本文摘要：摘要：在互聯網+交通模式大發展的背景之下，共享交通工具在給社會帶來環保、便利、經濟帶動等的同時也顯現出諸多管理問題。對于這些問題現有的法律規范缺乏相應系統全面的制度回應。在這一背景下地方立法對共享交通進行規制既具必要性有具可行性。架構體系完
摘要：在互聯網+交通模式大發展的背景之下，共享交通工具在給社會帶來環保、便利、經濟帶動等的同時也顯現出諸多管理問題。對于這些問題現有的法律規范缺乏相應系統全面的制度回應。在這一背景下地方立法對共享交通進行規制既具必要性有具可行性。架構體系完整、針對要害、解決問題的共享交通地方立法規范體系應從路徑選擇、立法目的、價值追求、立法架構等幾方面進行全面的考量。
關鍵詞：互聯網租賃,交通工具,地方立法,體系化
一、發展現狀：共享交通地方立法的問題之緣
近年來，我國共享交通發展迅猛。共享交通工具，這種互聯網+的交通參與模式正為越來越多的人們所接受。世界上首批共享交通工具出現在荷蘭的阿姆斯特丹。約1965年前后，在荷蘭的阿姆斯特丹街頭出現了幾十輛被統一涂成白色的自行車。這些自行車由政府作為公益項目向市民免費提供。1995年，在丹麥哥本哈根推出第一批“系統化”公共自行車。
這些自行車設有固定的樁式站點，使用時需投入一枚硬幣解鎖，免費使用，車輛可歸還到任意站點，歸還后退回硬幣。2005年，在匈牙利布達佩斯也出現了共享單車，其采用定制車輛，內置GPS、智能鎖等電子設備，無固定車樁，用戶在手機端安裝App可以搜索到附近的車輛，隨用隨還，收取少量的使用費。2007年巴黎推出超大規模“自行車共享”計劃，在政府的大力倡導和支持下，出現了相對較為成熟的商業運行共享單車形態——Velib。
Velib在巴黎有1800個站點，每個站點都可以完成租用和還車服務，每個站點的間距約300米，停靠著高達70輛的共享單車。在中國，一般認為2014年由北京大學的學生群體自發成立的“OFO”公司是共享單車行業經營的發端。2016年4月，隨著“摩拜”共享單車公司宣布上市，其后小藍、小鳴等網絡租賃自行車公司陸續成立，我國共享單車進入了大規模發展階段。
網絡租賃自行車的模式成功地解決了群眾出行的“最后一公里”問題，其使用方便，價格低廉，為群眾出行提供了便利，在一定程度上緩解了城市交通擁堵狀況，也為低碳、節能、環保作出了貢獻。在共享自行車行業普遍獲得迅猛發展的背景之下，各種新類型的共享交通工具模式——共享汽車、共享電動車、共享滑板車也在各大城市紛紛試水。
幾乎與此同時，與共享交通工具相關的社會治理問題也日益凸顯。車輛停放無序、共享交通工具使用者違章嚴重并管理困難，車輛運營維護不到位，以共享車輛為媒介的違法犯罪活動不斷出現，共享交通領域市場競爭無序，經營企業主體責任不落實，用戶資金和信息安全風險等問題層出不窮。
二、制度觀察：共享交通地方立法的現實基礎
目前我國共享交通工具的立法幾乎處于空白階段。從中央到地方均沒有成熟有效的法律、法規對之予以調整。在中央層面，《中華人民共和國道路交通安全法》及《道路交通安全法實施條例》由于制定時間均早于共享交通大發展時期，因而沒有針對共享交通的制度設計。
截至目前，僅有《交通運輸部、中央宣傳部、中央網信辦等關于鼓勵和規范互聯網租賃自行車發展的指導意見》一部規范性文件在實施鼓勵發展政策、規范運營服務行為、保障用戶資金和網絡信息安全、營造良好發展環境等方面做了一些原則性的規定。地方層面，經筆者對北大法寶的法規庫進行檢索，截止2019年6月共有28個關于共享交通工具的地方規范性文件，對各地方的共享交通進行了一定程度的規范。
縱觀我國從中央到地方的共享交通工具立法，我們發現了如下幾個特點：1.從效力等級上看，專門調整共享交通工具相關法律問題的規范目前均是效力層級較低的規章以下的規范性文件，沒有法律、法規、規章等形式的法規范。
2.從規范對象上看，盡管當前共享交通工具的發展正愈來愈多樣化，但共享交通工具的管理規范目前仍局限于針對共享單車。而對于已經出現或即將出現的共享汽車、共享電動自行車、共享滑板車等新型共享交通工具的管理與規制則缺乏制度上的回應。
3.從規范內容上來看，現有規范大都傾向于指導性、原則性的規定。在一部中央規范性文件和28部地方規范性文件中，幾乎都是從企業運營管理、騎行人管理、政府監督管理等方面作出倡導性的原則性的規定，而沒有全面具體的制度設計。特別是囿于規范層級的限制，這些規范性文件無法具體設定處罰、強制等行政管理措施，因而無法成為規范共享交通工具管理的有效手段。
從以上共享交通立法情況的分析可以看出，面對洶涌而來了共享交通工具發展大潮，相應的制度準備尚不充分。從中央到地方對此都缺乏全面有效的調整規范更毋庸說完備的制度體系了。如何盡快有效的解決共享交通工具領域野蠻生長、管理無序的問題?
筆者認為，地方立法先行應當是最佳選擇。理由在于：首先，相比較于中央立法的周期長、程序復雜而言，地方立法具有快速有效、靈活、適應性強的特點，往往能夠根據地方實際情況，直擊共享交通工具管理的難點、痛點，從法律制度層面提供較為有效的解決方案。其次，共享交通工具乃新事物，全國各地因發展情況、客觀環境等因素所面臨的共享交通工具管理問題側重點往往有所不同。此時地方立法恰好能夠完成先行先試、積累經驗的使命，為最終國家層面的立法提供寶貴的經驗。
三、路徑選擇：地方立法規范共享交通的首要步驟
本部分主要探討三個問題：第一、制定共享交通地方立法應選擇地方性法規還是規章?第二、應選擇省級地方立法還是設區市級地方立法?第三、應選擇專門立法還是在現有規定中增加相關內容?下面逐一分析之：
(一)共享交通地方立法應當采取法規還是規章形式的問題
對于以上這兩種形式，《立法法》均給予了制度空間。地方性法規采用不抵觸原則，《立法法》第72條規定：“省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。”“設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規，法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定。”
目前還沒有關于共享交通的法律、行政法規，同時共享交通事項也不屬于法律保留的范疇，根據《立法法》第73條的規定，“除本法第八條規定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和設區的市、自治州根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。
在國家制定的法律或者行政法規生效后，地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止。”同時，共享交通又屬于城鄉建設與管理事項，因此，省、自治區、直轄市人大及其常委會以及設區的市的人大及其常委會都可以依據職權制定地方性法規，進行共享交通工具立法。
地方政府規章采“依據說”，即沒有法律、行政法規、和本省、自治區、直轄市的法規作為上位法依據，不得制定地方政府規章。但《立法法》第82條為地方政府規章設定臨時性行政措施預留了空間：“應當制定地方性法規但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規章。規章實施滿兩年需要繼續實施規章所規定的行政措施的，應當提請本級人民代表大會或者其常務委員會制定地方性法規。”因此，省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民政府可以制定共享交通管理方面的臨時行政規章。
既然地方性法規和規章都可以完成立法規范治理共享交通的使命，那么，相比較而言有沒有更優選擇呢?筆者傾向于前者，理由有二：
首先，對于行政許可、行政處罰、行政強制等行政管理所常用的措施，地方性法規的設定權更大，更有利于共享交通管理規范的制定。根據《行政許可法》第15條的規定，尚未制定法律、行政法規的，地方性法規可以設定行政許可，但只有省級地方政府規章可以設定為期一年的臨時性許可。根據《行政處罰法》第11條的規定，地方性法規可以設定除限制人身自由、吊銷企業營業執照以外的行政處罰;而省、自治區、直轄市人民政府和省、自治區人民政府所在地的市人民政府以及經國務院批準的較大的市人民政府制定的規章能設定警告及一定數量罰款的處罰。
對于設區的市的地方政府規章能否設定警告和罰款的行政處罰，目前全國人大常委會并沒有予以明確。但由于《立法法》頒布修改于《行政處罰法》之后，面對新《立法法》擴大的地方政府規章的范圍，相關單行法律、法規勢必會作出相應調整。因此，在《行政處罰法》修改之前，應當根據《立法法》的原意，認為設區的市人民政府制定的地方政府規章有權設定警告和罰款處罰。在行政強制方面，根據《行政強制法》第11條的規定，尚未制定法律、行政法規，且屬于地方性事務的，地方性法規可以設定查封場所、設施或者財物、扣押財物的行政強制措施。而地方政府規章則無權設定任何行政強制措施。
這里還有一個問題值得注意，那就是《立法法》第82條規定，“沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。”共享交通的管理，不可避免的會使用行政處罰手段，而行政處罰規范正是減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。共享交通工具管理是新事物、新問題，在很多方面，沒有上位法依據的可能性都很大。如采取地方政府規章形式立法，則基本不能設定行政處罰措施。
其次，根據《立法法》第82條的規定，如制定規范共享交通的地方政府規章，則其有效期是兩年。這類臨時行政措施政府規章在兩年期滿如無法上升為地方性法規，則該規章所規定的行政措施將會自然失效。此時如未能提前提請同級人大及其常委會制定地方性法規，則極容易造成行政規章自然失效而地方性法規規定尚未出臺的制度真空，從而影響行政管理行為的效能和連續性。
一般來講，從政府提請審議地方性法規議案到人大及其常委會審議通過，至少需要一年左右的時間，因此，為了避免上述的銜接誤差，應當從臨時行政措施政府規章頒布實施后就考慮立即啟動該項地方性法規的制定較為適宜。但如果地方政府規章與法規的起草間隔較近，不宜總結出規章實施中出現的問題和經驗，此時制定地方性法規往往是規章的簡單重復，實質上造成立法資源的浪費。
(二)關于選擇省級地方立法還是設區的市地方立法進行共享交通規范問題
共享交通是新問題、新業態，當前正處于不確定因素較大的萌芽、發展期。共享交通在一省之內各個地區的發展情況往往因各地的人口情況、經濟發展水平、地理環境、道路交通狀態而大有不同。以共享單車為例，在一省之內，有的地區已經全面覆蓋、飛速發展，而有的地區則幾乎難覓蹤跡。正是由于這種不均衡性，對共享交通進行全省統一立法規范的難度很大。因此筆者認為，共享交通地方立法以設區市為單位進行較為適宜。各設區市可以根據本地方實際情況有的放矢的進行共享交通立法，真正有效的解決共享交通工具管理、規范的難點、痛點。
(三)專門立法還是在現有規定中增加相關內容
對于共享交通的地方立法大致有兩種方式：一是在現有的《道路交通安全條例》《道路交通安全法實施辦法》或《非機動車管理條例》中加入共享交通管理的相關內容。另一種是制定專門規制共享交通的地方立法。筆者認為后者較為可行，理由如下：1.共享交通涉及面廣，并非在現有規定中增加幾個條款所能承載。共享交通的規制管理涉及刑事、民事、行政三大法律部門。對于地方立法而言至少應當在行政和非基本民事制度方面進行相應的制度建設。由于共享交通涉及法律部門跨度大，關涉內容廣泛，在現有規范中增加部分條款顯然難以完成該項使命。2.共享交通涉及的法律關系復雜，需要專門的規范予以調整。
共享交通是利用互聯網為用戶提供交通工具的租賃經營模式，其核心法律關系是共享交通經營企業與用戶之間的租賃合同關系，但除此之外，還會涉及到經營企業之間的競爭關系、政府對經營企業在市場準入、行業監督等方面的管理關系、政府對共享交通工具用戶及其他相關人的管理關系等。如此之多且歸屬不同門類的法律關系，實應制定專門的共享交通地方立法予以規范和調整。
3.共享交通涉及的法律問題常常與現有法律規定既有交叉又相對獨立，應當予以專門規范才能完全涵蓋解決共享交通中需調整的絕大多數問題。共享交通往往涉及現有規范的多個方面，例如，共享單車就涉及很多地方的自行車管理規范或是非機動車管理規范;而共享汽車又與一些汽車租賃的管理規范有著密切的關系。如果僅對現有規范的某個方面進行修改，增加共享交通的相關內容，往往容易造成對其他方面的遺漏。
四、價值確認：共享交通地方立法規范的邏輯起點
立法目的與價值追求是立法的靈魂和最高綱領。它體現立法所追求的價值理念和所欲達到的治理愿景。它是立法制度架構的基礎，也是檢驗立法有效性的黃金標準。在制定規范共享交通工具的地方立法時應當首先對立法追求的價值和立法目的予以明確。
(一)立法目的
筆者認為共享交通工具地方立法的立法目的應當包括：
1.促進共享交通工具蓬勃發展。2015年10月29日中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議提出要牢固樹立并切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。全會還為國家今后的發展做出了“實施網絡強國戰略，實施‘互聯網+’行動計劃，發展分享經濟，實施國家大數據戰略”的總體規劃。
互聯網租賃交通工具是移動互聯網和租賃交通工具融合發展的新型服務模式，是分享經濟催生的新業態。其符合國家發展的總體戰略，同時也是創新、協調、綠色、開放、共享發展理念的體現。因此，鼓勵產業發展、優化市場環境促進共享交通工具健康有序的發展應當是地方立法義不容辭的責任。
2.規范共享交通工具經營企業及使用人的行為。共享交通作為分享經濟的新業態，在其發展過程中也面臨競爭無序、市場混亂、缺乏監管、退出機制不健全等問題;同時對于共享交通工具的使用者而言，由于缺乏必要的準則要求及監管機制也常常出現亂停放、私自鎖車、未成年人騎行等不規范行為。以上情況都急需地方立法予以規范。因此，地方立法應當將規范共享交通工具經營企業及使用人的行為作為其重要的立法目的之一。
3.維護相關涉主體的合法權益。共享交通工具發展過程中，損害相關主體合法權益的事件屢有發生。例如共享交通工具產品質量問題引發的侵權損害，共享交通工具經營企業監管不到位引起的用戶個人信息外泄，共享交通工具押金無法退還，無序競爭導致共享交通工具經營企業權益受損等。共享交通工具地方立法應當承擔進行制度設計，預防相關主體合法權益受損以及提供救濟途徑的任務。
4.公平科學地分配公共資源。共享交通的本質是對公共資源的時空精細化分配。其中既包括對交通工具使用權的分配還包括對道路交通資源的分配甚至還涉及對生產資料和環境資源的分配。分享經濟模式的初衷就是要通過這種時間與空間精細化的分配實現社會資源效能的最大化。但也必須看到，在共享交通工具野蠻生長的模式下，也許更多遵循的是適者生存的叢林法則，這非但不能達到社會公共資源集約分配的目的反而還會造成社會公共資源的浪費。對于地方立法而言，建立分配和使用規則，引導和規制使用社會公共資源行為朝公平、科學、有序、集約的方向發展是其應當堅守的使命。
(二)價值追求
共享交通工具地方立法的價值追求是立法所力求維護的價值理念，是立法期待應當達到的治理狀態或效能。筆者認為共享交通地方立法所應當追求的價值至少包括以下：(1)便捷(2)安全(3)綠色環保(4)有序(5)集約。
五、立法架構：共享交通地方立法的核心任務
共享交通立法的調整對象是包括政府在內的企業、用戶及其他相關人、其他社會治理參與人四大主體之間形成的各類法律關系。因此，規范共享交通的地方立法以共享交通整體規范治理過程涉及的不同主體關系為主線展開，符合對事物分類認識、對問題分類解決的邏輯習慣。筆者建議立法可以圍繞政府職責范圍及職權分工、共享交通經營企業的主體資格與責任、社會共同治理、共享交通用戶的守法義務四個方面進行制度設計。
(一)政府的職責范圍及職權分工
1.職責范圍。職責范圍主要解決共享交通背景下，哪些問題屬于政府責任，應由政府來管理的問題。在制度設計上可以此為中心進行相應的構建。具體而言，應當由政府管理的事項可以包括：(1)共享交通經營企業的市場準入問題。(2)共享交通工具的數量調控。具體包括投放管理和數量動態監控。(3)共享交通工具發展配套建設。具體包括相關專用車道的規劃、停車區域建設、共享交通信息服務平臺建設等。
(4)監督檢查與違法處理。具體包括對共享交通管理的日常檢查，對違規違法共享車輛的拖離、清理，對共享交通違法行為的行政處罰。(5)建立服務評價管理機制，對經營企業在綜合服務、運營秩序維持、用戶評價等方面的考核的義務。(6)建立社會共同治理共享交通的格局的義務。包括如何引入行業協會等社會組織參與治理，如何發揮輿論和社會監督的作用，如何加強消費者權益保護，如何形成全社會共同參與的治理體系等。
2.職權分工。共享交通的治理涉及地方人民政府以及交通、公安、城管、住建、發展改革、規劃、市場監管、商務、金融服務、網信、旅游等多個部門的職權職責。實踐中就曾有發生共享交通管理職權劃分不清，行政機關相互扯皮的現象。因此，地方立法有必要明確相關行政機關的權限分工。2018年8月，經國務院同意，交通部等10部門聯合發布了《關于鼓勵和規范互聯網租賃自行車發展的指導意見》，提出了“服務為本、改革創新、規范有序、屬地管理、多方共治”的基本原則。
并明確，“城市人民政府是互聯網租賃自行車管理的責任主體，充分發揮自主權和創造性，因地制宜、因城施策，探索符合本地實際的發展模式。”《關于鼓勵和規范互聯網租賃自行車發展的指導意見》的政府監管主體的確認對各類共享交通工具的管理都有整體借鑒意義。因此，筆者認為，在共享交通地方立法中應當首先確立城市的地方人民政府作為共享交通管理的組織協調管理主體的地位。在此基礎上，應當結合本地區實際情況，在交通、公安、城管、住建、發展改革、規劃等部門之間合理的進行分工，使各部門按照各自職責，協同配合共同作好共享交通管理工作。
(二)企業的主體責任
共享交通工具經營企業因其在共享交通中所處的法律關系不同，其所扮演的主體角色也不同，相應的，承擔的主體義務、主體責任亦有不同。具體如下：
1.租賃關系。共享交通實際是一種以互聯網為媒介的分時租賃活動。共享交通工具經營企業和用戶之間形成租賃法律關系。在租賃關系之下，經營企業的角色是出租人，基于這種身份，經營企業應當承擔以下義務：(1)保持車輛性能安全、良好的義務。(2)明確計費方式和標準并告知承租人的義務。(3)對共享交通工具運營維護的義務。(4)對共享交通工具進行日常及特殊情況下調度以充分滿足承租人的租賃需求的義務。(5)對租賃活動中獲取的用戶信息保密及合法使用的義務。(6)共享交通工具交通事故的及時救助及部分理賠責任。(7)分立、合并退出時的善后義務。
2.物權關系。共享交通經營企業大都是共享交通工具的所有權人。基于物權關系，經營企業應負有：(1)妥善保管、合理使用動產質押物——押金的義務。(2)共享交通工具交通事故的及時救助及部分理賠責任。(3)對其所有的物品維持其合法狀態的義務。具體可以包括：保障共享交通工具合法停放的義務，防范車身小廣告的注意義務，對用戶使用實行實名制注冊管理，防止未滿12周歲兒童使用的合理注意義務等。
3.對公共資源的占用、使用關系。共享交通模式運行過程中，經營企業是公共道路資源、停車區域資源的占用使用主體。經營企業因占用、使用行為而承擔對公共資源的相應義務。例如：按照政府管理要求的數量及技術標準投放共享車輛的義務，采取電子圍欄等綜合措施有效規范用戶停車行為的義務，因使用道路、停車區域等公共資源而付費的義務。
以上三條線索下的共享交通工具經營企業的主體責任，正是地方立法在治理共享交通工具時需要特別明確的重點問題。從某種意義上來說，只有通過對共享交通工具經營主體涉及的主要法律關系類型進行梳理，找出需要制度規制的關鍵節點，地方立法才能完整而有序地完成對經營主體的規制，進而完成對共享交通的規制。地方立法需從自身的立法權限出發，在不同民事、行政各類上位法抵觸，同時也不對上位法作出重復規定的前提下，結合本地方實際，對上述問題進行明確的規定。
(三)社會共同治理參與人的作用
共享交通的共同治理需要發揮行業協會、社會組織、市民、輿論媒體等各方面的作用。地方立法應當明確行業協會在推廣共享交通工具技術條件與服務規范標準，提高整體服務水平和行業自律管理方面的責任。應當鼓勵社會組織通過開展第三方測評等手段參與網絡共享交通工具的社會監督。通過地方立法鼓勵市民對違法或不文明用車行為予以制止或舉報。鼓勵輿論媒體加入共享交通治理的全方位監督，鼓勵媒體通過平臺推送、公益廣告、主題教育等形式進行安全文明使用共享交通工具的宣傳教育。
(四)用戶及其他相關人
與共享交通治理密切相關的人實際應當包括用戶(即承租人)和用戶以外的其他相關人。現有研究在述及這一問題時往往只關注到了前者。很多地方規范性文件中也只是對承租人或用戶提出了行為要求。但事實上，共享交通的治理中后者所帶來的問題也許并不比前者少。
例如，沒有與任何共享交通工具平臺簽約的個人，私自打開共享單車車鎖并將車輛鎖在自家樓下的私占行為，再如非共享單車用戶在共享單車上粘貼小廣告的行為等。這些主體都不是共享交通工具的用戶，但顯然他們因有關涉共享交通工具的行為，而應當受到法律的約束，特別應當受到地方立法結合本地方特色的規制。通過對用戶及其他相關人涉及的法律關系進行梳理后，認為以下法律關系中共享交通工具用戶或其他相關人應承擔義務是地方立法規范的重點。
1.用戶基于租賃關系產生的義務。用戶作為承租人，承擔租賃合同法定及約定的相關義務，具體包括：(1)支付租金的義務。(2)按照約定的方法正確使用共享交通工具的義務。例如禁止用戶在共享單車籃筐載小孩或寵物，禁止使用共享汽車進行營運等。(3)妥善保管共享交通工具的義務。例如不損壞共享交通工具，妥善有序停放等。
(4)不得擅自改變和增設租賃物的義務。例如未經經營企業同意，用戶不得在共享交通工具上粘貼小廣告。(5)返還義務。例如禁止將共享交通工具加鎖，置于某個私人的控制之下。以上義務中相當部分不能僅依靠《合同法》的調整，地方立法應當結合地方實踐，針對共享交通工具作出某些細化的規定。
2.基于物權義務主體產生的義務。這類義務主要針對非用戶主體。具體包括：(1)不損毀共享交通工具的義務。(2)不私占共享交通工具的義務。(3)未經經營企業同意，禁止非用戶利用共享交通工具進行廣告。
3.基于共享交通工具發生交通事故侵權行為而產生的義務。該義務是針對共享交通工具用戶的，主要包括發生侵權行為后使用人的賠償義務或與經營企業的賠償義務分擔。
4.基于道路交通參與人的義務。該義務主要針對共享交通工具用戶，用戶使用共享交通工具參與道路交通就應當遵守交通法規和規則，按道行駛和停放，未達到法定年齡不得使用共享交通工具，不將駕駛證件轉借他人使用等。
上述義務中相當部分不能僅依靠《合同法》《物權法》或《侵權責任法》的調整，地方立法應當根據自身立法權限，結合地方實踐，針對共享交通工具，作出某些細化的規定。
綜上所述，共享交通地方立法應當圍繞以上幾類典型的主體及其形成的相關法律關系，在地方立法權限范圍內，進行體系化的制度架構而不是僅僅從政府監管的主觀意識出發，孤立的針對某些問題、使用某些行政措施制定若干規則。
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