本文摘要：摘要：目前，中國亟需借鑒國際經驗探索建設中國特色自由貿易港。韓國政府對自由貿易港區實行稅收減免、金融支持、生活配套等多方面優惠政策。中國臺灣地區的自由貿易港區除了傳統自由貿易港的轉運功能之外，還包括深度加工制造功能，并通過功能布局、政策優
摘要：目前，中國亟需借鑒國際經驗探索建設中國特色自由貿易港。韓國政府對自由貿易港區實行稅收減免、金融支持、生活配套等多方面優惠政策。中國臺灣地區的自由貿易港區除了傳統自由貿易港的轉運功能之外，還包括深度加工制造功能，并通過功能布局、政策優化與修整提升自由貿易港區的競爭力。通過比較發現，韓國和中國臺灣自由貿易港區均具有立法保障、功能多元和高效運營等3個相似特征，同時它們在管理機構、功能形態、稅收減免和服務供給方面存在差異。中國特色自由貿易港應先通過立法對其管理與運行進行規范，結合區位優勢選擇合適的功能定位，通過稅收減免優惠及增加良好生活配套供給來吸引高質量外資。
關鍵詞：自由貿易區;自由貿易港區;政策框架;港城產一體化
20世紀70~80年代，在世界自由貿易區進入蓬勃發展的黃金時期，亞太地區自由貿易區也獲得快速發展，較為成功和表現出色的是韓國和中國臺灣地區。
韓國和中國臺灣地區通過自由貿易港區這一政策工具促成其世界重要的新興工業經濟體的地位，是發展中國家和地區實現跨越式發展的成功典型代表，而且同屬東亞地域板塊，具有較高的文化相近性。前期研究文獻較多地關注了中國香港特別行政區與新加坡的經驗借鑒，具有重要的參考價值，然而對于正處于工業化大踏步進程的中國大陸來說，除了借鑒中國香港特別行政區與新加坡在自由港轉口貿易方面的經驗之外，也須充分吸收韓國與中國臺灣地區利用自由貿易港區促進工業發展的成功經驗。
政工師論文投稿刊物：《臺灣研究》主要刊登：有關臺灣政治、經濟、法律、歷史、宗教、社會、教育、對外關系、文學藝術及兩岸關系、祖國統一等問題的學術論文，是一本在國內外發行的專門針對臺灣問題進行全方位分析和理論研究的學術期刊。
一、韓國自由貿易港區發展進程與政策分析
(一)韓國自由貿易港區發展歷程
20世紀60年代，韓國制定了戰后第一個國家發展計劃，確立了工業化發展政策，為此韓國政府積極發展工業園區。20世紀70年代，韓國確立發展重化學工業作為促進國民經濟增長的方式，大力發展重工業和化學工業園區，在此期間，大型重化工業園區在蔚山、昌原和麗川的工業地帶獲得發展。在當時國際制造業產業轉移背景下，韓國政府順勢采取了出口導向的經濟發展政策。馬山和益山出口加工區是第一批采取優惠關稅和稅收等措施吸引外國直接投資以促進出口、就業和技術轉讓的非關稅區。與工業園區不同的是，出口加工區被認為處于關境之外。2000年，出口加工區法案被自由貿易區法案取代，出口加工區因而被改名為自由貿易區。
為將空港和海港建設成國際物流中心并吸引國際物流企業，1999年韓國政府啟動了《建立和管理促進國際物流中心的免稅區管理法案》(ActGoverningtheEstablishmentandManagementofCustoms-FreeZonesforFosteringInternationalLogisticsCenters)。2002年1月，釜山港和光陽港被正式開辟為免稅自由區。2003年1月，仁川港和仁川國際機場被命名為免稅自由區。
起初，韓國的自由貿易區(即原先的出口加工區)和免稅自由區之間存在明顯的分工差異。自由貿易區是以制造業為主的特殊經濟區，而免稅自由區是不允許開展制造活動的物流區。然而，2003年頒布的《自由貿易區法案》將這兩個概念統一整合成自由貿易區。釜山新港的物流片區及光陽港被指定為自由貿易區，新的自由貿易區法案為吸引高附加值型和知識型外資企業提供重大激勵措施。
根據韓國《自由貿易區法案》，自由貿易區是指在包括海關法在內的相關法律規定的特別措施所提供的法律保證下，可進行生產、物流、流通和貿易自由活動的區域。法案還規定可作為自由貿易區的區域包括工業建筑綜合體、海港和空港臨近腹地、分配中心或運輸終端，還對申請程序、部門協調、運營當局義務等內容進行明確說明。從此，制造與物流活動在所有自由貿易區都得到允許。雖然獲得開展相關業務的權利，但各自由貿易區仍以原先積累的傳統優勢業務為主。對海港和空港來說，雖然其可以進行制造業活動，但仍以促進國際物流業務為主。而工業園區附近或區內的自由貿易區，雖然具有物流功能，但主要是促進和發展制造業務。
(二)韓國自由貿易港區先期優惠政策
作為韓國自由貿易區的重要組成部分，韓國自由貿易港區內的國內外公司均享受韓國《自由貿易區法案》規定的不同種類的政策優惠。對外國公司尤其給予了稅收及租金方面的優惠待遇。但對入駐自由貿易區的企業進行嚴格審批，必須經過商務部和工業園區管理機構批準。國外獨資或韓外合資企業必須從事出口商品的制造、加工與裝配，同時要適應經濟規劃部門的產業與出口導向計劃，且對申請企業的出口產值、外匯收益率、生產技術、員工人數等方面具有一定要求。在沒有外國合伙人的情況下，國內企業不能申請入駐自由貿易區(鄔展霞等，2014)。
(三)韓國自由貿易港區優惠政策與措施的深化
2002年12月，韓國政府出臺《自由經濟區法案》，并于2003年10月設立了仁川、釜山鎮海和光陽自由經濟區，2006年正式投入運營。韓國自由經濟區是自由貿易區的升級版，其開放和優惠政策與措施甚于自由貿易區，標志著韓國進入高水平自由貿易區時代。韓國自由經濟區設立為促進商業友好型環境的特殊經濟區，具體推進思路如下：(1)適用不同于國內的政策法規;(2)為外國投資提供優惠激勵;提供先進的制造設施、港口和機場、國際物流設施、國際商務綜合設施、國際學校、國際醫院、酒店、外國人居住區等;(3)允許外資在區內建立醫院、醫療和教育機構、廣播電臺，區外則不允許;(4)促進形成有利于國際商務的更好環境，包括簡化海關手續和行政規定、外語服務、一站式服務等。
與自由貿易區相比，韓國自由經濟區具有一些特殊性質：(1)自由經濟區占據更多的區域面積;(2)自由經濟區不僅提供制造等經濟活動設施，還提供非經濟的配套措施，如教育、住宅與娛樂設施、酒店和旅游區;(3)自由經濟區可包含其他經濟特區，自由經濟區需要更多的投資才能享受到稅收和其他優惠措施。
二、中國臺灣地區自由貿易港區發展進程與政策分析
(一)中國臺灣地區自由貿易港區發展歷程
2017年，臺灣地區GDP總量按購買力平價達1.18萬億美元,其中服務業占62.1%，工業占36%。人均GDP接近5萬美元，位列世界第30位。①臺灣地區是世界上重要的電子器件、機械和石油化學產品出口地。
臺灣地區通過一系列精心策劃的經濟發展計劃，將臺灣地區從20世紀70年代還是低收入的農業落后經濟體，發展到20世紀80年代成為高收入新興工業體。為延續性地推動經濟高增長，1991年臺灣地區啟動了大規模經濟發展計劃，主要目標是：促進本地和外國公司將臺灣地區作為其亞太事業部基礎;將臺灣地區打造成制造、海運、空運、金融服務、通訊網絡和媒體公司的特殊區域中心;經濟體系的自由化。繼1995年亞太區域運營中心和1997年高雄離岸轉運中心戰略規劃之后，從1998年開始，臺灣地區啟動了港口改革和海事機構調整。為充分利用臺灣地區良好的區位優勢、高質量人力資本和相對先進的電子制造能力，2000年臺灣地區著手推進全球物流發展計劃。
2002年臺灣地區發表的《挑戰2008：六年發展計劃》將建立自由貿易區列為一項重點工程。為使臺灣地區成為全球重要的貿易物流中心，吸引跨國公司建立亞太總部進駐自由貿易港區，2003年7月臺灣地區出臺了“自由貿易港區建立與管理法”(ActfortheEstablishmentandManagementofFreeTradePortZone)，旨在促進國際物流和管理方案的新運作模式的發展，加快貿易自由化，增強國際競爭力，促進國民經濟發展。
根據相關法案，臺灣地區設立自由貿易港區的主要目標為：(1)擴展現有全球物流計劃成果，繼續推進自由化和國際化;(2)應對來自外部環境(如中國大陸、中國香港、新加坡、日本和韓國等)大力發展自由貿易區的激烈競爭壓力;(3)提高港口運營效率及培育高增加值活動的發展，撤消轉運及加工后再出口的繁雜手續，實現海港和空港腹地潛在經濟效應;(4)方便外國商務人士進出入自由貿易港，并打造適合國際企業運營中心落地的新環境。
據中華經濟研究院的一項調查結果顯示(鄧利娟，2006)，2003~2007年期間，臺灣地區自由貿易港區的出口與制造價值年均增幅分別達1,200億新臺幣和880億新臺幣，創造了約17萬個就業機會。此外，截至2008年，自由貿易區促使交易和物流成本降低超過2,000億新臺幣。另據臺灣地區海關部門數據顯示，2006~2008年期間5個自由貿易港區進出口總額增長迅速，增幅分別達6.05倍(基隆)、1.56倍(臺北)、5.82倍(臺中)、6.51倍(高雄)和53.76倍(桃園)。
在臺灣地區海運港口中，作為亞洲第一個出口加工區誕生地——高雄港的地位最為突出、競爭力最強。在自由貿易港區方面，臺中港的功能最多，因而其貿易量創造效應最大。由于空運貨物自身價值遠大于海運貨物，空運貨主承擔運費成本的意愿與能力相比更強，因此在5個自由貿易港區中桃園機場業務總金額與增幅最大，但海運的貨物吞吐量是空運無法企及的。最近幾年，臺灣地區港口經濟指標出現整體性不利局面，各自由貿易港區的貿易增速均出現不同程度的下滑，可能是受世界貿易局勢變化的影響，2018年的下降幅度尤為顯著。未來如何提高自由貿易港區的競爭優勢仍是一項重大挑戰。
(二)中國臺灣地區自由貿易港區的優惠政策分析
“自由貿易區建立與管理法”第3條對自由貿易港區概念進行了界定，自由貿易港區(FreeTradePortZone，FTPZ)是指經“行政院”批準的國際機場或國際海港、或在其相鄰區域所劃定的監管區，具有“境內關外”的性質。其表現形式可以為工業園、出口加工區、科學工業園，或“行政院”批準的以設立監管區為目的、開展外向型業務活動的其他區域;還對可選用為自由貿易區的海港或空港臨近區域進行了說明。
第3條還規定了可在自由貿易港區從事的兩類業務活動，一是自由貿易港區企業(FTPZEnterprises)，是指被批準在區內從事貿易、倉儲、物流、集裝箱貨物集散、搬運、轉運、轉寄、報關、組裝、分揀、包裝、維修和裝配、加工、制造、出口及技術服務的企業;二是非自由貿易港區企業(Non-FTPZEnterprises)，是指提供金融、裝卸、餐飲、酒店、商務會議和貨物轉運服務的任何企業，以及那些不從事自由貿易港區企業活動但被批準在區內活動的其他企業。通過擴大多業務許可范圍，自由貿易港區不僅具有價值增值功能，還具備生產性及生活性服務輔助功能，從而進一步增加了臺灣地區自由貿易港區對外資的吸引力。
除了海關清減障礙方面的撤消之外，臺灣地區還推出諸多優惠刺激措施，鼓勵跨國公司在臺灣地區自由貿易港區從事經營活動。按照臺灣地區“行政院”經濟計劃與發展委員會指示，自由貿易區的本質特征就是簡化業務交易手續、區內商品自由流動、免除海關行政及通關手續、為區內外國商務人員辦理72小時落地簽證以及提供其他優惠措施。除了貨物關稅減免之外，臺灣地區自由貿易港區為鼓勵區內企業價值創造及交易活動、增加技術設備投資，還對區內企業自用的進口機械及設備和商品免征關稅、商品稅、貿易推廣服務費及港口服務費，區內企業購買自由貿易區或保稅區內其他企業的自用商品免征營業稅。此外，在機構辦事技術層面，自由貿易港區提供“單一窗口”服務，允許并提倡企業自主管理，提供快速且便捷的簡約行政服務。
(三)中國臺灣地區自由貿易港區實體功能布局
自由貿易港區一旦批準成立，最重要的事就是引進企業，尤其是跨國公司的入駐，而功能定位是影響外資進入的重要因素。相關研究指出，一個完善的自由貿易港區應至少包含兩個區域：一是便利性生產區域或短期倉儲免稅區;二是國際商務區域。從世界范圍來看，自由貿易港區在主體功能上具有一定相似性。
臺灣地區面積小且資源有限，港口貿易尤為重要，因此一直以來通過持續提高港口優勢促進經濟增長。貿易、倉儲、物流轉運、技術服務、維修和裝配、加工和組裝是臺灣地區5個自由貿易港的主要業務。臺灣地區自由貿易港區除了傳統自由貿易港的轉運功能之外，還包括深度加工制造功能，適應了跨國公司物流管理和供應鏈管理的發展趨勢。
由于推出時間相對較短,臺灣地區自由貿易港區內企業還處于不斷發展壯大的階段。臺灣地區通過政策優化與修整進一步提高自由貿易港區的競爭力，意圖使臺灣地區逐漸成為亞太重要的國際采購、物流和制造中心。
三、韓國與中國臺灣地區自由貿易港區的建設模式比較
二戰后，為促進國民經濟的發展，韓國和中國臺灣地區均積極推動自由貿易港區建設，采取了諸多相似的優惠原則與政策措施，努力吸引跨國公司長期入駐港區，鼓勵區內企業從國內外進口原材料和半成品進行加工、組裝、分流等，然后再將制成品出口到世界各地，通過港口輻射帶動腹地區域要素的使用，希望通過發展自由貿易港區促進貿易自由化、增加外匯收入和擴大就業，推進出口導向型經濟政策的實施，提高其在國際上和區域內物流、貿易和投資等方面的競爭優勢。
(一)共同之處
1.立法保障
韓國和中國臺灣地區自由貿易港區的設立首先都得到了立法層面的保障，使得自由貿易港區的建設具有法律保障與規范依據。兩者都在自由貿易港相關法律文件中對自由貿易港區進行了定義與說明，規定了自由貿易港區的批準機構、設立范圍、貿易促進與便利功能、優惠政策與待遇以及管理機構與方式等。
2.功能多元
除了基本的國際貿易與外商投資功能外，現代自由貿易港還會營造一個舒適宜人、便利完備的生活環境。韓國與中國臺灣地區的自由貿易港區均采取了港城一體化、“亦港亦城”、將部分城市功能納入到自由貿易港區的現代模式，不僅發展港口產業與經濟，而且提供多樣化的城市服務設施，如在韓國仁川自由經濟區內建設高水平的中小學，引進了包括紐約州立大學石溪分校、猶他大學和南加州大學等世界名校開辦校區;中國臺灣地區的自由貿易港區設置了專門的非自由貿易港區企業活動區，以解決在港區內工作的外籍與本土員工的生活服務需求。
3.高效運營
高效運營是自由貿易港區的重要競爭力。韓國與中國臺灣地區自由貿易港區均實現了高效的運營管理，在簡化手續、消除繁瑣程序方面接近世界水平，采用先進的信息系統以提升港區的運營與管理效率，從而對外資形成強大吸引力。
(二)差異之處
1.管理機構差異
中國臺灣地區自由貿易港區由“行政院”批準設立，“交通部”為主管單位。韓國則由商業、工業和能源部受理申請事宜，并且規定：如果該自由貿易區坐落于工業園區，則由商業、工業和能源部作為行政管理負責人;如果是在機場、分撥中心、貨運終端，則由交通運輸部為具體行政管理單位;如果是在港口和港口腹地，則由海洋事業暨漁業部作為行政管理負責人。
2.功能形態差異
雖然韓國自由貿易港區包括貿易、批發、全球物流、簡單加工、國際運輸代理等較多經貿功能，但中國臺灣地區自由貿易港區功能類別比韓國更具多樣化，包括貿易、倉儲、物流、集裝箱拼整、轉運、維修和制造、加工、生產、展示和技術服務。另外，中國臺灣地區自由貿易港區內還允許非自由貿易區企業(Non-FTZenterprises)存在。因此，從功能形態來看，中國臺灣地區自由貿易港區的綜合化程度較高。
3.稅收減免及服務提供差異
中國臺灣地區自由貿易港區對進口商品免征關稅、商品稅、營業稅、煙草和葡萄酒稅、煙草制品公共衛生和福利費、貿易推廣服務費和港口服務費。為鼓勵區內企業投資活動，中國臺灣地區自由貿易港區還對企業從海外進口的自用機械和設備免征稅費。韓國自由貿易港區不僅具備上述提到的關稅及貨物稅的減免，而且免征建筑材料關稅;企業稅的免除范圍包括企業所得稅、收入稅、購置稅、注冊稅、財產稅、綜合土地稅、交通稅。此外，韓國中央和地方政府還為自由貿易港區技術開發活動和人力培訓提供資金。依此來看，韓國比中國臺灣地區為入駐自由貿易港區企業提供了更具吸引力的優惠激勵措施。
四、韓國和中國臺灣地區自由貿易港區的經驗借鑒
(一)自由貿易港的管理與運營
自由貿易港對標國際標準實行高規格開放，首先應遵循國際通行“先立法、后設區”的慣例，賦予自由貿易港區更高的法律地位，為自由貿易港試探體制與機制創新、市場主體有序規范運營提供法律依據。目前，中國現有的18個自貿試驗區根據各自定位制定了發展總體方案、管理辦法和條例等政策性低位階文件，但還不屬于效力更高的法律性文件，從而致使其無法很好地承擔起新時代制度創新試驗平臺的重要引領角色。
因此全國人大應盡快發布屬于中國的《自由貿易(港)區設立與管理法》，對自由貿易(港)區設立目標、批準機構、申請條件與流程、主管機構、運營模式、優惠政策、可開展的產業活動、配套設施等內容進行詳細明確地規定，以解決自貿試驗區向高階轉型無法可依的困局。同時，為便于統一管理及體現發展權公平，可仿照韓國政府做法，利用自由貿易區法出臺契機，整合目前現有的159個海關特殊監管區，統一名稱為自由貿易區。采取統一申報辦法，實行申請、評議、公布等全過程公開透明并向社會公布。
另外，要通過高效的專業管理及完善配套服務構造競爭優勢。傳統自由貿易區的競爭優勢基本是建立在政策洼地之上，但隨著全球多邊及雙邊自由貿易協定層出不窮，自由貿易區在關稅減免上的特殊優勢受到一定程度弱化。當然，通過優惠政策吸引企業也是必不可少的重要手段。然而，進入21世紀以來，現代信息技術和現代物流發展進入一個全新階段，港口除繼續發揮運輸功能之外，還主動參與和組織各個物流環節業務活動及彼此間的銜接與協調，從而對港口的運營設施與服務配套要求更高。自由貿易(港)區之間的競爭優勢將更多體現在運營效率及專業化服務提供上。
縱觀世界著名自由貿易港，高效便捷的專業服務是其成為國際物流中心、集散中心和金融中心的重要保證。另外，完美的生產生活配套服務是吸引國際人才的重要條件。參照韓國和中國臺灣地區做法，在自由貿易港區內提供適合國際人士的餐飲、酒店、教育、娛樂、休閑等基礎設施，促進優秀海外人才的深度駐留，從而帶動跨國公司增大業務量，發揮出更大的知識技術溢出效應。
(二)自由貿易港的功能與服務
首先，功能定位或設定是自由貿易港建設過程中面臨的重要問題。目前，世界上自由貿易(港)區的功能形態大致可分為轉口集散型(或貿易型)、貿工結合型、出口加工型、保稅倉儲型、科學工業園等。處于國際中轉中心位置、面積相對不大的自由貿易港可主要采取貿易型為主的形態，如巴拿馬的科隆自由貿易區。占據優良地理區位且具有較強加工能力的自由貿易港則更適合貿工結合型。經濟發展水平較高且服務業比較發達的自由貿易港可考慮嵌入更多的服務附加值提供功能。具有大學、科研及跨國公司研發中心的自由貿易港則可采取科學工業園形式。中國眾多港口的發展基礎、特點及優劣勢差異很大，自由貿易港功能定位應根據區位條件、貿易流量、腹地產業水平等提前規劃，快速找準目標定位。當然，自由貿易港的功能定位不是一成不變的，隨著時空變遷、國內外經濟形勢及本地經濟發展狀況變化，自由貿易港的功能形態可進行適當調整與優化。
其次，具體的自由貿易港自身功能方面，應賦予各地區的自由貿易(港)區國際通行的基本功能，如零關稅、自由航行、轉口貿易、加工以及通用的生產性服務業。而對于較為敏感的特殊擴展功能，如涉及金融開放、外籍人口、博彩業等，不宜大面積鋪開，可采取一區一議的方式確定。
最后，自由貿易港區應實行港城產一體化功能互補模式。目前，中國雖然在局部領域已達到世界級水平，但總體而言仍面臨非常緊迫的現代化任務。因此，通過自由貿易港區建設實現內外聯動，帶動兩個市場、兩種資源的聯通，為國內經濟發展注入更多活力。據此，符正平(2018)針對自由貿易港建設，提出中國應實現“1+N”的港產模式，“1”是指海港、空港或鐵路港自由貿易港區，實行“一線放開、二線管住、區內自由”的特殊政策;“N”是特色產業功能區，區內企業自用的進口貨物可享受自由貿易港區免稅優惠政策。
這種模式的優點在于突破自由貿易港區面積不大等帶來的產業發展限制，但實施過程中有關“N”的選取、管理及監管可能需要更高的操作水平。另外，也有觀點提出港城一體化模式，參照韓國和中國臺灣地區模式將自由貿易港建設與城市發展相融合。但港區往往處在城市的偏遠地區，人群聚集吸引不是很有利，實現港城融合具有一定難度。據此，提出港城產一體化模式，在自由貿易港區內產業與生活配套設施齊建，形成一個小型城市。
(三)自由貿易港的稅收減免與優惠
稅收優惠是世界各個自由貿易港吸引外資的重要手段，稅收狀況是跨國公司決定入駐、選擇去留的最重要的權衡因素之一。從目前來看，中國正在建設中的自由貿易試驗區稅制安排還不具有國際競爭力，使自由貿易試驗區吸收外資的功能大大降低。據相關報告，截至2018年底，中國11個自由貿易試驗區(不包括海南自由貿易試驗區)累計新設立企業61萬家，其中外資企業3.4萬家，占比不足5.6%，導致外資企業占比較低的原因固然是多方面的，但稅收政策優惠力度較弱是一個重要原因。
以上海自由貿易試驗區為例，區內企業離岸業務仍需繳納25%的企業所得稅，遠高于新加坡的17%和中國香港特別行政區的16.5%。雖然現階段不以政策洼地建設高標準對外開放高地，但在中國營商環境還需完善的情況下，實行具有較強吸引力的稅收優惠政策仍然不失為一個重要的政策舉措，這也是世界上發展成熟的自由貿易區都采取的通行做法。鑒于目前中國自由貿易港建設初期在基礎設施、運營管理、貿易便利等方面的不足，同時為提高中國自由貿易港在東亞區域的競爭力，因此建議對入駐自由貿易港的企業實行更大幅度的稅收優惠，可考慮實行比東亞自由貿易區更為優惠的稅收政策，將自由貿易港區的所得稅率控制在15%以下。
在此基礎上，通過不同力度的稅收激勵調整各自由貿易港的產業結構，改革鼓勵制造和出口為主的稅制安排，加強在鼓勵創新、服務質量和貿易方面的稅收制度設立。自由貿易港不僅是創造產業的地方，同時也是建成人文宜居的生活基地，因此除了對產業給予稅收上的優惠之外，還應對自由貿易港內提供生活性服務的企業給予優惠政策。目前，中國海關特殊監管區對企業所需的機器、設備等生產性貨物進口予以免稅，但對生活性服務企業進口的貨物仍不免稅，而韓國和中國臺灣地區都已對所有區內生產和生活所需的進口免征關稅。鑒于目前中國所需繳納的稅費名目還過多，因此還要壓縮、合并稅費種類，以免給外商造成稅目過重的錯覺，同時簡化稅收制度與征收程序，降低企業時間成本。
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作者：朱福林、王曉芳
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