本文摘要：【摘 要】行政程序法是現(xiàn)代國家規(guī)范行政權力的基本法，它的制定對國家機關之間的關系、國家與公民之間的關系有著深遠影響。當前，中國在國家層面制定統(tǒng)一的行政程序立法的時機已經完全成熟。本文希望通過對行政程序法的立法目的、行政程序法典與其他單行法的
【摘 要】行政程序法是現(xiàn)代國家規(guī)范行政權力的基本法，它的制定對國家機關之間的關系、國家與公民之間的關系有著深遠影響。當前，中國在國家層面制定統(tǒng)一的行政程序立法的時機已經完全成熟。本文希望通過對行政程序法的立法目的、行政程序法典與其他單行法的關系、中國行政程序法的內容選擇、立法架構及立法路徑等問題的探討，為推動我國統(tǒng)一行政程序立法獻綿薄之力。
【關鍵詞】行政程序/立法目的/內容選擇/立法架構/立法路徑
三、中國行政程序法的內容選擇
沒有哪一部法律像行政程序法那樣在世界范圍內存在如此巨大的內容上的差異，有的國家如美國、奧地利、瑞士等僅對行政程序通則作出規(guī)定，而有的國家如德國、西班牙、葡萄牙不僅對行政程序作了一般規(guī)定，還對特定種類行政行為的程序作了特別規(guī)定;有的國家如美國、日本、韓國和瑞士僅規(guī)定了程序內容，而有的國家如德國、荷蘭、奧地利、西班牙、葡萄牙則不僅規(guī)定了程序內容，還包括實體內容;有的國家如美國、日本、瑞士、荷蘭僅規(guī)定了外部行政程序，而有的國家如西班牙、葡萄牙不僅規(guī)定了外部行政程序，還規(guī)定了內部行政程序;有的國家如日本僅規(guī)定了行政的事前、事中程序，而意大利、奧地利、瑞士、西班牙、葡萄牙不僅規(guī)定了行政事前、事中程序，還規(guī)定了行政事后救濟程序。
世界各國行政程序法在內容上的巨大差異性無形中給中國未來行政程序法的內容選擇增添了難度。深入比較各國行政程序法的規(guī)定，雖然差異很大，但可以從以下幾個方面定位，從而為探討中國的行政程序法內容選擇提供思考路徑：(1)程序規(guī)范之外是否包括實體規(guī)范?(2)外部行政程序之外是否包括內部行政程序?(3)除了規(guī)定行政行為的過程之外是否包括事后救濟程序?(4)選擇規(guī)定哪些類型的行政行為的程序?
(一)程序規(guī)范之外是否包括實體規(guī)范
行政程序法既然是關于程序的規(guī)定，程序性規(guī)范自然是各國法典都要規(guī)定的。然而，在德國等大陸法系國家，行政程序法的制定與行政法的法典化有極為密切的關系，與行政程序相關的實體問題也在程序法中得到規(guī)定，從而部分實現(xiàn)行政法法典化。因此，行政程序法可以從此角度分為程序型和程序與實體并存型兩種。
1.程序型
程序型指在行政程序法中僅有程序規(guī)定，不包括實體規(guī)定。采用程序型的國家主要有美國、瑞士、日本和韓國。
美國將行政法視為控制行政權力濫用的法律，而不是行政權力運行的法律，因此并不重視行政法的法典化工作，制定行政程序法的目的在于將憲法中的正當法律程序條款制度化，為公民面對行政權力提供基本的程序保障，同時使行政權力的行使統(tǒng)一化、標準化和簡單化。美國《聯(lián)邦行政程序法》的內容主要包括行政公開制度、規(guī)章制定程序、行政裁決程序和司法審查等內容，基本為程序規(guī)定，沒有對實體事項作出規(guī)定。
日本在二戰(zhàn)前行政法體系深受德國影響，但二戰(zhàn)后，在美國占領下，隨著新憲法的制定，其法律體系和法律理念大幅度英美法系化，而且日本行政程序法的出臺，很大一部分原因是迫于美國的壓力。因此，其行政程序法刪除了行政立法、行政計劃與行政合同等的內容，僅對處分和行政指導、申報作了規(guī)定，內容基本為程序規(guī)定，分別規(guī)定了對申請所為的處分、不利益處分和行政指導的程序。
韓國1987年草案對與程序密切相關的實體問題作了規(guī)定，但1996年的《行政程序法》只對純粹的程序規(guī)定進行了立法化，除若干個特例外(如第48條關于行政指導原則的規(guī)定)，原則上只規(guī)定了程序。[1]其內容主要規(guī)定了處分程序、申報程序、行政立法預告程序、行政預告程序、行政指導程序等。
瑞士《行政程序法》僅對程序作了規(guī)定，但不同于美國、日本和韓國的是它不是按行政行為類型規(guī)定不同的程序，而是對行政程序作了總則性規(guī)定，包括管轄、代理、證據(jù)、回避、閱覽卷宗和聽取當事人意見等制度，這些規(guī)定為行政程序的一般規(guī)定，在其他法律沒有特別規(guī)定時，適用于所有的行政行為。
2.程序與實體并存型
程序與實體并存型指行政程序法中不僅有程序規(guī)定，還包括實體內容。采用實體與程序并存型的主要是具有行政法法典化理想的大陸法系國家，以德國為代表，還包括意大利、奧地利、西班牙、荷蘭、葡萄牙等國家，以及澳門地區(qū)和臺灣地區(qū)。奧地利1925年《行政程序法》中有關于裁決(行政行為)的效力等實體內容的規(guī)定，但其規(guī)定不夠全面、集中。德國1976年制定的《聯(lián)邦行政程序法》則對行政行為的效力等內容作出詳盡規(guī)定，以其內容的完備，使實體與程序并存型立法形成與美國《聯(lián)邦行政程序法》相對的另一種立法模式。
從上述國家和地區(qū)的行政程序法的規(guī)定來看，行政程序法中實體內容主要包括：
(1)行政法基本原則。如荷蘭《基本行政法典》(行政程序法部分)規(guī)定了適當行政的原則;葡萄牙和澳門地區(qū)行政程序法規(guī)定了合法性原則等11條原則，其中規(guī)定了謀求公共利益與保護公民權益原則、平等原則及適度原則等實體原則;臺灣地區(qū)“行政程序法”中規(guī)定了平等原則、比例原則、誠信原則等行政法的一般原則。
(2)行政行為的成立與效力。其中以德國《聯(lián)邦行政程序法》的規(guī)定最為完備，該法第三章為行政處分，共計19條系統(tǒng)規(guī)定了行政行為的定義、成立、附款、效力(生效、無效、轉換、撤銷、廢止和補正)等內容。西班牙《行政程序法》規(guī)定了行政行為的效力，包括行政行為的可撤銷性、可轉讓性以及瑕疵行為的確認有效等;葡萄牙和澳門地區(qū)的《行政程序法》規(guī)定了行政行為的有效、不完全有效、廢止等內容;臺灣地區(qū)“行政程序法”規(guī)定了行政處分的成立與效力等內容，共計35條，約占全部法條的20%。
(3)行政合同。行政合同在德國稱公法契約，在臺灣地區(qū)稱行政契約。德國《聯(lián)邦行政程序法》第四章為公法契約(行政合同)，共計9條規(guī)定了公法契約的訂立、效力、方式等內容。葡萄牙、澳門地區(qū)行政程序法和臺灣地區(qū)行政程序法規(guī)定了行政合同的適用范圍、種類、合同應具備的條款、行政機關與相對人的權利義務、行政合同的生效、變更和無效以及合同爭議的解決等內容。
3.中國未來行政程序法的選擇：程序與實體并存型
行政法學者提出的數(shù)種專家意見稿都是肯定規(guī)定實體規(guī)范，是所謂“大法”。在全國人大法工委曾經修改形成的唯一一次草案中刪除了實體內容，集中在具體行政行為的程序上，是所謂“小法”。那么，未來的中國行政程序法典要否也在其中規(guī)定實體規(guī)范?如果需要，又具體規(guī)定哪些實體規(guī)范?要否在行政程序法中規(guī)定實體內容也是臺灣地區(qū)行政程序立法過程中爭議較大的一個問題[2]。考慮是否在程序法典中規(guī)定實體內容，不必拘泥于“程序”二字字面上的限制，關鍵在于所要規(guī)定的實體內容是否是立法應當規(guī)范而又無法在其他立法中加以規(guī)范的。德國和臺灣地區(qū)之所以在行政程序法典中規(guī)定實體內容是因為行政法法典化存在相當?shù)碾y度，只好借助行政程序法典化之機，將與程序有關的行政法總則中的部分內容規(guī)定在其中，從而部分實現(xiàn)行政法法典化。大陸面臨的問題與之是相同的，應當借鑒德國和臺灣地區(qū)的成功作法，借制定行政程序法典之機，規(guī)定部分實體問題，以更好實現(xiàn)依法行政的目標。
我國應該在法典中規(guī)定哪些實體內容?至少包括三個方面：
第一，行政法的基本原則。基本原則也是行為準則，只是較之制度內容具有高度概括、抽象的特點。基本原則正是以其內容的高度概括有效彌補了成文法之不足，得以應對紛繁復雜的實踐。當缺乏具體制度規(guī)定時，行政機關還必須符合行政法的基本原則，從而為規(guī)范行政權提供基本行為準則，使其不致逾越法治的基本要求，不致?lián)p害民眾的利益[3]。
第二，行政決定的成立與效力。行政行為是我國行政法學的核心概念，其界定和分類直接影響公民、法人或其他組織能否申請行政復議和提起行政訴訟。然而，行政行為的內涵、成立要件、效力的內容等在理論上的認識存在較大爭議，給行政實踐造成很大的問題，需要在法律制度上將之明確化，以解決適用中的不統(tǒng)一和不明確的問題。
第三，行政合同與行政指導。行政合同在性質上不同于民事合同，新修改的合同法沒有將行政合同列入其中，而行政合同作為一種現(xiàn)實在我國大量存在，由于缺乏法律規(guī)范，帶來大量問題，因此，可以考慮在行政程序法中規(guī)范行政合同。行政指導。由于行政指導采用說服、教育、建議等非強力手段達到行政管理目的，被稱為柔性執(zhí)法，目前特別受到執(zhí)法部門的注意。但具體作法差異很大，亟須在統(tǒng)一法典中作出規(guī)范。
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