本文摘要：摘 要：行政檢察內在包含著與法治政府結構耦合的要素，其發展也有賴與法治政府建設之間耦合機制的良性運作。基于國家治理體系和治理能力現代化的要求，行政檢察與法治政府的耦合強度在系統、功能和效能層面明顯增強。行政檢察與法治政府不同形式的耦合機制逐
摘 要：行政檢察內在包含著與法治政府結構耦合的要素，其發展也有賴與法治政府建設之間耦合機制的良性運作。基于國家治理體系和治理能力現代化的要求，行政檢察與法治政府的耦合強度在系統、功能和效能層面明顯增強。行政檢察與法治政府不同形式的耦合機制逐步形成，主要耦合類型包括公共耦合、數據耦合、控制耦合和標記耦合。行政檢察與法治政府的結構耦合既有正面影響，也可能會產生負面影響。耦合方式不當可能導致功能失常。未來應區分不同性質的行政檢察業務，分別從解耦、耦合、內聚等路徑促進行政檢察的良性發展。
關鍵詞：行政檢察 法治政府 國家治理 耦合 解耦 內聚
在我國憲制格局下，檢察權對行政權負有法律監督的職責。行政檢察屬于行政權與檢察權、審判權之間的交叉地帶，即檢察機關對行政活動、行政審判活動進行檢察監督的領域。從建國之初始，我國就將對行政權的一部分監督職能交由檢察機關行使，其間關于檢察機關是否可以行使該權力以及行使這項權力的邊界存在一定爭議，但通過特定司法程序監督行政權的架構從未遭受根本性的否定，反而一直在穩步發展。然而，從制度層面看，行政檢察處于檢察體系和行政體系的邊緣;而從理論層面看，行政檢察理論也非行政法學和檢察學研究的主要內容。
十八大以來，推進國家治理體系和治理能力現代化成為全面深化改革的總目標。國家治理體系是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。新時代的行政檢察屬于法治國家建設的內容之一。從系統論的視角觀察，行政檢察與法治政府可互為系統及其環境。行政檢察與法治政府之間應該存在“相互促進、相互影響”關系。而這種“相互促進、相互影響”的關系，只能通過系統間的“結構耦合”(structure coupling)實現。結構耦合是一種系統與環境關聯的特殊形式，通過這種形式，系統得以持續地設定并依賴于某些特定的環境條件，而且這些條件限制也會指引系統的結構生成。但長期司法實踐證明，緣于功能與地位之間的巨大差異，行政檢察與法治政府的關聯程度原本不高，更談不上結構耦合。
法制論文投稿刊物：《人民司法》(旬刊)系最高人民法院機關刊。該刊創始于1957年，61年來，在闡述最高人民法院貫徹、執行憲法和法律的各項司法政策、司法解釋，總結審判工作經驗，提煉裁判規則，研討法律適用疑難問題，探索司法制度改革，報道大案要案，推進法院隊伍建設和文化建設等方面，以其權威性、專業性、實用性在期刊界獨樹一幟。
“耦合”本是物理學、電子學、通信學中常用的一個術語，通常指能量從一個介質(例如一個金屬線、光導纖維)傳播到另一種介質的過程。后來這一概念擴展到系統科學、經濟學、生態學、教育學、法學等領域。本文從控制論意義上使用“耦合”這一術語。雖然行政檢察系統與法治政府系統之間并非必然具有選擇關系，但研究兩者的結構耦合時，則包含了高度選擇性意味。即在國家治理體系現代化改革的背景下，行政檢察與法治政府不再是兩個相互分立平行的系統，而是兩個互相利用和依賴的復雜系統。研究兩個系統之間的結構耦合，可以深化和豐富我們對兩者的認識和理解，也可以找到兩者互相刺激、互相依賴、共同演化的路徑。
一、行政檢察與法治政府的耦合強度增加
自1990年《行政訴訟法》實施后，行政檢察主要作為狹義概念使用，僅指行政訴訟檢察監督，只包括對行政訴訟裁判結果的監督。雖然理論研究成果中，也提出過廣義的行政檢察概念，但因無司法實踐和制度支撐，行政檢察只局限于狹義的概念范疇內。而有制度支撐的廣義的行政檢察概念在黨的十八屆四中全會之后才獲得廣泛認同。它被特指為檢察權對行政行為的全過程監督機制。根據十八屆四中全會決議要求，最高人民檢察院在2014-2016年期間先后制定了《檢察機關提起公益訴訟試點方案》《行政違法行為檢察監督試點方案》《行政強制措施檢察監督試點方案》三份試點方案。但因國家監察體系改革的需要，檢察機關僅開展了提起公益訴訟試點工作，而未開展行政違法行為檢察監督和行政強制措施檢察監督的試點工作。經過兩年試點，檢察機關提起行政公益訴訟制度于2017年7月1日在《行政訴訟法》修改中予以確認。
而學界普遍認為另外兩項行政檢察改革并未完成。實際上行政公益訴訟訴前程序就是一種限縮了監督范圍的行政違法行為檢察監督機制。檢察機關提起公益訴訟必須經過訴前程序，因此行政公益訴訟的訴前程序成為對造成公益損失的行政違法行為進行監督的法定程序。2018年3月2日最高人民法院、最高人民檢察院發布了《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱“檢察公益訴訟司法解釋”)。該司法解釋第21條第2款將行政強制措施檢察監督與檢察公益訴訟制度結合到一起，創立了檢察公益訴訟的訴前緊急程序，即“出現國家利益或者社會公共利益損害繼續擴大等緊急情形的，行政機關應在15日內書面回復檢察建議”。該緊急程序適用的情形并沒有限定在行政強制措施范圍，而規定“出現國家利益或者社會公共利益損害繼續擴大等緊急情形”時都可適用。
這意味著如發現行政行為，包括行政強制措施，對不特定多數人的權益造成損害，或者對國家利益造成損害時，且損害有繼續擴大的危險或正在繼續擴大，檢察機關可以要求行政機關在15日內對其行為進行說明。這一規定實際上演變為對正在進行的侵害不特定多數人權益的行政行為展開檢察監督的機制。可見，相關制度改革已經將廣義的行政檢察概念予以落實。綜上，行政檢察是指檢察機關以國家名義實施的，以行政執法活動和行政審判活動是否遵守法律、法規和規章為監督對象的檢察工作。這種監督活動貫穿于行政執法與行政訴訟全過程，包括行政執法活動監督、提起行政公益訴訟(包含行政公益訴訟、民事公益訴訟一并審理)、行政訴訟活動監督(包含行政裁判、調解監督與非訴執行監督)以及行政審判人員違法行為監督的活動。
2018年底至2019年，最高人民檢察院和省級人民檢察院分別進行了內設機構改革，設置了并列的行政(訴訟)檢察與公益訴訟檢察職能部門。最高人民檢察院將行政(訴訟)檢察(監督)與公益訴訟檢察分立，是基于機構、履職階段與履職方式的區分，符合職能分離原則。但此區分并不影響行政檢察與公益訴訟檢察、行政訴訟檢察是種屬關系的定性。
不可否認，行政訴訟檢察與公益訴訟檢察兩個部門絕大部分的業務內容同屬于一個法律門類，監督行政權的階段不同。而且從功能角度看，將行政檢察進行部門和職能的概念限縮，反而容易影響行政檢察的整體功能發揮。因為在實踐中，行政檢察制度已建構起了一個多邊(包括行政機關、檢察機關、審判機關、自然人與法人在內)的治理模式。隨著行政檢察的發展，檢察機關與行政機關的耦合程度逐漸增強。在國家治理體系和治理能力現代化的背景下，行政檢察與法治政府耦合強度增加至少具有以下三方面原因：
第一，系統原因。行政檢察與法治政府耦合強度增大首先是因為二者共處的宏觀制度環境發生了深刻的變化。在堅持與完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系與國家治理能力現代化的背景下，要求對法治國家、法治政府、法治社會進行一體化建設。法治是我國現代化建設的出發點與重要方法之一，而行政檢察是法治國家的重要組成內容。行政檢察與法治政府建設同頻共振，才能共同推動法治國家、法治政府、法治社會的一體化建設。習近平同志在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上強調，要更加自覺的運用法治思維和法治方式來深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定，依法治理經濟，依法協調和處理各種利益問題，避免埋釘子、留尾巴。因此，應把行政檢察放在法治國家、法治政府、法治社會一體化建設的系統中去審視，才能滿足系統治理、依法治理的目標。
第二，功能原因。行政檢察與法治政府耦合強度增大的第二方面原因在于行政檢察的功能定位和法治政府建設的功能需求都發生了重大調整。前者的司法治理功能需要加強，后者則需要更多的司法監督才能建成。在國家治理理念的指引下，十八屆三中全會推行的司法改革將司法機關的治理功能潛能逐步釋放出來。正如習近平同志在《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉說明》中指出，“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。做出這項規定，目的就是要使檢察機關對在執法辦案中發現的行政機關及其工作人員的違法行為及時提出建議并督促其糾正。”《說明》同時指出，“檢察機關提起公益訴訟，有利于優化司法職權配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進法治政府建設。”作為司法治理的重要表現形式，行政檢察對法治政府建設的重要性比過去更為突出。
第三，效能原因。在新的制度形勢下，只有加強行政檢察與法治政府的耦合協調才能雙向提升制度效能。行政檢察監督如果只重視監督的最末端，如果只關注行政活動輸出的結果，顯然無法保證其運行符合法治國家的總體性要求。因此，行政檢察必須關注前端，即行政活動的信息輸入以及行政活動的全過程。從法治國家、法治政府與法治社會的建設來看，“建設法治政府是全面推進依法治國的重點任務和主體工程”，而且法治政府建設的目標和任務對整個行政活動和行政訴訟活動都有統領作用。因此，行政檢察必須以更加積極和高效的方式與法治政府建設加強聯系，將源頭治理與系統治理、依法治理結合起來，才能提升行政檢察監督的效能。
二、行政檢察與法治政府建設的耦合類型
法治政府建設并非一種固定的狀態，而是一種不斷調整、不斷補充、不斷結構化的過程。2015年公布的《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》和2019年4月15日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《法治政府建設與責任落實督察工作規定》中都有要求政府自覺接受司法監督的表述。遺憾的是，這些文件都沒指明政府法治建設應該如何與司法監督形成合力，或如何建構耦合機制以提升國家治理質效。然而，行政檢察監督，包括檢察公益訴訟、行政訴訟監督和行政非訴執行監督共同構建起了與法治政府多層嵌套的復雜耦合機制。以行政訴訟檢察為基點，可將目前最為常見的行政檢察制度和法治政府建設的耦合類型歸納如下：
(一)公共耦合
行政檢察與法治政府在國家治理體系中被賦予了各自特殊的任務，但二者的目標中也存在著一些交集。行政訴訟檢察監督的審查依據是行政權符合實質合法性標準，而法治政府建設的基準是符合依法行政原理。因此，在行政合法性問題上，行政檢察與法治政府有相同信息模塊，為兩個系統形成公共耦合創造了條件。即行政檢察與法治政府兩個模塊在公共數據環境里引用合法性第一共同數據項。在公共模塊的引導下，兩個系統有較高的耦合度。但公共數據一旦發生變化，兩個模塊也會隨之而修改。目前行政檢察與法治政府主要存在目標、程序和重點三個方面的公共耦合模塊。
第一，共同目標的耦合。《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》將司法系統與法治政府建設耦合的內容集中在“依法有效化解社會矛盾糾紛”領域，要求政府“自覺接受黨內監督、人大監督、監察監督、民主監督、司法監督”。另外需要注意的是，法治政府建設倡導構建多元化的糾紛解決機制，除了訴訟之外，還鼓勵公民、法人或者其他組織通過行政調解、行政仲裁、行政裁決等非訴糾紛解決機制化解矛盾。而行政調解、行政仲裁、行政裁決都屬于行政司法性行為，由黨委領導、政府負責、各職能部門居中進行裁判。
這些行政司法行為屬于行政檢察監督的對象，但檢察機關常因這些行為的專業性，而減輕了對其監督的力度。行政司法行為仍然是行政行為，特別是自然資源爭議、知識產權侵權糾紛和補償爭議、政府采購活動爭議等方面的行政司法行為，既涉及國家利益保護，也關涉多元糾紛的公正及時解決。行政檢察監督不應設定監督禁區，而應加強對該類行為的監督。除此之外，法治政府建設與行政檢察的公共耦合還可以延展到法治政府建設的其他六項內容中。比如在“依法全面履行政府職能”的法治政府建設領域，提出依法全面履行政府職能的兩個前提(堅持政企分開、政資分開、政事分開、政社分開與簡政放權、放管結合、優化服務)與五個依法全面履行政府職能的重點領域。其中，前提之一的“簡政放權、放管結合、優化服務”既是行政體制改革的重要內容，也是法治政府建設的基本要求。國務院先后推動了行政審批、“放管服”與“改善營商環境”三輪改革，進一步優化了公共管理方式和效率。在此背景下，行政檢察監督也應該開展行政審批類爭議的專項訴訟監督。這里的行政審批包括行政許可、行政登記、行政確認、行政認可等行政行為。
第二，規范程序的耦合。法治政府建設是衡量法治國家是否建成的重要指標，更是行政改革的重頭戲。法治政府建設的重心是治官而非治民。而治官的重點是規范行政決策與行政執法活動。無論是2012年開始的權力清單改革，還是2019年9月1日公布的《重大行政決策程序暫行條例》，抑或是 2019年1月國務院辦公廳印發的行政執法三項改革文件，都是通過約束權力來源和制定程序制度來規范權力。對行政活動的程序規范并非只限定在行政領域，司法程序也是規范行政活動的階段。而行政程序與司法程序是否采取統一的標準來規范行政活動，可通過公益訴訟或者法律監督程序來檢驗。也就是說，行政檢察監督機制可以實現行政程序與司法程序的銜接，可以推動行政機關、相對人、審判機關在規范權力和程序適用問題上形成共識。
第三，工作重點的耦合。在法治政府建設“完善依法行政制度體系”的要求中，明確指出加強法治政府建設，必須規范紅頭文件的原則。行政檢察工作也應將行政行為附帶規范性文件審查的監督活動列為專項計劃，與法治政府建設開展同步的專項活動。其次，針對法治政府建設中“堅持嚴格規范公正文明執法”的建設內容，行政檢察部門應將執法監督對象聚焦于五大綜合執法部門。行政檢察監督不是“一般監督”，也不是泛泛的行政違法行為檢察監督。我國行政機關類型繁多，有限的檢察力量很難建構起對行政機關全面監督的網絡。但根據十九屆三中全會《關于深化黨和國家機構改革的決定》，我國行政執法機構將整合為五大綜合執法隊伍。行政檢察部門應該與五大綜合執法隊伍建立業務對口聯系，也可針對執法中的難點開展專項監督，比如開展針對執法輔助機構與執法輔助人員的類案監督活動，幫助政府加快執法輔助機制的完善。再次，檢察機關可針對全面履行政府職能的五大重點領域開展類案梳理，找出五大領域典型的行政違法行為的表現及糾正措施。通過這些與法治政府建設耦合的專項活動，可以推動檢察機關全面了解法治政府建設中政府職能的依據、行使方式等基礎性、全局性信息，更利于行政檢察工作的深入開展。
(二)數據耦合
數據是21世紀重要的生產資料，也是國家治理的重要依據和手段。在國家治理體系和治理能力現代化的背景下，行政檢察和法治政府間的數據耦合不斷提升。所謂“數據耦合”是指兩個系統之間有數據調用關系，傳遞著簡單的數據值。相對于其他耦合方式，數據耦合較簡單，耦合程序度較低，各個系統的獨立性好，相互影響程度低，是最理想的一種耦合形式。理想的數據耦合能夠保證行政檢察與法治政府建設相互之間獲取幫助各自良性運轉的數據。當然，數據耦合如果運行不順暢，也會降低行政檢察和法治政府各自的制度效能。當前行政檢察與法治政府的數據耦合情況尚難令人滿意。具體表現為二者之間尚無專門的數據耦合平臺，現有數據耦合主要依賴于兩法銜接平臺，且亦缺乏有效的數據抽取機制。
2015年國務院發布《促進大數據發展行動綱要》，要求設置“數據發布”“數據開放”等欄目，建立專門的數據開放平臺，實現政府數據的整合共享和集約化管理，打破政府數據的“信息孤島”“數據煙囪”等瓶頸。檢察機關與行政機關之間的數據耦合始于2001年7月國務院頒布《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》。該部行政法規首次明確：為進一步加強整頓、規范市場經濟秩序工作中行政執法與刑事司法的銜接，要建立健全行政執法與刑事司法銜接信息平臺(以下簡稱“兩法銜接平臺”)。2006年1月，最高人民檢察院會同有關部門發布了《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》。2011年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發《國務院法制辦等部門〈關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見〉的通知》，進一步推動了行政執法機關與檢察機關之間協作配合的功效。
隨后，國務院有關部委先后與檢察機關簽訂了食藥安全、環境保護等領域的行政執法與刑事司法銜接工作的意見。近年來，兩法銜接平臺已全面建成，并發揮了一定的監督作用。作為法治政府評估的內容，該平臺的建設、運營情況與實際效果還被納入法治政府示范創建的三級指標中。如2019年5月22日中央全面依法治國委員會辦公室公布的《市縣法治政府建設示范指標體系》中第4項一級指標第53項三級指標就明確要求，“法治政府示范地區的行政執法和刑事司法銜接機制建立健全，行政執法機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度建立并全面執行，不存在有案不移、有案難移、以罰代刑現象。”檢察機關內部只有偵查監督部門可使用“兩法銜接平臺”數據。即使經2018年檢察機構改革，這項監督任務仍交由刑事檢察部門行使，而未能明確行政檢察部門可以借助該平臺監督行政執法。
傳統的“兩法銜接平臺”只能按模塊化要求輸入相關數據，而已有的模塊中并沒有包括行政執法公正文明規范的數據，也不包括行政執法活動是否造成國家利益或者社會公共利益損害、行政處罰不執行等數據。若“兩法銜接平臺”上有這方面的數據，則可以幫助行政訴訟檢察部門和公益訴訟檢察部門發現案件線索、開展相關業務。從法治政府建設進程來看，許多地方政府已經建立了較為完善的行政執法平臺，比如北京市人民政府行政執法信息平臺、天津市濱海新區行政執法監督平臺等。但實現行政執法信息與檢察信息之間互連互通的平臺并不多。
(三)控制耦合
相比公共耦合和數據耦合而言，控制耦合(control coupling)是一種更為強力的耦合方式。控制耦合指一個模塊調用另一個模塊時，傳遞的是控制變量(如開關、標志等)，被調模塊通過該控制變量的值有選擇地執行塊內某一功能。這種耦合對系統的影響較大，控制聯結的耦合度高于數據耦合，但這種聯結是必要的。檢察機關通過各種傳統行政檢察方式以及新增的公益訴訟等方式，對行政活動進行直接調控，具有控制耦合的功能。行政檢察對法治政府的控制耦合，主要表現為兩種形式。
第一，直接控制耦合。行政檢察與法治政府的直接控制耦合表現為檢察機關在沒有實際提起訴訟的情況下，通過檢察建議等方式，直接導致行政機關做出相關作為或糾正不作為。例如在四川省綿陽市涪城區追繳被騙醫保金公益訴訟案中，四川省綿陽市涪城區人民檢察院審查起訴部門在辦理刑事案件過程中發現，2015年至2016年期間，綿陽佰信醫院、綿陽天城醫院負責人分別組織醫務人員采取開具“陰陽處方”等非法手段向綿陽市醫療保險管理局進行報銷，共計騙取醫療保險基金人民幣3115余萬元。相關行政機關未對涉案醫院和涉案醫務人員作行政處理，也未責令醫院退回被騙取的醫保金，國家利益和社會公共利益持續受損。2017年12月26日，涪城區檢察院依法向綿陽市人社局、綿陽市衛計委、綿陽市涪城區衛計局發出訴前檢察建議書。三部門立案調查后，對兩家涉案醫院分別處以人民幣8102余萬元和人民幣2178余萬元的罰款，對12名醫務人員責令整改或予以警告，26名醫師被吊銷執業證書或暫停執業一年，并追繳回被騙醫保基金人民幣3115余萬元。這類案件推動相關機關修復制度漏洞，規范醫院與醫生的執業行為。
第二，間接控制耦合。所謂間接控制耦合是指兩個模塊之間沒有直接關系，它們之間的聯系完全是通過主模塊的控制和調用來實現的。耦合度最弱，模塊獨立性最強。行政檢察與法治政府建設之間的間接控制耦合表現為檢察機關通過審判監督程序等間接方式對行政機關的活動進行調控。檢察機關沒有審判監督程序的控制權，但行政訴訟監督程序的啟動，人民檢察院有主動權。根據《行政訴訟監督規則》第9條的規定，當出現損害國家利益或者社會公共利益的，審判、執行人員有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等違法行為的，或者其他確有必要進行監督的的情形時，人民檢察院應當依職權進行監督。
比如在洪某某、李某某、焦某某、鄧某某訴上海市交通委、上海市公安局、上海市人力資源和社會保障局、上海市地方稅務局一系列行政訴訟案件中，都明確提出根據《上海市規范性文件制定和備案規定》，額度拍賣屬于規范性文件不得設定的事項，作為規范性文件的《上海市非營業性客車額度拍賣管理規定》不僅設定了非營業性客觀額度拍賣的限制性規定，還設定了簽訂承諾書等限制公民權益的程序。法院基于支持并促進非營業性客車額度拍賣管理工作的現實考量，四案均駁回了原告的訴訟請求。因為《管理規定》中限定三年內不再受理參拍申請的法律后果影響當事人合法權益、采用三年內不再受理參拍申請的方式不符合行政比例原則、簽署承諾書設定法律后果的方式有欠妥當等原因，《上海市非營業性客車額度拍賣管理規定》有可能損害社會公共利益，檢察機關本應該依職權主動啟動對系列案件的監督，推動人民法院重啟對四個案件的實質審理。而且只要人民法院同意啟動抗訴程序，就有可能對《上海市非營業性客車額度拍賣管理規定》這份規范性文件進行附帶審查，糾正了行政機關的違法行為。而對該規范性文件的附帶審查，對法治政府建設產生間接控制的效應。
(四)標記耦合
標記耦合 (Stamp Coupling)是指一組模塊通過參數表傳遞記錄信息。這個記錄是某一數據結構的子結構，而不是簡單變量。行政檢察與法治政府間的標記耦合表現為前者成為后者評價機制的重要參照。理論上，法治政府建設的成效也可以作為行政檢察的評價參照。但行政檢察是比法治政府更為具體的制度現象，其評價更依賴于檢察機關內部的工作評價機制。法治政府建設作為更為宏觀的系統工程，其成效依賴于復雜和體系性的評價機制。法治政府建設成效的評價和“標記”不僅是一種事后的評估，更是一種反饋和指導機制，對法治政府的發展起著實質性的指引作用。在國家治理體系和治理能力現代化的背景下，行政檢察作為一種“標記”活動的重要性得到了提高，已經實質性地影響了法治政府建設的評價機制。
在中央全面依法治國委員會辦公室公布的《市縣法治政府建設示范指標體系》中已將部分行政檢察監督的數據作為法治政府示范創建相關活動的重要參數。如該指標體系第5個一級指標“行政權力制約監督科學有效”中的第73項三級指標明確要求，對于涉及重大公共利益的案件、社會高度關注的案件、可能引發群體性事件的案件、檢察機關提起的行政公益訴訟案件、行政機關敗訴的案件、檢察建議回復率等等，都視列為法治政府示范創建評估的內容。遺憾的是，法治政府建設評估指標中并沒有加入行政再審檢察建議與抗訴案件這些“標記”。行政訴訟檢察監督是對行政審判活動和行政執法活動進行監督的最后一個環節，不將該環節的數據納入法治政府評估，顯然忽略了這個環節的治理功效。而且，已確立標記耦合的性質與內涵仍需要進一步明確。比如將行政公益訴訟中敗訴的行政機關視為違反法治原則的典型，并進行負面評價是否適當?檢察建議回復率達到100%能說明什么問題呢?有些地方政府或者行政職能部門雖然百分百地回復了檢察建議，但并未采取任何實質性的整改措施。顯然，評估時只考核行政檢察領域形式性的數字，并不能正確地引領法治政府建設。未來應該對這些標記耦合機制的性質與評估標準進行深入研討。
三、行政檢察與法治政府的耦合發展前景
研究行政檢察與法治政府的結構耦合，是為了揭示行政檢察受到法治政府耦合結構的方向性引導，協調自身結構以適應法治政府發展。但是，結構耦合僅僅關注兩個系統的結構而非兩個系統的運作。否則，就會打破系統的封閉運行，將環境視為決定性因素影響系統的運作。不同形式的行政檢察與法治政府建設的耦合機制正逐步形成，帶來諸多正面的影響，但負面的影響也難免。如果耦合方式不當，則可能造成相關實體的不穩定和功能失常。基于此，應以實現治理體系和治理能力現代化目標為大前提，區分不同性質的行政檢察業務，并分別從解耦、耦合、內聚的方向促進其良性發展。
(一)行政檢察的解耦式發展
系統之間的耦合效應太大了，反而說明某系統的內聚程度不高。長久以來，行政檢察與法治政府兩個系統各自的內聚程度較高，而耦合程度不高。在國家治理體系現代化的改革背景下，作為動態開放的自適應系統，行政檢察與法治政府互為對方的環境變量。環境中的某些要素被系統的結構所包容與接納，而某些要素則被結構所排斥。耦合機制兼具“吸納/排斥”功效。
一方面，耦合機制可以選擇性地屏蔽環境對系統刺激的可能性，或者將環境對系統的持續叨擾限制在一定區間內。另一方面，結構耦合對環境的刺激叨擾被壓制，反而促進和強化系統的環境。系統不得不提升對環境的敏感度，并內在地建構起能與復雜環境化約的高度復雜性結構。為了降低負面效果和完善組織制度，必須研究兩個系統的解耦 (decoupling)問題。解耦是組織制度理論的重要議題。解耦與耦合是表征具有相互聯系的兩個現象之間動態關系的概念。耦合代表二者之間的密切契合;解耦則相反，代表二者之間的疏離。行政檢察與法治政府間存在各種類型的耦合機制，其中一部分表現為過度關聯或者不當關聯。為了完善組織結構和提高系統運行效率，行政檢察未來發展時應當有意識消除和減少與法治政府系統不恰當的或不必要的關聯。
在法治國家、法治政府、法治社會進行一體化建設的要求下，更強調法治實施的系統性特征。法治政府建設采取了更加整體的眼光，摒棄了通過立法質量來決定執法質量的“扣其一端而竭之”的思路，運用“扣其兩端而竭之”的方法，即強調不同系統之間合作與協同，特別注重司法數據來幫助法治政府的實現。司法數據可以反映出各個主體適用法律的信息，并轉化為系統性信息，用于指引各個行動者當下的行動，并將眾多行動與前行經驗行動相貫通起來。但是，行政檢察與法治政府畢竟是兩個完全獨立、功能分化的系統，其系統要素并不相同，因此系統內容不能互換。
換言之，行政檢察與法治政府建設解耦，才能保證兩個系統處于一種良性的聯系狀態。比如行政檢察部門(包括公益訴訟部門)是法律監督部門而非行政執法部門，其行使職責有獨特的程序和方式。部分行政職能部門將行政檢察部門(包括公益訴訟部門)視為自己的執法部門，出臺任何一份文件，都要讓檢察機關提供相關的辦案數據，或者都要求檢察機關提供意見;或者生態環保督察時叫上公益訴訟檢察部門一起去執法等現象，這都反映了兩個系統的過度關聯，顯然并不利于各自優勢的發揮。故建議有關部門樹立科學觀念，在兩個系統功能的事務上適度解耦。
行政檢察與法治政府之間不能形成惡性依賴。若過分依賴對方的活動指引，一味迎合，讓環境與系統之間成為因果條件，反而會影響良性耦合的形成。比如在優化營商環境問題上，若司法機關只提民營企業保護問題，重點開展涉民營企業的法律監督活動，即便相關文件出臺頗具深意和時代性，一定程度上也違背了平等原則。近年來，各國經濟受到民營化、電子化、國際化的沖擊，要求簡化或者加快許可程序的呼聲越來越大。在我國，保障民營企業能夠在各個層面順利展開經濟活動與我國的穩定和發展關系密切。
在國務院優化營商環境的大背景下，最高人民法院、最高人民檢察院先后出臺營造法治化營商環境的文件。2016年3月最高人民檢察院公布的《關于充分發揮檢察職能依法保障和促進非公有制經濟健康發展的意見》中主要涉及刑事犯罪領域，也涉及行政訴訟檢察監督的任務。從中可歸納出三項行政訴訟檢察監督任務：即重點監督糾正涉及非公有制企業的案件該立不立、不該立亂立;著力加強對涉及非公有制企業工傷賠償等案件審判、執行活動的法律監督;切實加強對涉及市場準入、不正當競爭等問題的法律監督。2017年1月最高人民檢察院公布的《關于充分履行檢察職能加強產權司法保護的意見》中有兩項內容可歸為行政訴訟檢察監督。司法機關在個案辦理過程中增加維護民營企業的考量維度，根據個案情況進行綜合判斷，并不違反司法公正原則。但如果將行政檢察監督的保護對象只限于民營企業，而且作為司法政策廣泛適用，可能會引發法律適用不公的置疑。這些文件的出臺是為了糾正歷史性問題，也受到改善營商環境的公共政策之影響。但這樣的過度關聯不宜長期存在，否則容易引發不良反應。在這類問題上兩個系統應該適當解耦。
(二)行政檢察的耦合式發展
經過多年發展，行政檢察已與法治政府建立了關聯深廣的耦合聯系。然而，隨著國家治理體系和治理能力現代化目標的確立，在反思相關機制問題時，我們卻不得不承認，在一些本應該存在較強耦合的問題上，部分行政檢察的業務和法治政府的關聯卻不夠緊密甚至缺乏必要的聯系。今后應該加強二者在這些領域內的關聯，建立良性的耦合協調機制。就行政非訴執行監督而言，檢察機關與行政機關之間便缺乏耦合機制。自2018年行政檢察部門開展行政非訴執行監督工作以來，行政機關、審判機關與檢察機關之間才逐步建立起了良性耦合關系。2011年國務院頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》第28條第1款的規定，確立了征收補償決定與執行相分離的機制。
2012年1月1日實施的《行政強制法》將行政強制執行的設定權進行限定，只允許法律設定行政強制執行權，且行使行政強制執行權的主體僅為海關、公安等少數幾個行政職能部門。這就意味著，大部分沒有行政強制執行權的行政機關只能申請人民法院強制執行。遺憾的是，《行政強制法》并沒有明確規定行政機關強制執行與申請人民法院非訴執行之間的關系。該法第四章中并列規定了行政機關和人民法院的行政強制執行程序。這就意味著立法是似乎允許有行政強制執行權的行政機關也申請人民法院非訴強制執行。這種態度表明當時立法機關想把行政強制執行權都交由人民法院行使的意圖。但是，最高人民法院在2013年的兩個司法解釋中都明確了“法律已經授予行政機關強制執行權，人民法院不受理行政機關提出的非訴行政執行申請”的意見。自2013以來，許多法院因執行力量嚴重不足等原因而不再受理行政非訴執行案件，事實上堵塞了行政執法“最后一公里”的通道。2014年修改的《行政訴訟法》雖然保留了二元的行政強制執行結構，但實踐中“裁執分離”機制運行并不通暢。據國土部門統計，大約有95%的國土類行政處罰無法得到執行。
2015年12月27日黨中央和國務院發布的《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》中提出“改革行政執法體制”，將“理順行政強制執行體制，科學配置行政強制執行權，提高行政強制執行效率”作為2020年基本建成法治政府目標的具體措施之一。2015年7月至2017年6月檢察機關開展公益訴訟試點工作期間，發現大量行政機關不作為案件都表現為行政行為不執行。因行政機關沒有行政強制執行權，在做出行政處罰之后未向人民法院申請執行;或者向人民法院申請執行，而人民法院不受理或者受理后不執行的情況十分普遍。
此問題既涉及行政機關與審判機關之間職能銜接問題，也涉及兩個機關是否依法履職的合法性判斷問題，適宜由檢察機關來監督。當時的民行檢察部門開展了非訴執行的專項監督活動。2018年檢察機關內設機構改革之后，這項職能交由行政檢察部門。實際上，無論是公益訴訟檢察部門還是行政檢察部門在辦案中發現行政機關有執行權而怠于行使時，都可以進行監督。兩者的區別在于，公益訴訟檢察部門應該對享有行政強制執行權的行政機關做出行政行為卻不執行的情形進行監督;而行政檢察部門則應對沒有行政強制執行權的行政機關做出行政行為之后，相對人不主動履行時，行政機關不向人民法院提交行政非訴執行的申請或者向人民法院提交了申請而人民法院不受理的情形進行監督。而只有在人民法院判決行政機關應該履行職責之后，行政機關仍然不執行判決時，才應該移送監察部門。行政檢察部門對行政行為的“最后一公里”的執行活動和行政非訴執行活動進行監督，既能發揮人民檢察院對人民法院、行政機關和公民、法人或者其他組織“三叉戟”式的監督功能，也將執行活動中多方納入多元治理的框架中，促進嚴格執法原則的落實。而這種將行政執法、行政審判與行政檢察聯結的耦合機制也是行政檢察與法治政府耦合發展的一個方向。
(三)行政檢察的內聚式發展
行政檢察系統的迭代演進雖然受法治政府這類外部環境的影響，但關鍵還在于內部驅動因素，如理論創新、機制完善等，實現內聚式發展。換句話說，這部分行政檢察工作今后要想更好地服務于法治政府建設、更適應國家治理體系和治理能力現代化的要求，主要途徑是“練好內功”，做好自身的機制發展和效能提升。如同工程學上為了追求消耗最小的能量，會遵循“低耦合、高內聚”的自然進化普遍規律。適宜內聚式發展最典型的行政檢察工作就是行政訴訟檢察監督。行政訴訟檢察監督雖是檢察機關的傳統職責，卻一直是較弱的一項職能。通過各種方式將行政訴訟檢察做實，實現內聚性式發展，是行政檢察發展的重要內容。
1.?做精行政訴訟檢察監督
檢察機關辦理行政訴訟檢察監督案件常受民事訴訟檢察監督規則影響，從而悖離行政訴訟檢察監督的本質。行政訴訟檢察監督有五個方面的獨特性，如果重視這些規律就能提升行政訴訟監督的效能。
第一，堅守原告主體資格認定標準，重點監督人民法院裁定不予立案、駁回起訴的案件。修改后的《行政訴訟法》第25條第1款對原告資格條件擴大為“有利害關系”的人，進一步放寬了對原告主體資格的認定標準。近年來，當事人認為人民法院以原告不具有主體資格為由裁定不予受理或受理后判決駁回起訴錯誤而申請監督的案件數量高居不下，占全部申訴案件的18%左右。據統計，最高人民檢察院受理行政裁判結果監督案件23件中，當事人認為法院裁定不受理、不立案錯誤而申請監督的案件共10件，占案件總數的43.5%。北京市檢察院受理行政裁判結果監督案件176件，其中當事人認為法院裁定不受理、不立案錯誤而申請監督的130件，占案件總數73.9%。北京市檢察院二分院受理行政裁判結果監督案件267件，其中當事人認為法院裁定不受理、不立案錯誤而申請監督的179件，占案件總數的67%。這一現象的主要原因是人民法院借助“利害關系”這一不確定法律概念的解釋空間，主動避免群體性、敏感性案件進入司法程序，或者積極減少案件受理量。檢察機關應全面準確地把握修改后《行政訴訟法》的立法精神，大力保護公民、法人或者其他組織的訴權，監督人民法院依法履行職責。
第二，防止人民法院濫用舉證原則來分配證明責任。在行政審判實踐中，具體表現為兩種情形：(1)人民法院將行政機關沒有正當理由逾期提交的證據作為認定事實的依據，甚至為證明行政行為的合法性調取被告作出行政行為時未收集的證據;(2)人民法院通過對相對人行為的違法性認定弱化對行政行為違法性的審查。行政行為的合法性審查要件中并不包含對相對人行為的評價，行政相對人行為的違法性與行政行為的合法性不具有必然聯系。但有些行政案件將審查重點置于對相對人行為違法性的認定，通過認定相對人行為違法，弱化對行政行為違法性審查或直接以此推定行政行為合法，將相對人行為的違法性與行政行為的合法性畫上等號。
第三，杜絕行政訴訟程序適用的盲點。比如在通知利害關系人參與訴訟方面，行政訴訟與民事訴訟有不同的要求。《民事訴訟法》第56條規定，利害關系人可以申請參加訴訟或者由人民法院通知他參加訴訟。該條規定系裁量性規范，檢察機關很難以人民法院未通知利害關系人參加民事訴訟認定其違反法定程序。但根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第30條規定，行政機關的同一行政行為涉及兩個以上利害關系人，其中一部分利害關系人對行政行為不服提起訴訟，人民法院應當通知沒有起訴的其他利害關系人作為第三人參加訴訟。該規定屬于強制性規范，人民法院在明知存在利害關系人的情況下，不通知其參加訴訟，屬于違反法定訴訟程序，檢察機關可直接以此作為抗訴理由。
第四，落實行政訴訟全面審查原則。比如行政訴訟要求對行政行為進行全面審查，包括全面審查原行政行為和復議行為、二審時全面審查原審裁判和被訴行政行為。據此，在審查經過復議的案件時，復議機關決定維持原行政行為的，應該在審查原行政行為合法性的同時，一并審查復議程序的合法性。第五，遺漏訴訟請求而判決的案件應以適用法律、法規錯誤為由啟動監督程序。《行政訴訟法》將遺漏訴訟請求歸屬于適用法律、法規錯誤的一種情形，明顯不同于《民事訴訟法》。這既說明行政訴訟具有客觀訴訟的特征，也說明行政訴訟檢察監督更具法律監督的屬性。行政審判實踐中，人民法院遺漏訴訟請求而判決的屬于比較普遍性的情形，各級檢察機關應以此為監督的切入點。
2.?加強治安領域行政執法檢察監督
公益訴訟檢察部門可以對造成國家利益或者社會公益受損的四大領域的行政違法行為進行監督，但并不包括治安領域行政違法行為的監督問題。對治安領域行政違法行為的監督職責可以交給行政檢察部門。該部門監督治安領域行政執法活動的依據分別是《治安管理處罰法》第114條第2款和《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第14條。盡管法院才是確定被告人是否有罪的最終機關，但公安機關、檢察機關針對自己立案或直接受理的案件均具有撤銷案件的決定權。據統計，每年有超過3/4甚至4/5的以刑事案件名義立案卻并未進入司法程序的案件，這也就意味著它們最終都消化在公安偵查階段或者檢察院擬起訴階段。這種局面說明公安機關對違法還是犯罪的裁量空間十分廣闊。行政檢察部門應該依據以上兩條規定，加強對治安領域行政執法的檢察監督。而行政檢察部門通過檢察建議仍無法糾正治安領域行政違法行為時，也可以將案件交由公益訴訟部門提起撤銷之訴或者履行之訴。
“和合”是中華民族先賢在實踐中孕育的智慧。和合價值觀不僅影響了國人的處世原則和交往理念，更是推動我國制度發展的優秀文化基因。“耦居無猜”是國人對融洽家庭和人際關系的美好期許。在新時代的歷史征程中，檢察制度與各相關制度一定能“耦居無猜”，齊心合力推進國家治理體系和治理能力現代化的實現。
作者：劉藝
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