本文摘要：【摘要】中國電影產業的高速發展,離不開相關法律法規和管理制度的保駕護航。本文梳理新中國電影法律、法規、政策的歷史發展脈絡,嘗試將我國電影法治之路劃分為新中國成立到1978年之前、孕育期、萌芽期、發展期幾個階段,以充分展示在中國共產黨領導下的電影法
【摘要】中國電影產業的高速發展,離不開相關法律法規和管理制度的保駕護航。本文梳理新中國電影法律、法規、政策的歷史發展脈絡,嘗試將我國電影法治之路劃分為新中國成立到1978年之前、孕育期、萌芽期、發展期幾個階段,以充分展示在中國共產黨領導下的電影法治建設成果。
【關鍵詞】電影產業促進法電影管理條例規范性文件法治依據
“中國電影經過十余年的產業化改革,取得了舉世矚目的巨大成就。”[1]2020年前,中國電影市場已成為僅次于北美地區的世界第二大電影市場,中國電影成為世界電影舞臺上一支舉足輕重的力量[2]。受新冠疫情影響,2020年中國電影票房雖僅為204.17億元,卻首次超越北美市場,躍居全球票房首位,成為世界電影發展當之無愧的主引擎[3]。
中國電影的迅速發展與電影法律、法規、政策的不斷完善密切相關,特別是《電影產業促進法》的誕生,標志著中國電影的法治化進程進入新階段,為中國電影發展提供了堅強保障。鑒于此,本文以標志性事件為節點和依據,對新中國成立以來電影法律、法規、政策的歷史發展脈絡進行解析,并嘗試將我國電影法治之路劃分為新中國成立到1978年之前、孕育期、萌芽期、發展期幾個階段,以充分展示在中國共產黨領導下的電影法治建設成果。
在《電影產業促進法》正式出臺前,我國關于電影的規范性文件主要存在于黨關于電影的方針政策(黨內重要會議精神)、行政法規(國務院制定)、部門規章(主要為國家電影主管部門制定),以及政府機關及其工作部門出臺的大量規范性文件中。
一、新中國成立到1978年之前
早在1948年10月,中共中央宣傳部就發布了《關于電影工作給東北局宣傳部的指示》(以下簡稱《指示》)。《指示》第一次較為明確地提出了中國共產黨對電影工作的基本政策,在某種程度上確定了電影審查制度。《指示》把電影稱為“電影宣傳”,是“階級斗爭的工具”,“因為階級社會中的電影宣傳,是一種階級斗爭的工具,而不是什么別的東西”。這一定位與1942年毛澤東在延安文藝座談會上的講話是一脈相承的。
事實上,這個電影工作的基本政策在新中國成立后至改革開放前一直沿襲了下去,成了占主導地位的政策思想,并在根本上決定著其他電影政策文件的制定和實施[4]。1949年4月,中宣部直接領導的中央電影管理局在北平正式成立,并于8月發布了《關于加強電影事業的決定》(以下簡稱《決定》),該《決定》是中國共產黨關于新中國電影早期的重要文獻。新中國成立后,電影局成為中央人民政府領導下的國家管理機關(中央文化部電影局),其責任是負責全面管理全國公、私營電影事業及有關電影的器材和影片的進出口等事宜。
1950年4月,中央文化部電影局頒布《中央電影局各廠劇本及影片審查辦法》;7月,政務院批準頒布《電影業登記暫行辦法》《電影新片領發上演執照暫行辦法》《電影舊片清理暫行辦法》《國產影片輸出暫行辦法》《國外影片輸入暫行辦法》等五項暫行辦法。1953年12月,政務院通過了《關于加強電影制片工作的決定》《關于建立電影放映網與電影工業的決定》《關于改進藝術片生產管理的暫行規定》等文件,對電影制片的方針、制片的任務、電影題材、電影劇本的組織工作、電影劇本和影片的審查制度、影片生產制度和技術質量問題以及提高、培養和補充電影干部問題等作了詳細的規定[5]。
上述文件對電影行業的登記、電影新片發行上映、電影舊片的清理、電影的進出口、電影制片和放映、藝術片生產等均作了具體的規定,大大促進了電影生產的復蘇以及電影文化的迅速展開。由于此階段黨和政府更注重電影的宣傳屬性,毛澤東、周恩來、朱德、劉少奇等關于電影工作的指示、批示對電影發展產生了重大影響。“文革”結束到十一屆三中全會召開的這一階段,新中國電影處在撥亂反正整頓發展時期,電影法治建設還未提上日程。
二、孕育階段(1978年—1996年)
1978年12月,黨的十一屆三中全會召開,標志著中國從此走上了改革開放、建設有中國特色社會主義道路的新歷史時期。1978年,國家電影主管部門文化部以文件的形式,先后下發了《關于整頓和加強電影制片企業管理的意見》等10項管理制度,以國務院文件的名義批轉了《文化部、財政部關于改革電影發行放映體制的請示報告的通知》。1980年2月,針對全國電影故事片產量低(1977年生產故事片僅19部,1978年生產故事片43部),人民群眾不滿意的情況,時任中宣部部長胡耀邦在《電影劇本創作座談會》上發表重要講話,希望電影從劇本創作抓起,多拍攝忠于人民、堅持真理、思想性和藝術性高度統一的優秀影片。
之后,中央批準文化部首次設立優秀影片政府獎勵的制度,并恢復了中斷十七年的《大眾電影》“百花獎”,1981年又批準設立了中國影協的電影專家“金雞獎”。1983年4月,中宣部和文化部成立了電影電視體制改革調查研究小組。1986年1月,第六屆全國人大常委會第十四次會議決定,將電影系統全建制地由文化部分出,與廣播電視部合并,成立國家廣播電影電視部(以下簡稱廣電部)。
同年3月,廣電部發出了《關于嚴格執行中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于加強制片管理若干規定的通知》,在以后的十多年里,電影制片管理仍實行計劃經濟體制下的指標分配制度,只有國營電影企業才能拍攝故事片,電影年產量也一直在100部左右徘徊。隨著國家改革開放的深入發展,1993年1月,廣電部下發了《關于深化電影行業體制改革的若干意見》及其《實施細則》(征求意見稿),首先從產業直面的市場改起,打破了國產片由中影公司統購統銷的局面。傳統的計劃經濟體制下壟斷的市場被打破,電影票價放開,允許民營資本進入電影制片領域。
自此,多年計劃經濟下電影的統購統銷以及由此形成的制片、發行、放映三者之間經濟分配方式開始發生重大變化,中影公司的全國壟斷經營被打破。1994年8月,廣電部電影局下發了《關于進一步深化電影行業機制改革的通知》,明確了影片(著作權)發行權擁有單位可以直接向北京等21個省市(11個老少邊窮省、區除外)的各級發行、放映單位發行自己的影片。
1994年10月,廣電部下發文件批準每年引進10部進口分賬大片,要求“基本反映世界優秀文明成果和表現當代電影成就”的影片在國內發行并實行分賬上映。這一舉措引起了電影界、評論界的廣泛爭論,但激活了當時的電影市場,提升了觀眾重回影院的興趣。1995年1月,廣電部出臺了《關于改革故事影片設置管理工作的規定》,明確了全國擁有故事片出品權的不再僅僅是原來的16家制片廠,一大批一直沒有得到承認的省級電影制片廠最終獲得了自己的影片出品權,制片行業的積極性迅速高漲。
1996年3月,中宣部在長沙召開全國電影工作會議,提出了多出精品、繁榮創作,實施電影“9550”工程,國家增設電影專項資金扶持,并開始實行故事片單片拍攝許可證的制度,對民營公司獨立拍片徹底放開。改革開放至1996年《電影管理條例》頒布之前,是中國電影法治的孕育階段。這一階段中國電影主要處于計劃經濟體制主導下,由政府主管部門按照計劃管理,這一時期行政主管部門制定的規范性文件以及相關領導講話、會議精神等成為規范電影行業發展的依據,此時電影法治領域尚未出臺規范性法律文件,中國電影法治建設還處于孕育階段。
三、萌芽階段(1996年—2016年)
中國電影法治時代的正式開啟,是以1996年6月19日國務院頒布的《電影管理條例》為標志。由此,中國電影開始實施國家法規特征的行政管理、政令管理和制度管理。隨后而來的1997年,制片(出品權)進一步放開,無論“機關、企業、事業單位和其他社會團體”,甚至“個人以資助、投資的形式”均可“參與攝制電影片”。也是在1997年,單片發行權也開始放開。
2001年12月25日國務院又正式下發第342號令,重新修訂頒發了《電影管理條例》。2002年開始,以新的《電影管理條例》實施為起點,中國電影業開始了又一輪體制改革。首先是鼓勵民營資本進入電影制片業,允許一些民營機構“獨立”拍攝影片;緊接著“院線制”改革也提上日程,2002年6月1日,全國23個省(市)的30條院線正式掛牌營業;此外,引進片的發行壟斷也陸續被打破,進口影片的供片機制開始進行調整,進口與發行逐步分離。
2004年,國家廣播電影電視總局連續發布了《外商投資電影院暫行規定》《電影劇本(梗概)立項、電影片審查暫行規定》《中外合作攝制電影片管理規定》以及《電影制片、發行、放映經營資格準入暫行規定》四個總局令,允許外資進入中國電影制片領域,充分吸引外資盤活中國的內容市場;將延續了幾十年的電影審查制度的審查權下放到地方;在原有的電影制作、發行、放映環節放開的基礎上,進一步降低了電影行業的準入門檻,以期促成多種資本共同組成電影投資主體的多元化局面;在院線制雛形基本建立之后,放寬中外合資電影院中外方投資比例,以促進我國電影院比較落后的設施、設備改造。
從1996年至2016年的20年間,《電影管理條例》是中國電影的法治依據。根據《電影管理條例》,電影主管部門出臺了七十多項“紅頭文件”,以加強電影事業各方面的管理。“紅頭文件”內容廣泛,主要包括電影行業綜合管理政策、制片政策、發行放映政策、財政支持政策、技術政策等。
這一階段,基于中國電影產業發展的實踐和電影市場的開放,迫切需要政府主管部門制定法律法規對電影行業進行有序指導和有效保障。1996年《電影管理條例》首次頒布實施,將規范電影發展的依據上升為立法層面的行政法規,標志著中國電影法治時代的正式開啟。隨后,相關行政主管部門根據《電影管理條例》制定了涉及制片、發行、放映、技術標準等多方面的規范性文件,并根據電影產業發展需要于2002年頒布了新的《電影管理條例》。這一時期,由于行政法規《電影管理條例》出臺,讓中國電影法治進程邁出了實質性的一大步,中國電影法治體系終于破土萌芽了。
四、發展階段(2016年至今)
早在20世紀80年代初,電影界就發出了關于中國電影立法的呼聲。2003年電影立法納入中宣部立法規劃,并由原國家廣電總局組織起草。2008年經過多次修改后的草案報送國務院法制辦,后正式定名為《電影產業促進法》。2011年12月國務院法制辦就該法草案面向社會公開征求意見,后又進行了反復的調研和修改。2015年9月1日,國務院常務會議通過了法律草案,并決定提請全國人大常委會審議。自2015年以來,全國人大常委會進行了三次審議和兩次面向社會公開征求意見,不斷調整完善。2016年11月7日,第十二屆全國人大常委會第二十四次會議審議通過《電影產業促進法》,并于2017年3月1日起正式施行。
《電影產業促進法》的出臺,與黨和國家對電影產業的高度重視密不可分。黨的十八大以來,在全面推進依法治國、加快建設中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家的偉大實踐中,創立了具有鮮明時代特征、理論風格和實踐特色的習近平新時代中國特色社會主義法治思想,為堅持和開拓中國特色社會主義法治道路奠定了思想基礎,為推進法治中國建設提供了理論指引。[6]2014年10月15日,習近平同志主持召開文藝工作座談會,這次會議的精神立即貫徹到文化領域。《電影產業促進法》的出臺就是此次文藝座談會精神的提升或法定化。
電影教學論文：電影劇作理論手札之場景探討
十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》更是加速推進了《電影產業促進法》的誕生[7]。2016年11月30日,習近平同志在中國文聯十大、中國作協九大開幕會上的講話精神,以及2019年3月4日,習近平同志看望參加全國政協十三屆二次會議的文化藝術界、社會科學界委員時提出的四點意見,都體現了執政黨在國家文藝領域的總方針,成為電影相關法律法規制定、修改的重要參考標準。
縱觀我國電影法治的歷史發展脈絡,不難看出,作為執政黨中國共產黨始終對電影工作高度重視,并給予極大關心。電影法治環境的不斷發展和完善,給予了中國電影產業有力的支撐,也是中國電影取得巨大成就的有力保障。在黨和國家“全面依法治國”的戰略布局下,“法治電影”將作為其重要組成部分,促進中國電影取得更加長遠的發展。
作者：程麒臺
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