在基層央行治理結構中內部審計的作用研究_《中國經貿》2013年12期

　　注：本文摘自《中國經貿》2013年12期，作者：蔡紅彬

　　【摘要】：近年來，內部審計在基層央行治理結構中的地位越來越重要，在單位管理中的職能作用也日益明顯，如何更好地發揮內部審計的職能作用已成為基層央行日益關注的問題。本文分析了基層央行內部審計的現狀與存在的不足，探討了內部審計在基層央行治理結構中的作用，提出了內部審計在基層央行治理結構中充分發揮作用的相關建議。

　　【關鍵詞】：內部審計；央行治理；地位作用
 

　　一、問題的提出

　　中央銀行治理是指所有者對經營者的一種監督與制衡機制，即通過一種制度安排來合理配置所有者與經營者之間的權利與責任關系。而中央銀行內部審計則是指審計部門和審計人員，依據國家法律、法規及規章制度，以加強內部控制、防范風險、管理和處置的管理活動進行檢查監督的一種行為。中央銀行治理與內部審計二者相輔相成，相互促進。完善的中央銀行治理應保持良好的內部控制制度、不斷檢查內部控制的有效性、保持強有力的內部審計。中央銀行治理實行的內部審計制度，其目標就是為了在加強管理、提高效益、建立良好的秩序方面發揮作用。內部審計對于促進基層央行有效履職發揮了其他監督方式不可替代的作用，在基層央行治理結構中有著重要和特殊的地位，是基層央行治理結構不可分割的一部分。隨著中央銀行履行職能要求的不斷提高，對于充分發揮內部審計在基層央行治理結構中的職能作用，促進基層央行有效履職提出了更高的要求，因此，正確認識基層央行內部審計發展現狀，全面分析內部審計存在的主要問題，積極研究充分發揮內部審計職能作用的相關措施顯得尤為必要。遵循上述思路，本文從分析基層央行內部審計發展現狀出發，在剖析內部審計在基層央行治理結構中面臨的問題的基礎上，依據國際審計準則，結合實際，提出了進一步發揮基層央行內部審計作用的對策與建議。

　　二、基層央行內部審計發展現狀

　　自人民銀行成立以來，基層央行內部審計在體制、機制和作用等方面發生了較大的變化。近年來，基層央行內部審計職能定位得到明晰，規章制度逐步健全，職能作用日益明顯，已成為基層央行治理結構中的重要組成部分。

　　1.建立了健全的制度，內部審計發展規范。

　　隨著內部審計業務的不斷深化，內部審計制度也在逐年完善和健全，基層央行以總行制定的《中國人民銀行內部審計工作制度》、《中國人民銀行內部審計操作程序》、《中國人民銀行領導干部離任審計制度》、《中國人民銀行分支機構內部控制指引》等制度辦法為依據，結合實際建立了一系列的實施細則及辦法等，逐步形成了一套較為完整的內部審計工作制度體系，為內部審計部門履行監督和服務職責奠定了必要的制度基礎，有效促進了內部審計的規范、有序開展。

　　2.設立了獨立的機構，職能定位明確清晰。

　　1998年，以內部審計部門的設立為標志，人民銀行內部監督體制發生了重大變化，形成了行政監察、黨紀監督和內部審計監督齊抓共管的工作格局。人民銀行內部審計直接接受行長的領導，對其負責并報告工作，不受其他部門和個人干預，具有獨立性、客觀性和公正性。2005年總行項俊波副行長在人民銀行內部審計工作會議上強調：“內部審計工作具有三個突出特點：職責范圍比較全面、系統性比較強、具有履行職責所必須的獨立性。”近年來的實踐表明，較高的獨立性和明確的職能定位對于內部審計部門依法開展內部審計起到了至關重要的作用，內部審計已成為基層央行實行自我約束、促進有效履職的重要手段。

　　3.實施了全面的審計，職能作用發揮較好。基層央行內部審計的廣度和深度得到了不斷拓展，工作思路從最初的“由易到難，逐步提高”到目前的“一個確立、二個探索、三個深化、四個改進”，審計項目從財務、資金的合規審計，到風險導向審計、履職績效審計，審計重點從查錯糾弊向風險防范、工作績效轉變，較好發揮了內部審計的職能作用。

　　三、內部審計在基層央行治理結構中面臨的問題

　　內部審計是經營管理的重要組成部分，在基層央行治理中發揮了重要的監督、評價和增值服務作用，但相對于國際準則來說，基層央行內部審計在職能定位、客觀性、審計手段和方式等方面尚存在一定差距。

　　1.手段方式相對落后。

　　目前，會計、國庫、外匯管理、金融市場等重要業務實現了網絡化的計算機業務系統處理，而內審工作仍停留在傳統手工查帳的基礎上，計算機技術的應用大多表現為利用電腦編制審計文檔和統計數據等，較少利用輔助審計軟件開展審計工作，審計手段和技術明顯滯后于相關業務發展，在一定程度上影響了內部審計工作的效率和質量。

　　2.職能定位有待提高。

　　國際內部審計師協會（IIA）將內部審計的職能界定為確認服務和咨詢服務，咨詢服務獨立于確認服務之外，咨詢服務與確認服務并行。我國的內部審計制度是根據市場經濟體制改革需要，為強化審計監督體系，建立和健全企事業單位自我約束機制，用行政手段自上而下建立的。目前，基層央行內部審計的主要職能也仍然是監督職能，內部審計部門和人員更多注重查錯補漏的合規性審計，很少融入被審計部門的經營管理中，以積極的方式提出問題、分析問題和解決問題，發揮咨詢職能。

　　3.理念策略滯后被動。

　　近年來，一些基層央行盡管探索推行了風險導向審計、績效審計、內部控制審計等新的內部審計模式和方法，但仍然按照合規性審計的方式實施，缺乏與被審計單位必要的溝通交流，只注重展示所發現的問題，而不重視提出務實的建設性意見，出現了被審計單位“怕審計、煩審計、躲審計”的現象，影響內部審計工作的有效開展。

　　4.隊伍素質有待提升。

　　目前，基層央行內部審計人員知識結構單一、創新意識不夠、特別缺乏外匯、計算機等多學科知識的復合型人才，致使內部審計人員整體素質不高，影響了內部審計職能作用的充分發揮。如在相關部門修訂有關規章制度征求意見時，內部審計部門往往因缺乏相關業務或管理領域方面的專業人才而無法有效發揮咨詢服務作用；對于科技部門一些應用系統開發，內部審計部門也往往因缺乏專業人才而無法及時介入開發過程提供咨詢服務等。

　　5.客觀性有待增強。

　　目前，受同事人情、自身利益及領導壓力等因素影響，基層央行內部審計客觀性削弱，審計項目及報告質量不高。有的審計人員抹不開情面，放棄原本正確的意見和結論，使審計發現的部分敏感性問題得不到客觀揭示或報告。有的審計人員為了職務升遷，想爭取好的人緣，對審計發現的一些較敏感問題存有猶豫，最終可能根據部門或個人利益取向作出取舍。有的審計人員為了本單位利益或迎合有關領導，不如實上報重大問題。

　　四、充分發揮內部審計在基層央行治理結構中的作用

　　國家審計署審計長劉家義指出：現代內部審計從本質上講是部門單位、企事業組織的“免疫系統”，根本目的是提供組織自身的“免疫力”，保證其安全健康，促進其可持續發展。針對上述問題，基層央行內部審計要借鑒國內先進做法，堅持“圍繞中心、服務大局”的原則，積極推進內審轉型與發展，充分發揮內部審計在治理結構中的作用。

　　1.重新明晰職能定位，有效發揮職能作用。

　　基層央行內部審計的根本目的是樹立風險防范意識、促進內部控制制度的建設，有效防范資金風險，更好地發揮基層央行職能作用。風險防范是基層央行內部審計的重中之重，內部審計應當圍繞風險防范這個重點，逐步從合規性檢查向風險性、有效性評價轉變，要分析評價現行管理和控制手段能否保證目標的實現，查找控制盲點和缺陷；要實行內部審計關口前移，逐步從事后監督向事中控制和事前防范過渡，由對結果的監督轉向對過程的監督，變事后檢查為事前預防，促進內部審計成果向管理成果轉化，幫助改善內控和風險管理，從制度上、機制上解決存在的問題，促進基層央行依法、有效履行職能。

　　2.建立科學的組織體系，增強獨立性和客觀性。

　　建立科學的組織體系，保持內部審計的獨立性和客觀性，是增強內部審計效果的重要前提。要建立統一的內部審計組織體系。可在基層央行試行內部審計派駐制，派出機構實行逐級派駐、下派一級，下級對上級負責；建立嚴格的內部審計內控機制。要求審計人員不參與相關業務的直接控制、內部控制程序和制度體系的設計，不參與業務工作或承擔運營職責。如果內部審計人員被要求參與運營或者業務運行控制活動等可能影響內部審計客觀性的工作，對以上業務進行審計時，相應審計人員應該回避。

　　3.創新審計手段方法，提高審計工作效率。

　　落后的審計檢查手段不僅限制了內部審計工作質量的提高，而且導致了內部審計效率低、風險大等問題。要創新審計手段和方法，改變過去單純查賬的做法，綜合運用看、問、座談、調查、函證、分析、推理、判斷等多種審計手段和方法；要加強溝通協調，打消被審計對象的對立心理，使其積極配合審計工作；要充分利用計算機輔助審計系統，發揮科學技術在審計工作中的作用，提高現場審計效率。

　　4.加強審計活動管理，提升審計工作質量。

　　改變自上而下直接安排審計項目的做法，把內部審計主動權交給基層央行黨委（黨組）和行長，使內部審計真正成為本行領導實施管理的重要措施和有效手段，基層央行要根據本行內控管理需要和審計資源配備情況，對有必要審計的領域或部門開展審計，及時發現和防范各種風險隱患或問題。同時，內部審計部門應重視審計計劃的制定工作，運用風險評估與分析方法，確定各項管理和業務工作的風險程度，按風險高低制定特定審計周期內的審計計劃，明確對高風險領域的審計頻率，既要保證對主要風險的有效管理和控制，又要避免出現審計項目安排過多，內部審計人員疲于應付而降低審計項目質量的現象，確保有限的審計資源得到恰當的應用。

　　5.加強審計隊伍建設，提高人員綜合素質。

　　內部審計是一項綜合性的工作，要求內部審計人員不僅要熟悉相關法律法規和政策，了解基層央行的業務及其工作制度、操作規程，而且要掌握計算機操作和運用等相關業務技能。因此，加強業務培訓，培養復合型內部審計人才是當前的一項緊迫任務。培訓內容上，要加強內部審計準則與實務知識的培訓；培訓形式上，可采取以查代訓、專項培訓及遠程教育等方式。通過培訓，促使內部審計人員更新知識，提高發現問題、分析問題、解決問題的能力，培養一支精干高效、各有專長的內部審計人員隊伍。

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