本文摘要：摘 要：清代是傳統中國賑恤機制發展、完善、轉型的重要時期。 京師作為首善之區，成為清代統治者實施國家治理的理想試驗場，京師憑借其特殊的政治地位和行政設置，可以充分調動國家的政治、經濟、文化等資源，投入賑恤事務，建構起既有京師地方特色，又可以
摘 要：清代是傳統中國賑恤機制發展、完善、轉型的重要時期。 京師作為”首善之區”，成為清代統治者實施國家治理的理想試驗場，京師憑借其特殊的政治地位和行政設置，可以充分調動國家的政治、經濟、文化等資源，投入賑恤事務，建構起既有京師地方特色，又可以廣為推廣的國家賑恤機制。 清代京師的賑恤思想大致經歷了由以救濟收養到教養兼施，由國家賑恤為主到國家與地方社會、官方與民間相互補充的歷程。 清代京師賑恤機制建構的過程作為清代國家治理實踐的一種方式，有助于強化清代國家治理體系和治理能力。
關鍵詞：順天府; 京師; 賑恤機制; 國家治理; 運動式治理
清代京師地區是自然災害易發區域。 據統計，有清一代，京師地區幾乎無年不災，其中有旱災年份161年，有水災年份129年，其它蝗災、地震、雹災等災害也極為頻繁。 在上述災害中，特大水災五次，特大旱災四次，特大地震一次。 除上述災害外，京畿地區也是瘟疫頻發之區，順治元年(1644)前后，受水旱災害、戰亂等影響，“京師瘟疫大作，死亡枕藉，十室九空，甚至戶丁盡絕，無人收斂者”，不久瘟疫迅速傳至天津，“傳染之盛，有一二日亡者，有朝染夕亡者，日每不下數百人，甚有合家全亡不留一人者，排門逐戶無一保全”。 清代京師多次爆發疫情，雍正六年(1728)，各省瘟疫，并擴散至京師，染病者頭疼發熱，京師內城、外城幾乎無人幸免，引起民眾極大恐慌，政府設置藥局，組織研制“寸金丹”等藥物施舍救治，并將藥方頒發京畿各州縣，確保控制疫情。
道光元年(1821)，全國各省爆發瘟疫，并迅速擴及京師，時值鄉試之期，為防止士子聚集貢院，加劇瘟疫傳染，鄉試被迫延期舉行。 此次瘟疫傳染迅速，肅親王永錫、惇親王長子奕纘、戶部侍郎成書等都染疫病故，貧民因缺乏防疫藥劑，死者枕藉，或暴尸街頭，為維護京師秩序，順天府等機構迅速組織抗疫活動，“慎選良方，修和藥餌，分局施散，廣為救治”，同時對于無力掩埋尸骨的窮民，“設局散給棺櫘，勿使暴露”，從而達到消弭疫情、賑恤窮民的雙重效果。
光緒二年(1876)，京師瘟疫再現，“暴死喉風者，衡宇相望，城門出喪，或哽噎不時通”。 頻繁的災疫嚴重威脅京畿民眾的生命財產安全，也對社會秩序產生強烈沖擊，例如光緒二十九年(1903)間，京畿地區大旱，麥、大兩秋顆粒無收，民間搶掠案件頻發，“京城以外，路劫時聞，近日大興縣屬高碑店地方竟有一日連劫十七家之事，若不早籌布置，恐釀成亂階”。
在清代國家治理實踐中，賑恤事務居于重要地位，在統治者看來，“用兵之事無甚關系，救民之饑最為緊要”。 京師為清王朝統治中心，被視為“首善之區”，清代統治者重視京畿賑恤事務，它關系到國計民生與國家治理的全局。 為確保京師治理的有序進行，清王朝在維系常規賑恤機制的基礎上，往往動員各類資源投入其中，并以順天府為核心形成了有京師特色的賑恤機制。
順天府是清代京畿的主要行政衙門，統轄大興、宛平兩京縣，以及外屬二十二州縣，清代京師地區的賑恤活動主要由順天府組織實施，順天府的賑恤活動主要涉及育嬰、義學、種桑、施粥、給孤、義冢等善舉。 順天府在京畿賑恤事務中始終占據主導地位，京畿各類賑濟機構主要由順天府負責，賑恤成為順天府日常事務之一。
京畿賑恤體制是多方協同的一個整體，在京畿地區，順天府是執行賑濟事務的主要行政衙門，憑借特殊的行政地位，依靠國家政策支持，靈活運用各項政治、經濟、文化資源，確保救災物資的及時籌措、地方信息的準確傳遞、社會輿論的正確導向以及救濟過程的高效組織，從而調動京畿乃至全國的人力、物力、財力維持大規模的社會救濟活動，最大限度地減少災疫對京畿社會生產的破環及對社會秩序的沖擊。
當前，關于清代災疫賑恤的研究成果豐碩，但是有關清代京師賑恤體制的研究尚屬薄弱，尤其是關于京師賑恤的特殊機制、運作模式、演變歷程有待進一步廓清。 基于上述問題，本文從國家治理的視角出發，考察清代京師賑恤機制的建構歷程，梳理京師賑恤思想的演變，探析清代在建構賑恤機制過程中貫徹國家治理理念的路徑及其經驗。
一、清初京師養民機制的建構
(一)京師養濟院撫恤孤貧
中國養濟院制度始自南北朝，到明清時期在制度上達到完善，從京師到全國各州縣普遍設立。 明清時期，國家重視賑恤孤貧，并將其列入國家律例，從制度上予以充分保障。 在明代京師地區，賑恤孤貧是順天府專責，救濟對象為京師社會最下層，“非瞽目即跛足，多系老年殘廢疾癡聾咽啞之人”。 清代沿襲明制，在京師設置養濟院，清王朝將賑恤孤貧視為京師社會治理的重要事務之一，通過設置養濟院，散給銀米，“惠鮮鰥寡，不惟煢獨無告之民俱登衽席，抑且流民乞丐皆可清查安插，則奸匪自少，亦彌道安民之要務”。
清代國家把救助孤貧作為地方治理的重要一環，雍正元年(1723)，雍正諭令各州縣專設孤貧口糧，“矜恤鰥寡孤獨廢疾者”，凡實在無告貧民，“照額收養，每月口糧，印官躬親按名散給”，以此達到育嬰濟貧的目的。 清初，京師雖然在德勝門外設置順天府養濟院，在正陽門外設有棲流所，但是缺乏管理，乞丐以及流民聚集一處，“內有丐頭，并無養濟之實，反加需索之苦，且春夏交接之時，聚集人眾，難免瘟疫之災”，經大理寺卿粱文科奏準，“宛大二縣及五城地方，照依外省州縣，各設立養濟院一所，使窮民有棲息之所，不致為盛暑嚴寒所苦”，由官府按月發放口糧，順天府尹、巡城御史分別稽查。 清初京畿各州縣養濟院情形與京師類同，養濟院體制未善，雍正元年(1723)，順天府通州知州李麟葉反映所屬養濟院的窘境：“院中并無口糧，不過僧人募化，地方官稍助而已，若募化不得，官無所助，則不免饑餓填溝壑”。 雍正三年(1725)冬，因京師極寒，流民凍斃甚多，雍正要求加強養濟院的管理和建設，順天府、五城御史肩負起恤窮救困的責任。 雍正四年(1726)，經順天府尹劉于義、九門提督阿齊圖奏準，京師孤貧散給銀米，不必拘定人數，于每季應發銀米之前一月飭令大興、宛平兩縣，以及司坊等官查明孤貧人數，造冊匯送府尹衙門，府尹查明咨部發給銀米，再由大宛兩縣、五城各司官親自按名散給，剩余銀米交養濟院收領，京師收養孤貧體制初步形成。
到乾隆朝，京師孤貧賑恤機制逐漸趨于完善。 乾隆重視養濟院制度建設，要求各省府州縣，仿照京師之例設置養濟院，加強養濟院管理，以收養貧民。 乾隆二年(1737)，經按察使魏定國奏準孤貧賑恤改革方案，區分外來與本籍兩類情況，“外來流丐，察其聲音，詢其住址，移送本籍收養”，凡本地孤貧人員，“令保甲務將實在孤苦無依者，開明里甲年貌，取結呈報州縣官驗補足額，其有浮于額數者，亦收養院內，動支公項，散給口糧，仍將散給過額外孤貧口糧名數，按年另造清冊，據實題銷”。 同年，乾隆明確要求各省確保養濟院孤貧口糧足額發放，小建可扣，閏月增加，確保孤貧得到賑恤。 乾隆二十四年(1759)，御史楊方立奏準，將孤貧銀兩照各衙門公費之例，每銀一兩折制錢九百文散給。 京師孤貧糧銀施放有兩種情形，五城孤貧銀米均由順天府咨各城發給，大宛兩縣孤貧銀米均由順天府衙門發給，京師撫恤孤貧原額906名，其中大宛兩縣606名，五城300名，每名每月支銀三錢、米三斗，每季共支銀八百十五兩四錢，米八百十五石四斗。
京師作為首善之地，收養孤貧的額數最多，有相對穩定的經費保障，收養對象是不能自食其力的鰥寡孤獨廢疾等社會弱勢群體。 為了顯示國家對賑恤孤貧的重視，京師孤貧銀米通常由順天府尹督率屬官親自發放，定例“五城孤貧銀米例應司坊官會同順天府委員按季給放”，具體辦理程序是，“州縣收養孤貧，察民的實，收入養濟院內，按實數分別額內、額外，開列年貌、殘疾及原住莊圈細冊，每名給烙印腰牌，該管正印官按季親身赴院點驗，散給銀米，年底造冊分詳上司查核”。 發放之時，順天府尹為傳集所屬派辦處、治廳、糧廳、經廳、照廳、司廳、大興縣典史、宛平縣典史、中營千總、中營把總等各屬官，齊聚順天府大堂，按名散放。 與此同時，順天府在京城內外張貼發放孤貧口糧告示，告知京城孤貧屆時前赴領取口糧，告示全文如下：
順天府為出示曉諭事，照得京城內外額設孤貧口糧，向章大宛兩縣六百零六名，五城司坊三百名。 自光緒二十六年兵燹之后，因倉儲無多，擬將米石暫行停放。 自二十八年冬季起，每名口每季先發銀九錢，小建照扣，遇閏加給。 本衙門于光緒二十八年十一月二十一日具奏，奉旨知道了。 欽此欽遵。 所有三十四年秋冬兩季孤貧口糧業經本衙門會同外城巡警總廳于上年十一月二十七日，親自點驗，易錢放給，腰牌入冊。 不假屬員、吏胥之手，以期實惠及民。 并分造孤貧花名清冊咨送度支部查核在案。 茲屆本年春夏二季并放之期，業經本衙門核明扣建每名口應給京平足銀二兩零六分。 咨請度支部開放，擬仍照上屆成案，定于六月二十六日午時，城內由本堂親坐大堂督同派辦處，委員大宛兩縣按名點驗，城外由民政部轉飭外城巡警總廳督同委員，按名點驗。 其姓名、年貌、籍貫，與腰牌底冊相符，當即將口糧給領。 如有不符，即系冒名頂替，立予扣除，并究明冒領之人，從嚴懲辦。 一面擇其實系窮苦之孤貧，當堂換給腰牌入冊，隨即給發口糧銀兩，以昭核實而杜流弊。 除咨民政部，并分行外，合亟出示曉諭，為此示仰大宛兩縣所屬孤貧執有腰牌人等知悉，爾等上年有腰牌已入冊者，屆期務須親執腰牌，聽候驗明給領。 如在本衙門所領腰牌仍赴本衙門大堂請領，如在外城前工巡局領有腰牌，即赴外城巡警總廳請領，切勿舛錯遲誤。 如無腰牌，不得前來滋擾，致干未便。 切切特示。
從告示中可以發現，清末的戰亂并未中斷京師賑恤孤貧事務，京師賑恤孤貧政策運行良好，有一套完善的管理機制：一，孤貧資格認定制度得到完善，由順天府會同外城巡警總廳查核孤貧資格，合格者發給腰牌作為憑證，并制作孤貧花名冊咨送度支部存案; 二，嚴防吏役弊端，在查核孤貧資格的過程中，為防止屬官、胥吏從中索詐，順天府多親自操作點驗，由府尹坐堂親自發放; 三，經費來源穩定，系由順天府咨請度支部撥發; 四，明確職責范圍，內城由順天府負責，外城由巡警總廳督率; 五，發放程序嚴格，明確規定領取孤貧銀米人員必須腰牌、底冊相符，嚴禁冒領之弊。 清代京畿地區無業流民眾多，養濟院收養貧民有限，難以達到普賑貧民的效果。 但是京師養濟院作為國家福惠貧民的一項積極舉措，其象征意義更為深遠。
(二)京師育嬰堂拯恤棄嬰
明清時期，溺嬰陋習較為普遍。 京師地區人口繁雜，溺嬰、棄嬰現象尤其普遍，清王朝嚴令禁止，“如有輕棄道途，致傷生命，及家主逼勒奴仆拋棄嬰兒者，責令八旗佐領、五城御史嚴行飭禁”，但是政府的禁令并不能禁絕棄嬰現象，為解決棄嬰問題，在京師建育嬰堂，“凡旗下民人，有貧窮不能撫養其子者，許送育養嬰兒之處，聽其撫養”。 順治四年(1647)，大學士金之俊與道士柴世盛在廣渠門外創立育嬰堂，收養棄嬰，“畿內數百里，車攜、擔負、手繃者，日接而至”。 京師育嬰堂引起統治者的高度關注，孝莊太后賜予帑金，又賜內府關圣帝君像一幅供奉于育嬰堂，每年賜米五十石。 京師育嬰堂設立后，起到了很好的表率作用，“不數年，由京師以達郡縣，育嬰堂遍天下矣”。 康熙四十五年(1706)，經工部侍郎周清原題準，“于各州縣皆設立育嬰堂，其條規悉照京師定制，有司實力奉行，督撫時加獎勵”，清王朝的育嬰事務由此逐漸得以展開。
清代育嬰堂在實際運作過程中有著明顯的城鄉地域差異，在都城、省會、郡城等大城市中，“人煙眾多，彼此不能相識，間或隱忍送入”，因此育嬰堂平日能夠收納大量棄嬰。 但是偏僻的州縣，民眾相互熟識，“間有曖昧不明之子”，礙于臉面，多棄嬰或溺嬰，而育嬰堂“終年并無送入之子”，并不能發揮育嬰恤孤的作用。 京師育嬰堂事務系由順天府衙門主持，官方名稱為“順天府育嬰堂”，主要事務是收養棄嬰、運葬殤嬰，凡“民之生子女而不能舉者，則收而哺之，皆登于籍，有抱養以為子女者，亦登于籍而與之”。 京師育嬰堂體制在雍正年間進一步完善，雍正二年(1724)，翰林院侍讀學士陳邦彥反映京師育嬰堂經費不足，該堂每日收養嬰二十余口，每月需要乳母二十余家，此外還有醫藥、飯食、喪葬等各項雜費，導致經費困難，“司其事者左右支吾，束手無策，其攜抱而來者或不能收留，即已經收留者，亦多乳哺無資，難望成立”，為此陳邦彥建議政府為育嬰堂提供基本資金支持，同時推廣京師育嬰堂管理經驗，“令各省督撫傳諭屬員，勸民好善，于人煙稠集之處樂輸建設，悉照京師成例，仍令地方官經理其事”，從而推進全國育嬰事業的良性發展。 應京師育嬰堂發展的需要，雍正諭飭順天府專管育嬰堂事務，“凡孩樨之不能養育者收留于此”，撥發京師育嬰堂經費銀一千兩，特賜“功深保赤”匾額。 隨著京師育嬰堂事務的發展，雍正八年(1730)又賜銀一千五百兩，用以置產收租，每年可得銀六百兩，同年，又將養濟院每年剩余孤貧口糧撥給育嬰堂二百余兩，合計常年經費銀八百余兩，以上各項經費統由順天府管理查核。 在京師育嬰堂的影響下，全國各省府州縣“仿照京師之例”，掀起育嬰堂建設浪潮，在山東、河南，“士民聞知，欣然慕義，咸愿捐輸”，“各州縣俱建堂告竣，置有義產，經費豐饒，絲毫不需公項”。 育嬰堂的經費來源比較復雜，除順天府每月撥款七十兩之外，還有順天府生息銀兩，順天府官房、官地租銀，以及江浙海運局和各商號捐銀，順天府育嬰堂屬于官督商辦的性質，商人在辦理育嬰堂事務的過程中作用不可忽視。 育嬰堂地處東城，與西城之普濟堂相對，均為京師標志性賑恤機構，統歸順天府管理，為京師賑恤體制的重要組成部分。
(三)順天府粥廠煮賑流民
設廠煮賑貧民是清代京師影響較為廣泛的社會救濟措施，在清代官方看來，“接濟災黎，惟粥廠為最便”。 煮粥賑濟，賑濟面廣，對緩和災情，維持社會秩序有重要作用。 順天府是組織京畿粥賑的主要行政力量，凡籌集款物、開設粥廠、維持粥廠秩序、稽查放粥事務、調整粥廠設置地段，均為順天府的基本職責，上述事務對于災民維持生計，維持京畿社會秩序有重要意義。 順天府在京畿粥賑過程中，有相對完善的應對機制，充足的賑糧供應，以及國家財政的大力支持。 例如同治六年(1867)京畿水災，順天府于京城六門設立粥廠賑濟災民，政府予以全力支持，從直隸截留漕糧內撥給順天府六萬石，再由京倉添撥米二萬石，并從戶部撥銀六萬兩，作為順天府粥賑災民之用。
清代京師官辦粥廠有常設和臨時性兩大類。 常設的粥賑機構是普濟堂和功德林。 京師普濟堂位于廣安門外，功德林位于德勝門外，均創設于康熙年間，康熙親作普濟堂碑記，褒獎其事，并賜“膏澤回春”匾額，賜普濟堂銀一千兩，以為定制。 順天府普濟堂、功德林設立之后，成為京師賑濟貧民的重要機構，主要職能是粥賑貧民，“凡往來貧病無依之人，每棲息于此，藉以糊口……每日煮粥散賑，早晚兩餐”。 順天府普濟堂內設粥廠，“該廠分設兩處收養窮民，每歲蒙恩賞給米石，兩廠分領，由順天府委員經理，按年報銷，其開放日期例于每年九月內舉行，至次年清明后加展一個月停止”，在收養粥賑的過程中，普濟堂、功德林有所區別，“普濟堂男女兼收，分東西兩院居住，各編號舍; 功德林房屋逼窄，向不收養女口。 逐日每名口用米七合，分早晚兩次煮放”。
雍正重視普濟堂在宣揚善政中的作用，要求順天府加強日常管理，“宜時加獎勸以鼓舞之。 但年力尚壯及游手好閑之人，不得借名混入其中，長浮惰而生事端”。 京師普濟堂、功德林因其特殊的地位，可以獲取相對充足的經費和物資保障，國家財政撥款是其主要經費來源，雍正年間，曾賞賜濟貧銀一千兩。 乾隆元年(1736)，從賞給普濟堂粟米三百石內，撥給功德林一百石，并由崇文門稅課司每年撥付經費一千兩，普濟堂與功德林有了基本的經費保障。 嘉慶年間，普濟堂獲得賞銀五千兩，由順天府生息作為經費。 嘉道以降，京畿災荒頻繁，經順天府奏準，在原賞小米三百石之外，再賞二百石，并由崇文門稅關撥給普濟堂、功德林兩處各銀一千兩。 同治年間，因普濟堂、功德林收養貧民眾多，經順天府奏準，在原賞撥三百石的基礎上，每年加賞小米五百石，并分給功德林一百五十石施放，有力地支持了粥賑事務。 除國家財政撥款外，民間捐助也成為普濟堂、功德林經費的重要來源。 例如光緒二年(1876)，通永道員英良將其祖塋地四十九頃捐入京城普濟堂、功德林，作為歲修經費。 普濟堂在運行過程中因涉及大量錢糧事務，難免存在官員、胥吏侵蝕現象，為確保京師粥賑秩序，從嘉慶四年，派遣滿漢御史各一員會同順天府尹監放普濟堂粥廠，御史與順天府互相監督，加強監管力度，防止官役侵索之弊。
京師普濟堂與功德林在收養貧民，安撫民眾方面發揮了重要作用。 例如道光二十四(1844)，普濟堂從二十三年十月到二十四年二月，共收養過貧民七萬六千余口，功德林共收養貧民三萬六千余口，普濟堂、功德林收養貧民總數達十萬人以上。 咸豐年間，京畿地區戰亂頻仍，災民紛紛涌入京師避難，普濟堂、功德林大量收養難民，兩處粥廠共收養難民十一萬余口，對于維護京師社會秩序起到了重要作用。 光緒三十年(1904)初，普濟堂、功德林先后收養粥賑貧民三十三萬余口，從而確保乏食難民安度嚴冬，避免流離失所。
到清末，普濟堂的賑恤理念順應時代變遷也相應由賑濟向教養轉化。 光緒末年，京師災荒戰亂不斷，難民充斥街巷，各處粥廠均難以為繼，御史王振聲反映京師官辦粥廠存在諸多問題，“京師普濟堂、功德林兩粥廠原為收養老弱，非養游惰也。 上年監放粥廠，逐日察看，每廠收養二三百人遞增至五百余人，所謂老弱廢疾為數無幾，大半皆少壯游惰之人，每日兩次飽食，出而游蕩，聚處怡然。 夫此輩少壯既得其所，而實在老弱廢疾轉或不能相容，與其徒廢無益，不如因而變通”。 在王振聲看來，普濟堂、功德林粥廠不但不能起到收養貧弱的作用，反而浪費財力、物力豢養游惰之人，養成不良風氣。 為改變現狀，王振聲建議順天府將普濟堂、功德林粥廠改為教養局。 經商部、戶部商討，認為御史王振聲的建議可行，奏經光緒帝批準，由順天府辦理兩粥廠改革事宜。 對于普濟堂與功德林粥廠改為教養局的方案，順天府認為可行，但是不可操之過急，“兩局同時并舉，不特經費難籌，更恐顧此失彼，似莫若先就功德林一處切實舉行，俟該局辦妥，則普濟堂仿照改設，自事半功倍，力著成效”。 繼普濟堂、功德林粥廠改為教養局之后，順天府屬各粥廠相繼進行了改革。 但是教養局并不能完全取代粥廠的作用，順天府兼尹陸潤庠奏請將朝陽門、安定門、西直門外粥廠暫留，他認為“現在普濟堂、功德林兩處業已改設局所，房屋無多，其有老弱病廢無藝可習之貧民，勢難容養，應歸三處粥廠就食”。 由此可見，京師官辦粥賑作為一項行之有效的賑濟措施，有其存在的歷史價值。
京師官辦粥廠除順天府主管的普濟堂、功德林外，還有五城粥廠。 早在順治年間，清王朝就確定了京師五城冬春粥賑的制度，“京師五城自十月朔日始，每城設廠二，官給薪米，日炊粥以贍貧民。 遠近咸集，饑寒者賴以飽暖。 至來歲春融始撤，雖豐年亦然。 或遇歉歲谷貴，則酌展其期”。 清代定例，五城各設粥廠，分別是東城臥佛寺，南城打磨廠，西城長椿寺、法源寺，北城圓通觀、梁家園，具體事務由各城御史督同紳士施賑。 清初，五城粥賑日期例系冬季至三月，至康熙四十九年(1710)，兵科掌印給事中高遐昌認為“京師土脈深厚，地氣上升稍遲，故春日天氣尚寒”，建議將粥賑展至三月二十日，每廠每日煮粥一石，粥賑到期后，再根據情形適當調整。 乾隆二十七年(1762)，京師擴大粥廠規模，“于五城例設各廠外，每城各再添設一廠，于東壩、盧溝橋、黃村、清河、樹村五處照舊定章程一體妥辦”。 由此，京師五城，每城設廠二，五城粥廠多依托各寺院庵觀設立，五城共為十廠：中城飯廠，靈佑宮、佑圣寺; 東城飯廠，海會寺、華嚴寺; 南城飯廠，積善寺、安國寺; 西城飯廠，慈會寺、增壽寺; 北城飯廠，關帝廟、永光寺。 京師五城粥廠由五城御史和順天府共同管轄，諸如籌集錢糧、選擇廠址、置辦器具、委派職役人員等均由順天府、五城協同辦理。 京師官辦粥廠為廣大貧民提供了基本的生存條件，成為孤貧百姓賴以越冬度荒的重要保障。
除粥賑民人外，順天府也負有協同八旗與內務府賑濟旗人的職責。 清代中后期，京師旗人貧困化的現象日益凸顯，乾隆曾分析其原委：“(八旗)生齒日繁，不務本計，但知坐耗財求，罔思節儉，……兵丁閑散人等惟知鮮衣美食，蕩費貲財，相習成風，全不知悔，旗人之貧乏，率由于此”。 清王朝采取多項舉措，通過賞賜優恤、寬免錢糧、退還入官地畝等方式改善旗民生計，但這些措施并不能從根本上解決問題。 到清代中后期，在京旗人的生活狀況逐漸惡化，據御史汪朝棨反映，“該旗人近日衣食愈艱，有全家投河者，有沿街奪食者，有明火執仗搶劫者，可羞可憫，莫大于是”，汪朝棨建議在內城左右兩翼分段設置粥廠，仿照功德林、普濟堂之例，賑濟貧窮旗民。
隨著旗人粥賑事務的擴展，順天府也逐漸參與到該項事務中。 例如咸豐七年(1857)，京師米價上漲，“人心不定，銀價、物價日益昂貴，貧民生計愈艱，恐或藉端生事”。 監察御史吳焯建議辦理內城粥賑，“八旗都統各于該旗適中之地，或廣大公所，或寬敞廟宇，分設數廠，委派廉干旗員會同順天府委員辦理，仍派查旗御史隨時認真稽查”，確保旗民在粥賑中獲得實惠。 但是民人聞訊也趕赴內城領賑，導致旗、民混雜，秩序混亂。 因此另在前三門及外城辦理粥賑，“順天府府尹于內城六門外，各擇附近寬闊地面，添設粥廠六處，俾城內旗民就近領食”，各粥廠柴薪經費從順天府所存官員捐輸錢文內應用，年終由順天府統籌報銷。 在賑濟旗人的過程中，順天府與大宛兩縣主要負責選擇廟宇房屋、搭蓋粥廠、備辦器具、雇用夫役、運輸倉米。 此次順天府所辦內城六處粥廠共賑濟災民數萬人，有效地緩解了災情。
同治年間，內城旗人粥賑體制進一步完善，在中城監察御史銘恩的建議下，在內城六門外粥廠的基礎上再各添設一廠，“中城在正陽門外高廟，東城在東直門外普賢寺，南城在崇文門外偏吉三固山公所，西城在西直門外廣通寺，南城在安定門外大福院”，為內城貧窮旗民覓食提供方便。 同治六年(1867)，京師連歲亢旱，麥田顆粒無收，京師內外民食維艱，加之捻軍逼近京師，社會秩序動蕩不安，下層旗人的生活狀況更加惡劣，“八旗兵民本無蓋藏，糧價日貴，糊口愈難，饑窮之苦尤為可憫，……一時赴水死者不可勝計”，因此，吏部左侍郎毛昶熙建議由順天府在城外設立粥廠、八旗都統在各旗放米，同解旗民之困。 順天府在京郊定福莊、黃村、龐各莊、采育鎮、盧溝橋、孫河、清河、禮賢鎮共設置粥廠八處，“每日合計就食者萬數千人”。 順天府粥廠是旗人賑恤機制的重要組成部分，宣統元年(1909)冬季京師粥賑旗人效果更加顯著，據順天府統計，朝陽、安定、西直三門粥廠共賑濟旗民人等五十一萬余。 清代京師各類粥廠在京師社會賑恤過程中發揮了重要作用，成效顯著，對于救恤災民、安撫民情、穩定社會秩序具有積極意義。 到清末，京師各類粥廠除賑濟收養貧民、提供粥賑、留宿外，還推廣教育，粥廠集粥賑、棲宿、教化等功能于一身，反映出京師粥廠發展軌跡，即由單純的收養賑濟向教養兼施轉化。
二、晚清京師教養政策的形成
以養為主的賑恤思想主要考慮解決災民暫時的生活困窘，缺乏長遠關懷。 中國傳統社會救濟，自古孕育“教養”思想，關于兩者關系，一般認為“養民實先于教民”，“治民之要端在養民”，因此歷代統治者特別重視養民，從物質上給予民眾扶助。 清末，受西方社會救濟觀念的影響，“教養兼施”的賑恤思想逐漸取代了以“養”為主的傳統賑恤模式，對于清代統治者來說，“求培本之治，講牧民之政，非急令其多習工藝不可”。 有官員指出四民各有特長，工者有手足之力皆足以生財，近代以來，隨著海禁大開，“西人以機力代人工，運我生貨制造成物，轉售于我，不特握我商權，抑且侵我工業”，由此導致中國傳統手工業者大量失業。 這種情形在京師最為突出，“京師為萬方輻輳之區，游惰尤多，固因生計鮮薄，糊口無從，亦由逸居失教，群相暴棄，迨至饑寒交迫，弱者既填于溝壑，強者遂入為萑苻”，而西方各國對于游民則采取教養的措施，“皆有學堂，教成一藝，俾贍其身”，因此，中國亦可推廣教養事業，“庶幾寓養育于教訓，化游惰為勤能，而足民足國之謨”。
清末的教養思想實際是中西恤民思想相互影響的產物，中國歷代治國無不授民以職業，太宰為治官，以九職任萬民，大司徒為教官，設十二職事，管子治齊之法、孟子恒產論無不表達了教民思想。 在近代的西方各國，“所有人民之老弱貧乏不能自存者無不廣設教養局及工藝廠，授以淺近工藝以免于廢棄，故游惰者往往愧悔，轉為良善”，受上述思想影響，清末京師地區的賑恤機制發生了重大轉變，由以養為主，向教養兼施過渡，京師各處粥廠大部分改為教養局，或由在京官紳等倡設工藝廠，并帶動各省紛紛仿效實施。
京師廣仁堂、工藝局、教養局是清末京師重要賑恤教養機構。 廣仁堂為清末較早出現的教養機構。 光緒三、四年間，華北大旱，史稱“丁戊奇荒”，紳士王承基、經元善、鄭觀應等籌集洋銀一萬元，在天津東門外南斜街設立廣仁堂，采取教養兼施的原則，“收恤婦孺，分別教養”。 廣仁堂成立后，官府逐漸介入，并擴充其規模，于天津西門外擴建房屋二百八十余間，設立慈幼所、蒙養所、力田所、工藝所、敬節所、戒煙所，取得了良好的賑恤效果。 天津廣仁堂的成功經驗，為京師廣仁堂的創建提供了諸多經驗。 “京城地面廣闊，貧民最多，無依幼童均須收養，守節婦女亦宜衿恤”，鑒于上述原因，光緒七年(1881)，在京紳士翰林院編修袁善、朱百遂等呈請仿照天津廣仁堂辦法，在廣安門爛麥胡同購屋建立廣仁堂，收養童幼婦女，“分設義學，延師課讀，其資蠢愚者另教工藝，以備日久資生，其衣履等事由堂供給”。 光緒八年(1882)，順天府又推廣廣仁堂辦法，“于順天各屬分設義塾及工藝紡織等所”。 隨著廣仁堂的發展，職能不斷延伸，同治九年(1870)，京師敬節會附入廣仁堂，扶助婦女青年守節者，按月給費。 光緒二十年(1894)，因恤養節婦較多，所撥米石不敷散給，經順天府奏準，“賞給倉米二百石，交順天府給領，嗣后仍著于廣仁堂所請米石內酌量分撥”。 光緒二十五年(1899)，京師敬節會因收養貧苦節婦逐年增加，每年需要米二百五十石，除由恩賞廣仁堂之三百石米內撥給一百石外，紳士聶寶琛等向順天府呈請另賞米一百五十石。 順天府廣仁堂經費由三部分組成，首先由順天府每年奏賞小米三百石，其次由直隸總督撥發寧河船捐為基本費用，另外還有官紳捐助錢糧，府尹周家楣等在曾經為廣仁堂籌集經費十余萬兩，存庫發商生息，以補堂中不足。
京師廣仁堂屬于官督紳辦性質，由堂董具體辦理各項教養事宜，順天府尹負責監督并為之籌措經費，并在具體事務上有稽查權。 順天府兼尹畢道遠曾指出，“既動官項，奏明由臣等及直隸總督隨時稽查，自與資善、百善等堂僅由紳辦者有間，除由原辦各紳照料稽查外，復經酌派臣衙門經歷范思本同稽出納，以期周密”。 廣仁堂在設立之初，即明顯具有官督紳辦的性質，國家通過部分撥款的方式，將廣仁堂教養事務納入政府監管范圍之內。 順天府在京師賑恤過程中重視教民思想，在官方看來，“為治之道，教養并重”。 府尹周家楣在“廣仁堂章程序”中稱廣仁堂“教養兼施，禮用具備，實足以化無用為有用，使無籍之徒皆得有恒之業。 且其為教先以小學幼儀，期于孝弟忠信并足扶翼，世道人心見淺見深，大用小用，胥由于此” ，廣仁堂建堂僅一年，便已經初顯成果，“有習織席藝成，為人延訂，月得十千者”。 成熟時期的順天府廣仁堂職能不斷擴充，“收養貧苦幼孩，延師課讀，教藝孀婦無依者，月給養膳，并及育嬰、保嬰、施材、施醫藥等善舉”。
京師廣仁堂，將“寓教寓養”融入其創辦宗旨，“教”的一面表現為，“收養無依童幼，設塾讀書，曉以義理，束以規矩，其質地愚魯讀書難成者，則令學習工藝”; “養”的功能主要有，“分助敬節會，守節婦女創辦保嬰，貧戶由孕報明以至生育，各以其母乳其子女，由堂給助”。 廣仁堂開辦兩年以后，其中收養的乞丐孩幼，已經能夠誦讀詩文，略知揖讓。 部分貧民通過學習工藝，獲得了謀生的手段。 在“教”的環節，順天府倡議各堂董推廣義塾章程，在宛平縣屬之西紅門、通州屬之北務村等處陸續設立義學，“于識字及業四書經書外，教以小學千家詩文、小學神童詩、小學集解、訓學良規”，義學教以知識并不是根本目的，而是通過教授，將政府正統意識形態灌輸給貧民子弟，進而擴展到其所在之地方社會，“以入其父母、兄弟、鄰里之聽，所言皆孝弟忠信禮儀廉恥之常經，令各塾師隨時講解，告以由此則成人，違此則非人”，同時由順天府刊發圣諭廣訓，“以時誦讀講解，咸使聞知”，從而達到思想控制的目的。 廣仁堂的開設及其教養思想，為順天府賑恤機制輸入了新鮮血液。
工藝局是清末京師的重要教養機構之一。 庚子年間，時局動蕩，難民、流民云集京師，深受教養思想的侍讀學士黃思永“目睹四民失業，游手過多，盜賊充盈，辦不勝辦”，因此在外城琉璃廠義倉設立工藝局，“以開通民智，挽回利權為宗旨”，先后集股十萬元，每百元為一股，共一千股，所設工藝門類齊全，有電學、化學、法藍、織毯、西器、洋皂、洋箱、洋車、銅鐵、雕刻、漆器等十二門，收養游民，授以技能。 京師工藝局創辦后，培養了一批技術人才，甚至在國際工藝比賽中獲得大獎。 官方對工藝局也大力提倡，認為其不但可以推廣工藝，而且可以“教養窮黎”，“倘能就已有之規模，廣招商股，實力擴充，日后收養貧民為數較多，尤足輔官力之所不逮”。
在京師賑恤過程中，順天府提倡以工藝教民，認為工藝局應當“急宜切實舉行”，因為工藝局的創設可以緩解庚子之后京師社會的壓力，“內外城游民徒手而無一長，以教工為收養，實為兩得之計”。 順天府認為工藝局不但應當設立，而且應當普遍推廣，至少城內城外各設一處，管理方式宜采取官督紳辦，“紳辦而官督之則流弊不滋，紳辦而官助之則鼓勵益力”。 工藝局教民宗旨明確，“全在養民，不同謀利，常有公家給款，以濟成本之不敷，代為銷售，以助民力所不逮，與粥廠、棲流所、賑恤局意不相互背”。 工藝局將“養民之道”與“教民之舉”密切結合在一起，在京師兵燹之余，可以“紓民力、開民智”，與國家“惠工恤民”的賑恤政策不謀而合。
為強化工藝局管理，順天府與五城還專門擬定工藝局章程，明確其宗旨：“收養游民、開通民智、挽回利權、轉移風氣”。 工藝局對于收養的游民明確區分，老弱殘廢由五城收養，其余又分為身家清白者、本有行業者、懶惰性成者、不良嗜好者、下流邪僻者，查明籍貫，取有保結，登記注冊。 對于上述流民，先入遷善改造，再發工廠肄業，董勸兼施。 工藝局教授內容廣泛，不拘一格，有畫畫、數算、鐫刻、織布、織絨毯、繡貨、琺瑯、銅鐵、瓦木等，有專門教習傳授。 除上述教育內容外，工藝局還設有英文學堂、格致學堂、蒙養學堂，另購置蒙學、白話、工藝、商務各類報刊，通過宣講教化，以通達人情、啟發心智、增長學識。 京師工藝局設立后，因占用義倉，經順天府奏準，遷移他處，并于京師內外城各設工藝局一所，由順天府負責管轄，并召集公正紳士管理，并在京師各城增設工藝局。 在順天府工藝局的基礎上，順天府尹陳璧又于光緒二十八年(1902)在宣武門外倡設順天工藝學堂，延請琉璃廠玉樓春洋飯店掌柜為學堂工藝教習，教授技藝。 順天工藝學堂最初主要教授男子謀生技能，隨著社會風氣和觀念的轉變，在順天府看來，“京師貧家婦女游惰性成，較各省尤甚，若仿行織工，亦足以厚民生而挽頹俗”，因此光緒二十八年(1902)，在順天府的倡導下，工藝學堂開始授予婦女技藝，由紳董沈鴻恩等招募技師，選集女工，分班教導學習技藝，從而到達改善民生、穩定京師社會秩序的目的。
京師工藝局在運行過程中對于教養京師游惰之徒發揮了積極作用，但是限于經費，“只略具規模”，不能適應京師教養的需求。 順天府與商務部大臣載振奏準以湖南省應解順天府漕折銀七萬兩內提取一萬兩，作為京師工藝局常年經費，但是湖南省因庚子賠款，財政困難，歷年難以足額解運款項，實解運只有四萬四千兩，工藝局的經費實際上難以得到保障。 對于經費不足造成的困境，載振表示，“邇來公家帑項支絀，只可就目前原有之款，竭力整頓，一俟經費充裕，即當添設局廠，次第推廣”。 工藝局的創設，雖然規制有限，但是打破了傳統中國的以養為主的賑恤觀念，京師地區的賑濟政策由此出現轉向，“教養兼施”成為占主導地位的賑恤思想。
教養局、習藝所是晚清出現的重要教養機構。 到清末，受西方賑恤思想影響，京師各粥廠、善堂多改設教養局、習藝所。 其中普濟堂改設教養局，除收養貧民之外，還負責教以技藝，培養其謀生技能。 清末，因罪犯日多，教養局、習藝所開始貧民、罪犯兼收。 光緒三十一年(1905)，經辦理五城事務大臣陳璧奏準，將軍流徒期滿犯人劃歸工藝廠習藝，“革其非心，更課以生計”。 光緒三十二年(1906)，順天府普濟堂粥廠改設教養局，收養貧民學習各項工藝，兼收輕罪人犯，罰充工作，官方名稱為“順天教養局”，經費方面，由順天府從恩賞普濟堂經費以及崇文門津貼撥給，如有不敷，再由備荒經費撥付。 同年，功德林粥廠改設習藝所，收養法部、大理院、順天府衙門雜犯，學習布、帶、木、筐四科技藝。 順天府習藝所最初有兩處，但是受場地限制，容納習藝人員有限。 為改變現狀，順天府另擇地段創設“順天罪犯習藝所”，“多興藝事，兼備苦力工作，以能容至八百人為度，所有建筑經費計需三萬余金”，費用主要從順天府備荒經費本息項下開支，撥給銀四萬兩。 該習藝所建成后，除收納京師罪犯外，另外也可以收納順屬二十四州縣罪犯習藝，從而減輕了京畿各州縣的壓力。
除教養局、工藝學堂外，順天府還提倡大力改進農業生產技術，設立“京師蠶業講習所”及“畿輔農工學會”，該項事務均由紳士經理，常年經費一萬兩白銀，由度支部從備荒經費項下撥發順天府應用，農業生產技術的改進，有助于提升京師民眾的防災自救能力。 到清末，京師賑恤制度步入了轉型期，最突出的特點是確立了“教養兼施”的思想，特別突出“教”在賑恤機制中的分量，使有勞動能力的貧民掌握謀生的本領，使其得以自立，并減輕國家負擔，這一轉變標志著晚清京師賑恤思想實現了重大飛躍。
三、紳捐與京師賑恤的激勵策略
在清代京畿地區，國家是賑恤救災的主要力量，順天府可以利用國家特殊政策支持以及京師豐富的糧食儲備，動員各方力量，統籌、組織各項賑恤事務。 但是到清末，隨著財政日益困難，國家在社會救濟中的作用日趨衰落，統治者意識到難憑政府一己之力辦理賑濟，必須加強國家與地方社會的合作。 例如光緒四年(1878)前后，京畿連年災荒，官府窮于應付，李鴻章慨嘆：“籌賑一年，空拳兩手，實已心力俱竭”，而地方紳士的參與無疑緩解了官方的壓力和經濟負擔，李鴻章認識到地方善紳協助官方辦理賑務的重要性，他在給府尹周家楣的信函中稱，“今年河間賑務，最有實濟，皆賴群策群力，此事竟未可專責地方官也”。 京畿賑恤過程中，順天府愈來愈重視與地方紳士的協作。
京師除順天府等衙門所經管的官辦賑恤機構外，還存在著大量紳辦善堂，這些善堂的經費主要是官紳自籌，“以補官設粥廠之不足，均系樂善之家董司其事，捐資辦理”。 清代統治者重視發揮紳士在國家賑恤機制中的作用，雍正帝曾經頒發諭旨，鼓勵地方富戶紳士扶助貧民：
紳衿士庶中之家道殷實者，實居五福之一，而國家所愛養保護之人，爾等本身安可不思孳孳為善，以永保其身家乎。 ……朕為此勸導各富戶等平時當以體恤貧民為念，凡鄰里佃戶中之窮乏者，或遇年谷歉收，或值青黃不接，皆宜平情通融，切切坐視其困苦而不為之援手，如此則富戶濟貧民之急，貧民感富戶之情，居常能緩急相周，有事可守望相助。
雍正帝從家國一體、維護地方社會秩序等角度出發，勸諭紳富“當存濟人利物之心，行救困扶危之事，敦睦宗族，周恤鄉鄰，下恤佃戶雇工” ，從而實現地方社會秩序的和諧穩定。
嘉道以降，京畿地區自然災害頻繁，加之清政府內外交困，政局動蕩，京畿地區災民匯集，社會秩序日益混亂。 在此情形下，除官辦賑濟機構之外，官紳掀起捐輸的熱潮，官紳的廣泛參與，為京師賑恤事務提供重要的補充。 例如道光十三年(1833)，京畿亢旱，政府組織直隸總督、順天府辦理京師內外各項粥賑、工賑，同時，為鼓勵紳士等捐賑，經順天府奏準勸捐政策，“捐銀二百以上者，請給從九品職銜，六百兩以上者，請給六品職銜”，受勸捐政策影響，京師內外紳士掀起了一股捐銀助賑的浪潮。 該年二月，廣東番禺的刑部額外郎中潘仕成向順天府捐銀一萬二千兩，三月份，中書科中書葉元堃捐銀一萬四千兩，監生伍元菘捐銀兩萬兩，戶部額外郎中黃立誠捐銀一萬一千兩，戶部額外郎中喬佐洲捐銀一萬七千兩。 鑒于該紳士捐款數額特別巨大，順天府兼尹何凌漢等奏請獎敘，“均賞給舉人，準其一體會試”。 至四月份，順天府再次擴大勸捐力度，江蘇監生黃錫慶、黃錫元，山西貢生張映閣、監生孫安昌四人各捐銀二萬兩，經順天府奏請予以獎勵，賞給舉人職銜和參加會試的資格，同時賞戴花翎。
清末京師善堂林立，這些善堂大部分由官紳創辦，運轉經費由官紳等募集勸捐。 例如光緒元年(1875)間，北城紳士汪廷佐在德勝門外華嚴寺捐設“繼德堂”粥廠，光緒六年(1880)，汪廷佐又會同紳士吳士伸在海甸冰窖地方捐設“同德堂”粥廠。 光緒九年(1883)，汪廷佐捐銀一萬兩，交順天府發商生息，每年領息八百兩，用作各粥廠經費。 但是至庚子事變后，難民紛紛進京覓食，民間捐款又急劇減少，汪廷佐所辦繼德堂、同德堂粥廠難以維持運轉，不得不向順天府求援，通過官紳合作，維持粥廠的正常運作。 京師紳辦善堂具有一定的相對獨立性，但是在實際運作過程中缺乏穩定的經費來源，因此需要借助官方資源。 例如光緒年間，內務府大臣文錫見京師貧民生計維艱，在朝陽門、安定門、西直門三處設立粥廠，“捐修廟宇，置備器皿，每屆冬令自捐銀米煮粥散放”，但是光緒年間災害頻仍，民眾貧困化加劇，貧民日益增多，難以獨自支撐。 至光緒十年間，文錫將廟宇及粥廠所用器皿全數報捐，并捐銀六百兩，呈請歸順天府經管，由府尹負責各項事務。 在賑濟實踐中，順天府重視各類善堂的輔助作用，注重對善堂監督管理，這些善堂多采取官督紳辦的方式，由紳士等籌建、募集運轉資金，由順天府負責不敷錢糧的調撥和監督。
順天府在京師賑恤實踐中，重視發揮官紳、商民的作用，通過給與旌表，或者贈予職銜等形式，廣為募集資金，以補國家財政之不足。 而地方官紳出于匡時救世的責任意識，在災荒時期與國家協同，構筑起清代國家與地方社會協同合作的賑濟體制。 在國家大力倡導與政策激勵下，在京官員、紳士廣泛地參與順天府的賑恤活動，大規模地開設粥廠、暖廠，以及捐資、捐糧、捐棉衣，甚至開展社會醫療救助方面的活動，順天府與京師內外官紳的協同賑恤活動有力地推動了整個京畿地區的賑恤事務的發展。
京師內外官紳的捐助是順天府僅次于國家撥款的經費來源渠道。 例如光緒九年(1883)，京畿大水災，政府財政告竭，府尹周家楣注重加強與在京官紳的交游，遍告各疆吏、各海關及各省紳士，“馳書于各封疆大府并及戚友，每夜作書至天明，腕常欲脫。 賴諸大府先后拯濟，豫、晉為近鄰，各濟順直八萬金，合之各省援撥，得三十余萬”，除各省接濟外，周家楣還動員境內外官紳參與捐助，“推廣水災救命捐，遍告四方，集款京師，文信用順天府印信，驛遞捐款，歸廣育堂收儲，量災之大小輕重分撥各省，而于京師根本重地，拯濟為先，其必有濟，遂亟行之”，順天府發起的捐助活動在社會上引發捐賑熱潮，官紳民眾積極響應，捐者云集，“所捐數額大者萬金、千金，上至巨公均懷胞與，數小者尺布斗粟，鄉市婦孺亦效樂施，或并隱姓名，專求種德，雖邊疆遠儌蒙古土司莫不爭先相助。 至中國人民寄居異域者，經陳荔秋副憲先經函請鄭玉軒京卿諸公勸捐，所集亦逾萬計”，此次官紳捐銀達十二萬余兩，為京畿賑恤提供了較好的保障，光緒九年水災雖然破壞性極大，但少有民眾死于災荒。
到清末，清政府財政入不敷出，國家賑濟政策因為缺乏資金支撐而面臨巨大困境，而官紳、地方精英則適應形勢需要，積極參與到京畿賑濟事務中。 正如魏丕信所言：“非官僚傳統與國家荒政之間的歷史接替，首先是一個經濟力量的問題”，官紳廣泛參與京師賑濟活動，對于國家賑恤事務起到了重要的補充作用。 光緒三、四年間，“丁戊奇荒”，饑民云集京師，“流離載道，棲止無所，周給綦難”，順天府雖然調動了大量資源，但是無論財力、人力、物力等方面都出現了捉襟見肘的不利局面，為了保障賑災事務的順利進行，順天府勸諭在京官紳積極參與賑濟活動，在京官紳翰林院編修謝維藩、中書科中書姚恩衍等創立保幼局、濟貧公所，“或首先倡捐，或竭力轉募收養外來饑民，多至數千人，少亦數百人”，在官賑難以應對的情況下，紳士等人的捐賑彌補了官賑之不足，對于確保京師賑恤大局具有重要意義。
官方與民間非正式賑恤機制之間存在著協同關系，“官辦之處固不容無米為炊，而紳士好行其德，共濟時艱，亦每以捐項難定，商請先為勻撥銀米，積少成巨款”。 民間的救濟行為力量分散、缺乏充足的物資供應和制度保障，無論在財力、物力以及組織能力來說，都無法與國家賑濟相比，因此需要國家力量的介入，從政策、錢糧、物資等方面進行協調。 對于紳士而言，辦理善堂成為他們籌集政治資本的一種便捷方式，國家則通過提供錢糧、經費等方式，將紳辦善堂納入國家控制范圍之內。
四、結語
京師作為清代首善之區，賑恤事務得到歷代統治者的重視，并在長期的社會實踐中形成了區域特色明顯的賑恤機制：第一，賑恤機構門類齊全，主要有養濟院、普濟堂、育嬰堂、功德林、棲流所，及官督紳辦的各類善堂，賑恤機構具有多元化、制度化、常規化的趨向; 第二，行政主體責任明確，清代京師賑恤體制以順天府為主要行政核心，在京各衙門多元參與; 第三，賑恤物資保障有力，為確保京師秩序穩定，統治者能夠統籌從中央到地方的各種資源投入京師賑恤事務，國家賑恤居于主導地位; 第四，官商紳民多元參與，京師各類善堂多采取官督商辦的管理模式，民間捐賑為京師賑恤事務提供重要保障; 第五，賑恤機制有明顯從養民到教民轉化的趨勢，清前期主要以收養窮民為主，到清末，教養兼施成為京師賑恤的主要特色。
歷史文學論文范例：清代河南城鄉廟會及其社會功能研究
清王朝統治者重視利用賑恤機制對京師社會進行整頓，以此檢驗國家的治理體系與治理能力是否適應國家治理的整體目標。 在清代京師賑恤過程中，因人力、物力、財力等局限，常規行政機制往往難以應對，國家不得不采取緊急動員的方式，確保國家對京師治理的完全掌控。
京師賑恤的動員機制可以打破常規賑恤機制中按部就班、按章辦事的行政準則，利用京師的特殊行政地位，采取自上而下、超常規的方式，調動包括官方與民間、京師與全國的各種資源實施賑恤事務。 但是建立在君主專制中央集權基礎上的運動式賑恤機制存在諸多隱患，出現諸如基層行政失控、權力濫用、資源流失、制度變異、貪污腐敗等現象，因此運動型的賑恤機制僅為權宜之計，具有臨時性和權宜性，并不能長久維持，運動式的超常規賑恤機制有向常規賑恤機制轉化的趨向。 京師賑恤的多元機制以及常規與超常規相結合的模式為全國各省賑恤事務的開展提供了參照和借鑒。
作者：王洪兵1 張松梅2
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