河湖管理范圍劃定標準研究

　　摘要：實施河(湖)水域岸線劃界是貫徹落實我國生態文明體制改革的一項重要內容，也是全面推行河(湖)長制工作的重要保障。由于大部分河湖管理范圍邊界不清，導致部分河湖管理保護范圍被隨意侵占，干擾了正常的水事管理秩序，破壞河湖生態環境。通過研究國家及地方規章條例等相關文件，分析其他省份確定劃界標準的思路，基于江西省情，提出了河湖劃界標準。江西省河湖劃界標準區分有無堤防分別進行確定，有堤防河湖參考管理條例和標準要求，根據堤防等級界定，分為1~2級、3~4級、級等檔，無堤防河湖主要根據歷史最高洪水位或設計洪水位確定。河湖劃界標準的確定為省內開展河湖劃界工作奠定工作基礎，對于國內開展河湖劃界工作也具有一定的參考意義。

　　關鍵詞：劃定標準;河湖;管理范圍

　　引言

　　河湖管理范圍為兩岸堤防之間的水域、沙洲、灘地、行洪區和堤防及護堤地;無堤防的河湖管理范圍為歷史最高洪水位或設計洪水位之間的水域、沙洲、灘地和行洪區。為保障堤防工程安全和正常運行，根據堤防工程的重要程度、堤基土質條件等因素，可以在河道管理范圍的相連地域劃定堤防安全保護區[1]。河湖管理與保護范圍劃定是加強河湖管理與保護的的基礎性工作，是依法保護河湖，嚴格涉河建設項目審批、水政執法的依據，是維護河湖健康生命的重要措施，事關經濟社會發展和生態文明建設大局。2014年，水利部發布《關于開展河湖管理范圍和水利工程管理與保護范圍劃定工作的通知》(水建管[2014]285號)，部署開展河湖和水利工程劃界工作。為加快推進河湖劃界工作，水利部發布《關于加快推進河湖管理范圍劃定工作的通知》(水建管[2018]314號)。

　　各地結合河(湖)長制工作，陸續劃定河湖管理和保護范圍，不同學者從多角度多方面對河湖劃界開展了分析研究。王海龍[2]介紹了江西省河湖劃界主要工作流程、劃界技術要求，從資料收集、技術人員工作要點、技術準入方面進行總結。付杰等[3]系統介紹了貴州省河湖劃界開展情況，結合地方河湖特點，分析了引用的法律法規和技術標準在實際劃界工作的考量。徐玲玲等[4]介紹了江蘇省河湖和水利工程管理范圍劃定思路和過程，分析劃界實踐過程中出現的典型問題，并提出具體的解決方法。王思如等[5]在界定水生態空間的基礎上，以河流為例，分別提出天然河流、堤防河流和渠化河流的劃界方法，并參照現有法律法規及文件中有關土地權屬的規定，提出確權方法。徐軍等[6]基于湖南省河湖管理現狀，提出了一套河湖劃界技術方案和工作組織模式，探討了不同情況的河湖劃界標準。

　　朱銳等[7]對國內10個省份典型河湖的管理范圍劃定情況開展了系統調查研究，發現大部分省份劃界在質量控制、信息化管理及成果應用等方面存在問題，并給出了相關政策建議。陳學彬[8]探討了利用map和rcGIS軟件對河湖和水利工程管理范圍劃界進行輔助作業，提高工作質量和效率。覃江林等[9]利用Python+GDAL/OGR開源地理空間信息技術研究并設計了河湖管理范圍矢量數據自動審核程序并將其應用于廣西河湖管理范圍矢量數據成果審核中。目前，國內河湖劃界研究主要集中在工作組織、技術要求、審核方法等方面，對于具體劃界標準的研究極少。本文在研究總結部分省份劃界標準的基礎上，采用演繹分析法、歸納分析法，提出適用于江西省省情的河湖管理范圍劃定技術標準，研究結果為江西省河湖劃界奠定了工作基礎，對于國內開展河湖劃界工作具有一定的參考意義。

　　1河湖管理和保護范圍劃定標準分析河湖劃界標準主要依據國家法律、行政法規、地方性法規、省部級規章及規范標準等相關要求，結合工作基礎、河湖特點等確定。大部分省份分別確定河流和湖泊管理保護范圍。根據河湖管理保護范圍定義，參考相關法律法規，基于科學合理性、可操作性和實際需要，國內河流管理范圍劃定一般區分有無堤防，以及有無經批復的規劃或初步設計文件，對于有堤防河流，部分省份要求劃定保護范圍。湖泊管理范圍主要依據設計洪水位確定。

　　1.1河流管理和保護范圍劃定

　　1.1.1有堤防河流國內大部分省份結合地方河湖管理條例、水利工程條例，基本都編制了劃界指南、技術指引或地方標準用于指導省內開展河湖劃界。按照管理范圍明確程度分類，有堤防河道管理和保護范圍劃定大致可分為類。

　　(1)對于管理范圍邊界具有相對明確的規定。這類河道管理范圍相對比較明確，覆蓋各類河流，操作性強。代表省份主要有四川省，河流管理范圍劃定主要根據堤防達標情況和級別，對于已達到設計防洪標準的河道，根據堤防級別和設計標準，以護堤地邊界線作為河道管理范圍劃定依據。現狀有堤防，但未達到設計防洪標準的河道，按照達標斷面確定堤腳線，再依據堤防級別以護堤地外緣邊界線作為河道管理范圍背水側邊界線。對于河道走向、堤防不連續或市政等部門對堤防有特殊要求的，以及與城市規劃藍線協調等，均有比較詳細的規定。

　　(2)明確主要河流的管理范圍，其他河流參照執行。此類劃界主要根據地方河湖或者水利工程管理條例確定主要河流管理范圍，其他河流參照取值，操作性相對第類偏弱。代表省份有江蘇省、陜西省。 江蘇省針對境內里運河、二河等主要河流，明確了堤防管理范圍，一般在10~50m，城鎮段堤防背水側管理范圍為堤腳線外不少于5m[10]。對于其他有堤防河流區分有無規劃，提出劃定要求。在劃定管理范圍時，在堤防背水側管理范圍線以外劃定一定的區域，作為堤防工程保護范圍，但未明確范圍大小。陜西省提出黃河、渭河不同河段背水側護堤地寬度不同，黃河背水側護堤地范圍一般在50~100m，渭河背水側護堤地寬度一般在10~50m。對于其他河流，背水側護堤地寬度一般不少于10m[11]。

　　(3)給出范圍指引，主要由地方自主決定。這類劃界明確主要河流或堤防的管理范圍，其他河流或堤防由地方政府根據實際情況自行確定管理范圍。地方劃界自主性最大，操作性不強，省內類似河流管理范圍可能相差很大。代表省份主要有湖南、廣東、貴州等。以湖南省[12]為例，有堤防河道管理范圍依據背水側坡腳線向外延伸30~50m確定，經過城鎮堤段不得少于10m，管理范圍外緣邊界線基本按照堤防設計標準護堤地寬度的上限取值，其中城鎮段按照20年一遇設計防洪標準(級堤防)護堤地寬度作為下限確定。有當地政府文件的，以文件為準。堤防保護范圍則按照堤防級別級、2~級、~5級等三個檔次確定。

　　1.1.2無堤防河流對于無堤防河道，一般區分有無經批復的河道治理規劃，是否明確設計斷面。以四川省[13]為例，對于有規劃無堤防河道，依據規劃確定的堤防級別和護堤地邊界線劃定河道管理范圍;對于無規劃的天然河道，以設計洪水位與岸線交界線作為河道背水側管理范圍邊界，當河岸線高程低于設計洪水位，則以河岸線向外延伸一定距離作為管理范圍。

　　在確定外緣控制線時，大部分省份采用歷史最高洪水位或者設計洪水位確定河道管理范圍，少部分只采用設計洪水位確定。設計洪水主要根據國家防洪標準確定，個別省份例如貴州省[14]，則結合自身省情，提出具體的防洪標準，城市河段防洪標準不低于20年一遇，城鎮河段不低于10年一遇，農田保護段不低于年一遇。處理平原河道劃界，不同省份也有所區別，湖南省以河口向外延伸30~50m確定，廣東省[15]則以設計洪水位或歷史最高洪水位與岸線交界線外延一定距離確定。

　　1.2湖泊管理和保護范圍劃定湖泊管理范圍依據設計洪水位確定，包括湖泊水體、湖盆、湖洲、湖灘、湖心島嶼、湖水出入口，湖堤及其護堤地，湖水出入的涵閘、泵站等工程設施及其管理范圍。部分省份，例如四川省，考慮湖泊可能無防洪任務，提出根據實際情況選擇湖泊常水位和歷史最高水位之間的某一水位作為設計洪水位。有堤防湖泊參考有堤防河道劃定管理范圍，其余要求，各省大體相同。陜西省提出在具體劃界過程中，注意考慮湖泊附近分蓄洪區、自然保護區、水源地分布情況，盡量列入管理保護范圍;湖州及湖心島嶼一律劃入管理保護范圍內。

　　從上述分析可知，對于有堤防河道，按照堤防等級和護堤地寬度確定管理范圍和保護范圍，地方的操作性比較強，后期成果復核、匯總、管理的工作難度和要求相對較小。通過確定主要河流、堤防的管理范圍，或給定一個范圍指引，由地方自主進行劃界，地方的自主性最大，但后期成果不容易管理，類似河流范圍邊界可能相差很大。湖泊和無堤防河流管理范圍則主要依據歷史最高洪水位或設計洪水位確定，各省相差不大，但對于不同大小或不同等級的河流，未從河湖重要性的角度考慮管理范圍，缺乏尺度指引。

　　2江西省河湖與管理保護現狀

　　2.1河湖現狀

　　江西是整個地勢南高北低，由周邊向中心緩緩傾斜，形成一個以鄱陽湖平原為底部的不對稱巨大盆地。境內水系發達，以山區性河流為主，共有流域面積10km以上的大小河流3700多條。贛江、撫河、信江、饒河、修河五大河流為省內主要河流，縱貫全境，五河來水匯入鄱陽湖經調蓄后在湖口注入長江。全省河湖劃界范圍為水利普查名錄內流域面積50km以上的河流、水面面積1km以上的湖泊，水利普查名錄外省市黨政領導擔任河(湖)長的河流、湖泊，以及地方上報的水利普查名錄外的河流和湖泊。

　　共涉及河流999條，湖泊113個。流域面積10000km以上河流條，為長江、贛江、撫河、信江、饒河、修河、北江和東江;流域面積3000~10000km的河流14條;流域面積00~3000km的河流211條;流域面積50~00km的河流737條;流域面積50km以下河流29條。水面面積1000km以上湖泊個，為鄱陽湖;水面面積100~500km的湖泊個，為軍山湖;水面面積~100km的湖泊91個，水面面積1km以下湖泊20個。

　　按照國家河道項目治理口徑劃分，以3000km為界限，以上為大江大河治理，以下為中小河流治理。參考水利部和省內河流劃分慣例，省內劃界河道劃分為3000km以下、3000~10000km、10000km以上三個等級。依據《中國湖泊志》，按照水面面積統計，國內湖泊分為1~10km、10~100km、100~500km、500~1000km、1000km以上五個等級[16]。根據省內湖泊水面面積分布情況，湖泊劃分為100.0km以下、100.0~500.0km、500.0km以上三個等級。

　　2.2河湖管理保護現狀

　　由于歷史原因，江西省一些河湖管理范圍邊界不清，導致一些開發建設項目、生產經營活動隨意侵占河湖管理范圍，違法建設、違法耕種、違法設障等現象時有發生，不僅干擾了正常的水事管理秩序，影響了水利工程安全，也破壞了河湖水生態環境，導致水事矛盾糾紛多發。各地需劃界河湖治理情況復雜，管理主體不一，涉及省、市、縣(區)等管理主體。在全國劃界工作未部署前，已劃界河段占比不足。江西省河湖劃界標準需要綜合考慮河湖管理保護、劃界現狀，便于各級實施主體操作、管理劃界成果。

　　江西省河湖管理和保護范圍劃定標準江西省河道管理條例[17]提出，“贛東大堤、撫西大堤、富大有堤、九江長江大堤(九江市區至瑞昌市碼頭鎮)其管理范圍為迎水面和背水面堤腳外不少于0m(水平距離，下同);保護耕地五萬畝以上的其他重點堤防，其管理范圍為迎水面和背水面堤腳外不少于0m;其他堤防的管理范圍，迎水面和背水面堤腳外不少于0m。其中險段自壓浸臺腳起算。”江西省水利工程管理條例[18]提出，“保護農田萬畝以上的圩堤，其管理范圍為迎水面堤腳外30~50m，背水面距堤腳外不少于30，在在堤內外的管理范圍邊緣各延伸80~200為保護范圍，其他圩堤參照執行。”

　　江西省湖泊保護條例[19]要求劃定湖泊管理和保護范圍，管理范圍區分有無堤防分別確定，保護范圍為管理范圍外緣線向外延伸一定距離，具體范圍根據湖泊面積、功能、地形地貌、生態環境。匯水狀況等確定。根據統計，贛東大堤、撫西大堤、富大有堤、九江長江大堤(九江市區至瑞昌市碼頭鎮)主要為~2級堤防，萬畝以上重點堤防3~4級堤防居多，其他堤防大部分為級。

　　考慮江西省管理條例要求、河湖特點、規劃編制及堤防建設情況，河湖管理范圍劃定分為有無堤防兩類，有堤防指現狀有堤防或現狀無堤防但規劃有堤防，無堤防表示現狀和規劃均無堤防。有堤防河(湖)段管理范圍和保護范圍根據不同堤防等級，參考堤防管理設計標準確定結論本文通過對國內部分省份劃界標準的研究分析，總結劃界標準確定的主要思路，結合江西省內河湖、堤防工程情況及河湖管理條例，提出江西省河湖劃界標準。劃界標準的研究分析可為劃界工作開展和其他類似研究提供參考，具備重要的實踐意義;確定的江西省劃界技術標準充分考慮省內河湖治理現狀和特點，具備較強的操作性，是指導省內河湖河湖劃界工作的基礎。

　　參考文獻：

　　[1]中華人民共和國國務院中華人民共和國河道管理條例[Z].北京：中華人民共和國國務院2018.

　　[2]王海龍江西省河湖劃界工作實踐與思考[J].江西水利科技，2021，47():130134.

　　[3]付杰，李長江，吳海寬貴州省省管河道管理范圍劃定工作淺析[J].水利發展研究，2020():6073.

　　[4]徐玲玲，周鋒，萬駿江蘇省河湖和水利工程管理范圍劃定工作的實踐與思考[J].運行管理，2019(11):4954.

　　[5]王思如，劉米雪，王琰，等水生態空間概念及其劃界確權研究[J].中國水利，2020(17):3739.

　　[6]徐軍，董勝光湖南省河湖管理范圍劃定技術路線及工作組織模式探析[J].測繪與空間地理信息，2019，42():4548.

　　作者：鄧沐平，吳濤，羅斌

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