海南自貿港通關便利化制度創新初探

　　摘要：通關便利化制度創新是海南自貿港實現貿易便利化、法治化的關鍵任務之一，對海南自貿港發展具有舉足輕重的現實意義。我國當前通關便利化的主要制度范式包括全國通關一體化、關檢融合以及跨境電商零售進出口通關等，這為海南自貿港通關便利化的制度創新提供了可選擇的參照和要突破的具體方向。域外典型自貿港如新加坡港、鹿特丹港、迪拜港以及中國香港等成功的通關便利化制度實踐也為我國海南自貿港的制度創新提供了重要啟示。我國海南自貿港應在創新完善“一次申報、分步處置”通關的基礎上，有特色地創新港區通關法規政策清單公示制度，有特色地創新以海關為統率的“口岸+港區內”單一窗口制度，有特色地創新港區經認證經營者制度，以將我國對標國際的海南自貿港通關便利化制度水平推向一個新的高度。

　　關鍵詞：海南自貿港;通關便利化;制度創新

　　2020年6月，中共中央、國務院印發的《海南自由貿易港建設總體方案》是海南全面建設自由貿易港的綱領性政策方案。根據《海南自由貿易港建設總體方案》，海南自貿港國際貿易發展的兩大關鍵任務是實現貿易便利和探索法治創新。其中，貿易便利是價值定位，引領海南自貿港法治創新的方向;法治創新是手段方法，保障海南自貿港貿易便利的最終實現。事實上，域外自貿港建設以及我國前期的實踐探索表明，自貿港的本質特色在于貿易便利，而法治保障以及相關的法律政策創新是自貿港建設的核心競爭因素之一。

　　①同時，“良好的法治環境也為自貿港的持續穩定發展提供了可靠保障。”②在海南自貿港實現貿易便利的進程中，最為重要的法治化制度創新之一是自貿港的通關便利化制度創新。(1)作為溯源于世界海關組織(WCO)《京都公約》專項附約四第二章的自貿港，創新高效的通關便利化法律制度本就是自貿港建設的題中之義;③(2)海南自貿港作為我國新時代對外開放的鮮明旗幟、重要的開放門戶以及重要的“一帶一路”國際合作平臺，通關便利化制度創新有利于約束關鍵性貿易成本，以應對逆全球化背景下中國進出口貿易的國際壓力;(3)海南自貿港肩負帶動廣大腹地(內地)經濟發展的功能定位和歷史使命，創新港區通關便利化制度，探索港區與內地海關合作和分工新模式有利于海南與內地共享貿易紅利;(4)海南自貿港建設是我國經濟體制改革和轉變政府職能的試驗田，在海南進行通關便利化制度創新，對轉變我國海關職能，促進我國海關通關便利建設極具重要意義。

　　一、我國當前通關便利化的制度范式及評析

　　結合《海南自由貿易港建設總體方案》關于高效通關、減少港區對貿易要素跨境流動的制度性障礙等總體部署，海南自貿港通關便利化制度創新探索應當在甄別當前我國通關便利化制度范式優劣的基礎上，探索出適合我國國情的便利化模式。

　　(一)我國當前通關便利化的主要制度范式

　　海關通關便利化的制度范式實質上是將海關通關法律制度的程序性法律要件——申報、審核、查驗、稅收和放行不斷進行高效率的模塊重組，在妥善履行海關對進出境商品稅收和貿易安全管控職責的基礎上，不斷優化制度模式，突破傳統“串聯式”通關法律制度對貿易要素流動的限制，進而實現貿易的便利化發展。當前，我國已形成了全國通關一體化、關檢融合以及跨境電商零售進出口通關便利化的重要制度范式。

　　1.全國通關一體化的制度范式全國通關一體化是我國海關在2014年區域通關一體化和2016年“一次申報、分步處置”改革探索基礎上建立的海關通關便利化重大制度創新。根據海關總署《關于推進全國海關通關一體化改革的公告》(2017年第25號)，2017年7月1日我國正式實施全國通關一體化。這一制度范式包含兩個重要環節。(1)“一次申報”。報關單位可以在全國范圍內任一海關進行通關申報，一次性提交各類報關信息并完成關上稅費的自報自繳。(2)“分步處置”。在海關接受報關后，報關單風險布控系統、風險分析作業系統選擇查驗子系統等對報關單進行安全和稅收風險識別。①由海關總署設立的風險防控中心在貨物放行前對貨物是否存在禁限管制、侵權、品名規格數量偽瞞報等安全風險進行管控并布控現場指令;由海關總署設立的稅收征管中心在貨物放行后對稅收風險進行管控，主要是對貨物的商品歸類、完稅價格以及原產地等涉稅要素進行核查、稽查。其中，對于經風險甄別認為存在重大稅收風險，放行后難以有效稽查、核查或難以追補的，稅收征管中心則實施貨物放行前的稅收征管要素風險排查處置。

　　2.關檢融合的制度范式

　　2018年2月中共十九屆三中全會通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，提出“將國家質量監督檢驗檢疫總局的出入境檢驗檢疫管理職責和隊伍劃入海關總署”;2018年3月，第十三屆全國人大第一次會議通過了國務院機構改革方案，明確了進出境檢驗檢疫劃入海關。為貫徹執行黨和國家的機構改革部署，海關總署制定了《全國通關一體化關檢業務全面融合框架方案》，提出了關檢申報統一、系統統一、風控統一、指令下達統一和現場執法統一等“五個統一”，并于2018年8月1日實施。在關檢融合制度范式中，關鍵是申報統一，即報關報檢主體資質統一、報關報檢單證統一以及報關報檢系統統一。

　　根據海關總署《關于企業報關報檢資質合并有關事項的公告》(2018年第28號)，進出口收發貨人、報關企業以及報關人員的報關報檢資質合并，其中新注冊的報關企業同時備案雙資質，現存的單一資質企業需要補全申報資質。根據海關總署《關于修訂<中華人民共和國海關進出口貨物報關單填制規范>的公告》(2019年第18號)、《關于修改進出口貨物報關單和進出境貨物備案清單格式的公告》(2018年第61號)以及《關于進出口貨物報關單申報電子報文格式的公告》(2018年第67號)，報關單位可以憑一張報關單、一套附隨單證、一組參數代碼向一個申報系統同時完成報關和報檢。同時，報關項目也從原報關、報檢項目共計220余項精簡至100余項。另外，風控、指令和執法統一。在關檢融合下，海關統一對安全準入、稅收以及檢驗檢疫風險進行識別和防控，統一下達現場布控指令，同時完成口岸上原海關和檢驗檢疫的執法統一。①

　　(二)我國當前通關便利化制度范式的優劣評析

　　在簡化單證、精簡流程、整合職權以及科學管控物流等方面，我國現有的通關制度范式有顯著優勢，但在提升通關法規政策透明度以及加強海關企業的事前事后監管等方面存在一些不足。

　　1.我國當前通關便利化制度范式的優點

　　(1)海關通關單證更加簡化，流程更加精簡，職權統一整合。首先，海關通關單證更加簡化。在全國通關一體化中，報關單位可以省去原異地報關所產生的轉關單證。在關檢融合之下，報關單位可憑借一張報關單、一套法律程序和商業單證完成全部的報關和報檢義務。關檢融合后，報關單位申報項目也較此前分別申報約減少50%，極大地提升了通關效率。而在跨境電子商務零售進出口通關中，“三單”電子信息可直接傳輸給海關，當事人僅需填寫《中華人民共和國海關跨境電子商務零售進出口商品申報清單》，報關單證大幅簡化。其次，海關通關流程更加精簡。

　　在全國通關一體化中，報關單位省去了轉關以及報關企業設立跨關區分支機構的繁瑣流程;同時，報關單位一次申報，海關根據風險甄別分步處置，取消了原人工審單環節，加快了通關流程的進度。另外，納稅義務人通過自報自繳完成納稅義務，稅收風險防控后置于通關放行，計稅、核稅與查稅流程更加精簡。關檢融合后，報關單位可以一次性通過“互聯網+海關”等系統，向海關完成報關、報檢的全部內容。在跨境電子商務零售進口通關過程中，海關按照個人物品實施監管，同時關上稅費由電商平臺等代收并于放行30日后代繳，通關效率大大提升。最后，職權統一整合。

　　2.我國當前通關便利化制度范式存在的不足

　　(1)海關通關法規政策透明度不高。海關通關的法規政策是海關通關執法以及報關單位、納稅義務人履行法律義務的依據，也是WTO《貿易便利化協定》第1.1條所列10類與貿易有關信息的法律呈現形式。根據WTO《貿易便利化協定》第1.1條的要求，從“公開”和“易獲取”兩個方面進一步加強海關通關法規政策的透明度，也是通關便利化制度創新的關鍵。事實上，我國海關通關法規政策透明度較低，主要體現在：國家海關通關的政策制定以及調整的透明度不高;海關通關制度的淵源位階較低，許多表現為內部的政策文件;海關通關法規政策的公布速度較慢、效率不高，有關當事人獲取的渠道不暢。

　　(2)海關對企業的事前和事后監管不力。我國海關當前的通關便利化制度范式一方面更加強調依托信息本位的物流管控，加快放行低風險貨物，另一方面將稅收風險防控后置于物流放行，最大限度地減輕稅收征管對物流的限制。事實上，我國當前通關便利化制度范式的這兩點優勢具有劃時代意義，將海關通關便利化水平推向了一個新的歷史階段。

　　二、域外典型自貿港通關便利化制度的啟示

　　《海南自由貿易港建設總體方案》強調，海南自貿港建設應以借鑒國際經驗為基本原則，充分學習借鑒國際自由貿易港的先進制度安排。域外典型的自貿港如新加坡港、迪拜港、鹿特丹港以及中國香港等的成功實踐經驗對海南自貿港通關便利化的制度創新探索具有較強的啟示與借鑒意義。

　　(一)高效率的單一窗口具有較強的借鑒意義

　　新加坡港、鹿特丹港和中國香港的單一窗口建設具有代表性，對于整合口岸管理資源，優化口岸管理結構，提升進出境口岸管理效率發揮了重要作用。

　　首先，新加坡港的單一窗口(“貿易網”即“TradeNet”)為高效提供了保障。作為新加坡進出境管理的“單一窗口”，TradeNet實現了海關、口岸其他政府部門與貿易商、運輸商企業之間通過電子方式交換貿易信息。海關和口岸其他主管部門通過TradeNet管控貨物的移動并執行健康、安全和其他法規的要求，完成了口岸多部門管理的統一表格、統一申請、統一界面以及統一流程。與進出口(包括轉口)貿易有關的申請、申報、審核、許可、管制等全部手續均可通過該系統進行并可以進行電子支付，真正便利了貿易商與運輸商，提升了口岸管理的效率。①

　　其次，鹿特丹港也是運用電子信息技術(EDI)報關報檢并進行口岸管理較為成熟的典范。依托于電子信息技術，鹿特丹港建立了無紙化電子報關報驗系統、船舶和貨運數據電子申報系統、船舶車輛的衛星定位系統、內河運輸信息系統、地理信息系統、無線電通信系統等。這些電子信息系統通過港口公共電子信息平臺進行電子數據的交換與共享，完成對口岸的電子化統一管理。②這實際上也是一種通過平臺對接和信息共享建立的類單一窗口，以電子信息技術下達港區管理指令，極大地提升了通關與口岸管理的便利。

　　最后，中國香港的單一窗口建設也具有代表意義。香港特別行政區政府為鞏固香港作為貿易及物流樞紐的競爭力，分步驟、分階段發展貿易單一窗口�，F已推出運行了第一階段的單一窗口，即以自愿形式鼓勵貿易商使用貿易單一窗口提交14類貿易文件，主要為特定受管制物品所須申請的文件。第二階段的單一窗口擬涵蓋特定受管制物品另外所須約28類貿易文件的申請，而且仍鼓勵貿易企業自愿參與。在第三階段，香港單一窗口將涵蓋進出口報關單、預報貨物資料及貨物報告并進行技術可行性研究，以制訂實施計劃，最終推行功能齊全且更為完善的單一窗口。香港這種對全面單一窗口分階段、分步驟并以自愿鼓勵方式推進建設的實踐值得海南自貿港單一窗口建設借鑒。

　　(二)寬松的關稅政策為精簡稅費計征程序提供了參考

　　寬松的稅收政策是域外典型自貿港的突出特征，零關稅的制度設計簡化了稅收風險防控預計征環節，為精簡進出港區商品的通關流程、實現通關便利留出了空間。首先，根據新加坡《海關法》《進出口條例》等法規，在新加坡港進口過程中，應課稅商品為醉人的酒、煙草制品、機動車以及石油產品，而所有其他商品均為非應稅商品，不產生關稅;從新加坡港出口的貨物一律不產生關稅。其次，在中國香港，除酒類、煙草、碳氫油類及甲醇以外的商品均不需要繳納關稅和增值稅。

　　在迪拜港，迪拜的杰貝阿里自貿區和阿聯酋迪拜機場自貿區等多個自由貿易區，貨物可以自由進出，貨物在區內存儲、貿易、加工制造均不征收進口環節關稅，①進區企業生產所需的機器、設備、零件和其他必需品一律免征關稅。鹿特丹港作為歐洲重要的中轉港口，在其大量的中轉和保稅業務影響下，進出港區幾乎都不會產生征收關稅的問題。

　　三、海南自貿港通關便利化的制度創新設想

　　按照《海南自由貿易港建設總體方案》港區一線二線的規劃設計以及法治化體系構建和貿易風險防控的思路安排，筆者認為海南自貿港通關便利化的制度創新應為：創設港區“一次申報、分步處置”的通關范式，創建海南自貿港通關法規政策清單公示制度，創立海關統率下的海南自貿港“口岸+港區內”一體化的“單一窗口”制度，創新海南自貿港經認證經營者制度。

　　(一)創設海南自貿港“一次申報、分步處置”通關范式

　　根據《海南自由貿易港建設總體方案》的部署，在2025年全島封關運作后，海南自貿港將形成一個相對獨立統一的海關特殊監管區并實現其自貿港“境內關外”的運行效果。筆者認為，在這個特殊監管區，當前的�？诤ｊP應當轉化為海南自貿港海關，并配套建設相對專門化的通關法律制度。當前推行的全國通關一體化下的“一次申報、分步處置”通關制度范式具有促進便利化的制度優勢，結合此前海南已經對此制度范式存在實踐，因此海南自貿港的通關制度范式應在繼續依托“一次申報、分步處置”的基礎范式上，結合《海南自由貿易港建設總體方案》關于港區一線二線的管理規劃進行制度創新，以符合海南自貿港關于貿易便利化更高標準的要求。

　　根據《海南自由貿易港建設總體方案》，“一線”作為港區與境外的分界線，“一線”進(出)境環節強化安全準入(出)監管，加強口岸公共衛生安全、國門生物安全、食品安全、產品質量安全管控，同時從海南自貿港離境的貨物、物品按出口管理。“二線”作為港區與內地的分界線，貨物從海南自貿港進入內地，原則上按進口規定辦理相關手續，照章征收關稅和進口環節稅。

　　而貨物、物品及運輸工具由內地進入海南自貿港，按國內流通規定管理。綜上，如果將海南自貿港視為連結內地與境外的“境內關外”進出境緩沖區，海南自貿港實質上相當于實行進出內地的“通關后置”，即境外進入海南自貿港時，重點做好安全準入風險防控，如同“境外對境外”不視為進口，不產生關稅，而從海南自貿港進入內地時則視為“進口”，原則上產生關稅。由內地進入海南自貿港時視為境內流通，而由海南自貿港出境時視為出口，也要做好安全風險防控。

　　海關論文投稿刊物：《海關與經貿研究》Journal of Customs and Trade(雙月刊)曾用刊名：上海海關學院學報;上海海關高等�？茖W校學報，1999年創刊，設置欄目有海關管理、經貿法制、稅收研究、海關史、貿易救濟、WTO研究等。

　　對認證企業給予通關便利化的待遇措施是海關基于企業高信用等級給予企業的一種獎勵性優惠管理措施，以激勵企業誠信守法，同時也貫徹了海關風險管理和合理分配資源的執法理念。細化這類優惠待遇措施既有助于激勵更多企業申請資質認證，完善海關風險管理，也有助于真正對低風險的貿易企業實現貿易便利化。在將認證企業適用范圍盡可能擴大到港區內與國際貿易有關企業的基礎上，海南自貿港經認證經營者制度對認證企業的優惠措施方面，除了《海關企業信用管理辦法》第23條、第24條規定的進出境通關優惠措施外，還可以結合港區口岸與區內政務協調化的優勢，給予各類認證企業在區內商品流通過程中稅收、財政、金融和外匯等優惠待遇政策。

　　作者：朱京安王海龍

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