”與社會保障制度建設(shè)“保障適度”的要求這二者之間的關(guān)系呢?社會保障現(xiàn)階段的任務(wù)主要是保障人民群眾部分需要的滿足，它是滿足“美好生活需要”的起點，沒有社會保障制度，美好生活需要的實現(xiàn)必然缺乏現(xiàn)實基礎(chǔ)，但社會保障制度是實現(xiàn)“美好生活需要”的必要而非充分條件，即不是說有了社會保障制度就能滿足美好生活需要。換言之，只有積極引導(dǎo)人民群眾的社會預(yù)期，社會保障體系建設(shè)才能按照既定的軌道開展并發(fā)揮應(yīng)有的作用。

　　(二)優(yōu)化社會保障項目設(shè)置，減少責(zé)任主體的保障壓力

　　從實質(zhì)上看，社會保障制度是針對需求而設(shè)計的供給制度，這種供給制度要滿足那些特定受益群體的基本生活需求。當(dāng)社會需求發(fā)生改變時，國家有必要對社會保障項目作出調(diào)整。當(dāng)前，在社會保險領(lǐng)域，為了降低單位和個人的社會保障壓力，已經(jīng)開始實施階段性降低單位費(fèi)率和合并險種兩項措施，如在符合條件的地區(qū)將養(yǎng)老保險費(fèi)率階段性降為19%，將生育保險并入醫(yī)療保險等，但從改革效果看，社會保險總費(fèi)率的下降空間有限，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期單位負(fù)擔(dān)的社會保障壓力仍然較重。因此，優(yōu)化部分保障項目的設(shè)置順理成章地成為現(xiàn)實選擇，而規(guī)范個人公積金賬戶即是對這一訴求的回應(yīng)。

　　(三)明晰社會保障各個責(zé)任主體的責(zé)任邊界

　　一是要明確政府在社會保障制度建設(shè)中的財政和監(jiān)管等方面的責(zé)任。具體而言，在財政責(zé)任方面，政府應(yīng)加大對社會保障的投入力度，像社會保險“空賬運(yùn)行”等問題最終還要靠政府來解決，否則會影響制度的可持續(xù)性。建立社會保障事權(quán)與財權(quán)相適應(yīng)的體制，合理劃分哪些保障項目需要中央政府承擔(dān)責(zé)任，哪些保障項目應(yīng)由地方政府切實承擔(dān)起責(zé)任。這些責(zé)任的最終確定也有助于實現(xiàn)十九大報告提出的盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的目標(biāo)。在監(jiān)管責(zé)任方面，應(yīng)發(fā)揮各主管部門的作用。當(dāng)前，醫(yī)療保險仍然由兩個部門在管理，社會救助也是多個部門分散行動，因此，明確政府責(zé)任的邊界對我國社會保障制度建設(shè)具有重要意義。二是要積極推進(jìn)社會保障法制建設(shè)。近年來，我國陸續(xù)出臺了《中華人民共和國社會保險法》和《中華人民共和國慈善法》等法律法規(guī)，制度規(guī)范化程度顯著提高，但各個制度之間還缺少有機(jī)聯(lián)系，可操作性還需要增強(qiáng)。如果社會保障體系缺少法律制度的支持，必然會缺少權(quán)威性和約束力，而且會影響社會保障工作的開展。

　　(四)構(gòu)建社會保障制度責(zé)權(quán)劃分機(jī)制的自適應(yīng)系統(tǒng)

　　社會保障制度的自適應(yīng)系統(tǒng)就是科學(xué)界定國家、單位、個人、社會等參與主體在社會保障制度中的權(quán)責(zé)，使社會保障制度的運(yùn)行具有自適應(yīng)性。即隨著外界因素的變化，自身也進(jìn)行適應(yīng)性的調(diào)整，以保持制度的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。這就要求社會保障的法制系統(tǒng)、管理系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)和實施系統(tǒng)四部分能夠發(fā)揮各自相應(yīng)的功能并在制度運(yùn)行過程中保持協(xié)調(diào)一致。

　　這種自適應(yīng)系統(tǒng)需要建立在對各個保障項目功能定位的再認(rèn)識上。只有各項社會保障制度功能定位明確，發(fā)揮不同的作用，才能全方位構(gòu)建社會保障體系。以社會保險為例：不同險種的設(shè)立是為了滿足不同的需求，所以險種之間也需要有不同的功能定位。養(yǎng)老保險是為了滿足職工的養(yǎng)老需求而設(shè)立的，故其強(qiáng)調(diào)積累對制度建設(shè)的重要作用;醫(yī)療保險是為了滿足人民的健康需求而設(shè)立的，受醫(yī)療水平和經(jīng)濟(jì)條件的影響較大，故其實行現(xiàn)收現(xiàn)付制。有著這種功能定位上的區(qū)別，社會保障制度的制定才有區(qū)分度，也會更有效率。從2013年開始，我國的養(yǎng)老保險制度和醫(yī)療保險制度開始不斷調(diào)整，經(jīng)過2014年和2015年兩年的持續(xù)努力，2016年我國的養(yǎng)老保險制度和醫(yī)療保險制度調(diào)整效果開始顯現(xiàn)。將2013年與2016年進(jìn)行對比，調(diào)整效果尤為明顯：2016年，我國養(yǎng)老保險基金的政府補(bǔ)貼比例達(dá)70.2%，較2013年政府補(bǔ)貼力度有所增強(qiáng)，目的就在于要形成積累，應(yīng)對危機(jī);2016年，我國醫(yī)療保險基金政府補(bǔ)貼比例為76.2%，較2013年政府補(bǔ)貼比例有所下降，目的在于體現(xiàn)個人的保障責(zé)任。這種政策調(diào)整思路使得社會保險的保險屬性得到了充分體現(xiàn)，國家不必負(fù)重前行，個人的參保積極性也可以得到充分調(diào)動。

　　總之，建立權(quán)責(zé)清晰的社會保障體系，均衡社會保障資源配置，要明確社會保障各項目的功能定位，優(yōu)化責(zé)任主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，力爭形成社會保障的自適應(yīng)系統(tǒng)。只有權(quán)責(zé)清晰，社會保障體系服務(wù)經(jīng)濟(jì)、社會和政治的功能才能得到更大程度的發(fā)揮，滿足人民美好生活需要的基石作用才能不斷增強(qiáng)。

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