本文摘要：失業保險制度的建立有利于維護社會穩定，本篇保險論文認為對于失業保險制度而言，供給側改革既是挑戰，也是機遇，我國應當以此為契機，加快完善失業保險制度，營造更好的勞動力市場環境。可以發表保險論文的期刊有《 天津社會保險 》(雙月刊)創刊于2006年，
失業保險制度的建立有利于維護社會穩定，本篇保險論文認為對于失業保險制度而言，供給側改革既是挑戰，也是機遇，我國應當以此為契機，加快完善失業保險制度，營造更好的勞動力市場環境。可以發表保險論文的期刊有《天津社會保險》(雙月刊)創刊于2006年，是由天津市社會保障基金管理中心主辦的保險類期刊。主要欄目：卷首語、特稿、社保論壇、專家視點、津沽大地、經辦熱點、經辦之友、醫保園地、案例評析等。
摘要：就業問題關乎民生與社會穩定，在供給側結構性改革的時代背景下，就業問題的嚴峻性日益凸顯，而失業保險制度是解決就業問題的關鍵。文章通過分析我國當前失業保險制度中存在的問題，比較與借鑒發達國家失業保險制度的成功經驗，進而對我國失業保險制度的完善提出一些可行的政策建議。
關鍵詞：失業保險制度;預防失業;再就業
引言
失業保險制度起源于西方發達國家。起初，這項制度的關鍵任務是保障失業人員的基本生活。之后，隨著失業保險制度不斷成熟，其重心開始向促進失業人員再就業轉移。與發達國家相比，我國失業保險制度的發展程度不高，處于亟待完善的階段。1986年《國營企業職工待業保險暫行規定》的頒布實施，標志著我國開始強制實行失業保險制度;1999年，國務院頒布實施《失業保險條例》，為失業人群提供了基本生活保障并發揮了促進再就業的功能;2010年，全國人民代表大會常務委員會頒布了《社會保險法》，作為社會保險的重要組成部分，失業保險制度的實施有了法律依托與保障。縱觀我國失業保險制度30年的發展歷程，它主要發揮了事后彌補的功效，而預防失業和促進再就業功能尚未較好發揮。隨著我國經濟發展速度逐漸趨于平緩，就業形勢的嚴峻性日益凸顯。近年來，新增勞動力人口就業壓力愈發沉重，加之化解產業過剩的政策驅使，職工安置工作也成為企業與政府應當關注的焦點。從2015年開始，以去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板為重點的供給側結構性改革正式拉開序幕。在這一背景下，“去產能”作為五大任務之一，成為近期我國經濟社會發展的明確目標和重中之重。為了應對在化解產能過剩過程中產生的“失業潮”問題，我國必須盡快完善失業保險制度，避免相關產業(如鋼鐵、煤炭產業)的勞動人員喪失安全感。在供給側結構性改革的大背景下，妥善解決好就業、失業與再就業問題，有利于推動產業轉型升級的進程，有利于促進企業形成新動力，同時也有利于保障民生、維護社會穩定。
1我國失業保險制度存在的現實問題
雖然經歷了30年的實踐，我國的失業保險制度得到了進一步的完善與發展，但由于近年來經濟結構變化和經濟增長方式轉變所導致的結構性失業問題愈發突出，因此要求我們盡快認清現行制度中存在的問題，以便及時加以改善和解決。
1.1現行的《失業保險條例》難以適應新形勢
在經濟新常態與供給側結構性改革的背景下，《失業保險條例》中的許多規定已經難以保證失業保險制度功能的有效發揮，無法適應當前經濟社會新形勢的需要。1.1.1失業保險制度覆蓋范圍有限。現行《失業保險條例》對于失業保險金領取標準的規定較為苛刻，導致相當一部分失業人員無權享受失業保險的保障。根據國家統計局公布的《中國統計年鑒》可以計算出2005———2014年領取失業保險金人數占城鎮登記失業人數的比重，從而了解失業人員領取失業保險金的情況(圖1)。統計年鑒中的數據顯示，這10年我國城鎮失業率維持在4%左右，在金融危機的沖擊下，2009年失業率達到近年來的高點，為4.3%。在失業率相對穩定的情況下，年末領取失業保險金的人數卻逐年下降，領取失業保險金人數占城鎮登記失業人數的比重更是從2005年的0.81大幅下降至20140年的0.22，降幅高達72.8%.造成這一現象的原因，很大程度上來源于我國當前的失業保險制度門檻較高，覆蓋范圍有限。例如，對于大學畢業生而言，由于他們從未繳納失業保險費，因此畢業后的失業無法得到失業保險制度的保障與補助。對于農民工而言，由于他們的流動性較大，很難做到在一個單位連續工作一年以上，達不到《失業保險條例》規定的標準，導致他們在失業后不能領取失業保險金。1.1.2單一的失業保險費率削弱繳費主體的積極性。2015年我國將失業保險費率由原先的3%統一降至2%，從2016年5月1日起，失業保險費率在該基礎上將階段性降至1%～1.5%，其中個人費率不超過0.5%。雖然繳費比率有所下降，但我國實行單一失業保險費率的現狀始終沒有改變。從企業的角度來看，效益好的企業支付員工更高的工資，承擔更多的失業保險費，而員工的失業風險相對較低，領取失業保險金的數額較少，因此形成了失業保險金收支失衡的局面;從產業的角度來看，利潤較低的勞動密集型產業具備大量的就業人口，需要繳納更多的失業保險費，而利潤較高的資本、技術密集型產業擁有的就業人員少，需要繳納較少的失業保險費，從而導致產業間失業保險金負擔不公平。總體來看，單一的失業保險費率削弱了繳費主體的積極性，違背了公平原則，不利于促進就業。1.1.3失業保險待遇缺乏公平性與靈活性。現行《失業保險條例》規定了統一的待遇水平，排除了失業人員之前繳納失業保險費水平高低這一因素，違背了領取保金權利與投保繳費義務的對等原則，缺乏一定的公平性。此外，《失業保險條例》的制訂還忽略了一個現實問題。一般而言，四十歲以下的失業人員再就業的可能性較大，這類人群對于失業保險金的依賴程度相對較低;而四十歲以上的失業人員再就業的難度加大，加上撫養子女、贍養老人的負擔，對失業保險金的依賴程度自然較高。因此，《失業保險條例》規定的統一待遇標準缺乏一定的靈活性。
1.2失業保險基金使用效率較低
《中國統計年鑒》的數據顯示，2005年我國失業保險基金結余519億元，并在之后十年逐年增加，2014年結余已達到4451.5億元，較2013年增長了20.8%。在我國失業群體日趨龐大的同時，失業保險基金卻出現了巨額盈余，直接表明了我國失業保險基金使用效率的低下。一方面，我國失業保險基金收入主要來源于國有企事業單位及其員工的失業保險費繳納，這類就業人員工作相對穩定，失業風險較小，需要領取的失業保險金相應較少，對基金結余起到了“增收減支”的作用;而對于民營企業、中小型企業的職工以及其他流動就業人員而言，他們的失業風險相對較大，加上可能會因繳費時間不足等因素不符合失業保險金領取的條件，導致他們的繳費擴充了基金結余卻無法受益。另一方面，失業保險基金支出項目較少，主要包括保障失業人員基本生活的失業保險金、醫療補助、喪葬補助、撫恤金以及接受職業培訓、職業介紹的補貼，失業保險基金的支出項目與涉及范圍都非常有限。失業保險基金在籌集收入與安排支出的過程中，收支平衡尤為關鍵，然而我國卻存在失業保險基金的巨額結余與收支失衡問題，大量的基金結余造成了浪費，加大了基金的管理風險和貶值風險，導致失業保險制度難以發揮應有的作用。
1.3失業保險制度的功能定位尚不清晰
理想的失業保險制度應當同時具備保障基本生活、預防失業、促進再就業三大職能。在我國，失業保險制度主要發揮了保障基本生活的事后補救作用，而預防失業與促進再就業功能不足，具體表現在：1.3.1預防失業的功能不足。例如，在2008年金融危機的巨大沖擊下，很多用人單位急需國家采取一定措施進行扶助，幫助其渡過難關，盡最大可能控制失業規模，而失業保險基金并未撥付資金，這一現象極易誘發長期繳納失業保險費的用人單位的消極情緒。預防失業與穩定就業的功能不足使得企業在困難時期得不到失業保險基金的專項補貼，很大程度上導致了失業保險基金使用效率低下，出現大量結余。1.3.2促進再就業的功能不足。在我國失業保險基金支出項目中，僅有職業培訓補貼和職業介紹補貼兩項內容發揮了促進再就業的功能，資金支出非常有限，導致我國失業保險制度難以發揮促進再就業的功能，只能扮演消極救助的角色。
2完善我國失業保險制度的政策建議
2.1適當降低失業保險門檻，擴大失業保險覆蓋范圍
上文提及加拿大、瑞典都已將失業保險金的領取標準由周標準改為小時標準，旨在將流動性較大或兼職的就業人員納入失業保險范圍。相比而言，我國領取失業保險金的條件較為苛刻，因此應當修改《失業保險條例》，適當降低失業保險門檻，將更多失業群體納入受益范圍之中。2.1.1實現失業保險惠及全體農民工。在我國失業保險制度中，農民合同制工人有參保的資格，但實際上，我國農民工的參保率很低。由國家統計局發布的統計數據可知，2015年我國農民工總量為27747萬人，其中本地農民工10863萬人，外出農民工16884萬人，簽訂勞動合同的農民工比重為36.2%。假設企業為所有簽訂勞動合同的農民工繳納失業保險費，那么在2015年也僅有36.2%的農民工在失業后能夠領取失業保險金。因此，應盡快實現城鄉非農就業勞動者在履行同樣失業保險繳費義務的同時，享受平等的失業保障權利，從而改進農民工的就業現狀，推進我國城鎮化進程。2.1.2實現失業保險惠及全體新生勞動力人口。新生勞動力人口的就業問題較為復雜，該群體同時面臨就業難和擇業難兩大困境，他們通常對就業有較高的期待值，愿意付出更多的代價以獲取滿意的工作，因此該群體自愿性失業居多。對于新生勞動力人口，應當首先對其進行失業救濟，保障他們的基本生活，在此基礎上加強就業指導、職業培訓等就業服務，同時實行更多促進就業和鼓勵創業的政策，從而使該群體享受到失業保險保障生活、預防失業和促進再就業的功能，在提高其就業技能的同時，有效預防其長期失業。2.1.3實現失業保險惠及全體靈活就業人員。靈活就業作為一種重要的就業形式，在一定程度上緩解了我國的就業壓力，拓寬了就業渠道。根據《中國統計年鑒(2015年)》的數據可知，2015年我國城鎮就業人員共有39310萬人，其中11458萬人屬于靈活就業人員，約占城鎮就業人員的29.1%。如果將該群體排除在失業保險制度之外，則違背了公平原則，不利于社會穩定和失業保險制度的發展。因此，我國應當建立健全靈活就業人員參加失業保險的制度，制定規范合理的靈活就業人員合同簽訂、失業保險費繳納以及失業保險金領取的具體要求，使該群體切實享受國家的失業保障，從而促進和諧社會的發展。
2.2逐步提升基金使用效率，提高失業保險統籌層次
2.2.1失業保險基金大量結余要求我國必須采取措施提高基金的使用效率。隨著養老保險、醫療保險、社會救濟等制度的不斷完善，可以適當精簡失業保險支出項目中的醫療補助金、喪葬補助金和撫恤金，增設對失業人員就業指導、職業介紹、職業培訓等服務的補貼項目以及對穩定企業就業崗位的補貼項目，將基金支出重點放在促進再就業和預防失業的服務項目上。2.2.2我國失業保險統籌層次不高，導致失業保險基金難以有效發揮作用，加之各地區之間管理制度、管理水平等實際情況存在差異，失業保險統籌層次不能同步大幅度提高。因此，我國首先應當全面推進市級統籌，并允許有條件的省份進行省級統籌，在全省范圍內籌集收入并安排支出，降低省內各地市失業保險基金的管理風險，確保失業保險制度平穩運行。此外，我國還應不斷提高基金管理水平，著力推進失業保險信息化建設，為實現失業保險省級統籌打下堅實基礎。
2.3加快優化失業保險功能，兼顧預防失業與促進再就業
回顧發達國家的成功經驗后不難發現，加拿大、瑞典和日本的失業保險制度都十分看重預防失業和促進再就業功能的發揮，因此我國也應采取相應措施來優化失業保險制度的功能。2.3.1改革失業保險的費率機制。一方面，可以根據行業的失業風險程度設置不同的失業保險費率，失業風險程度越高，該行業適用的失業保險費率越高，從而讓失業風險相對較高的行業承擔更多的社會責任，這一措施體現了失業保險的公平原則，有利于有效預防失業;另一方面，可以根據企業的實際解雇情況設置不同的失業保險費率，企業解雇率越高，該企業適用的繳費率越高，該措施同樣能夠提高失業保險制度的公平性和勞動者就業的穩定性。2.3.2加大改善就業的資金投入力度。一方面，在確保發放基本失業保險金的前提下，應當將失業保險基金更多地用于預防失業和促進再就業。通過安排更多的失業保險基金支出，為企業發放穩崗補貼以穩定就業，為失業人員提供更為完善的再就業服務以縮短失業期限，這樣一來又減少了失業保險基金支出，有利于基金平穩運行。另一方面，我國應當適當加大財政對失業保險基金的支持力度。對于失業保險基金結余較少或收不抵支的地區，政府及相關部門應根據實際的財政狀況，對當地失業保險基金進行補充，從而促進該地區的穩定發展。2.3.3提高再就業培訓服務的水平。高水平的再就業培訓服務有利于提高失業人員的工作技能與應對失業風險的能力，而提高培訓服務水平可以通過以下幾個途徑實現：(1)開展多樣化培訓。當前信息化與科技創新水平的提高對失業人員提出了更高的要求，因此對于失業人員的培訓必須緊跟市場需求，豐富培訓形式與培訓內容，提高培訓的實用性。(2)加強職業發展培訓。為了提高失業人員的擇業與就業能力，必須對失業人員進行充分的就業指導，幫助其形成合理的長期職業規劃。(3)加強創業培訓。通過開展創業技能培訓、提供創業補貼鼓勵支持失業人員創業，從而帶動就業。
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