本文摘要：摘要公共文化服務設施是建設現代化公共文化服務體系的基礎。文章構建理論分析框架，對武漢市湯湖圖書館體制內委托經營的具體實踐進行分析，發現體制內委托經營是我國公共文化服務設施治理的新方向。體制內委托經營通過機制創新，不僅實現跨層級資源的共建共
摘要公共文化服務設施是建設現代化公共文化服務體系的基礎。文章構建理論分析框架，對武漢市湯湖圖書館“體制內委托經營”的具體實踐進行分析，發現“體制內委托經營”是我國公共文化服務設施治理的新方向。體制內委托經營通過機制創新，不僅實現跨層級資源的共建共享，而且能夠實現委托合同的有效管理，能夠引入服務能力強的代理方，保證委托代理關系中的信息對稱，最大化發揮財政投入的效益。
關鍵詞湯湖圖書館,體制內委托經營,公共文化服務設施
0引言
公共文化服務設施是建立現代公共文化服務體系的基礎。當下公共文化服務設施“重建設、輕治理”的現象比較嚴重[1]，主導的治理模式仍為傳統官僚體制下形成的層級管理模式，即按照行政分級，各級政府負責本級公共文化服務設施的建設和管理[2]。這種“各自為政”的治理機制使公共文化服務設施面臨低效管理，難以實現公共文化服務資源的共建共享[3]。面對這種困境，在公共服務市場化改革浪潮以及政府購買公共服務政策推動下，各級政府和文化主管部門積極探索公共文化服務設施治理機制的創新，比如通過政府購買、委托、租賃、特許經營等方式將公共文化服務設施交由企業、志愿者團體或社會組織等運營[4]。
我國公共圖書館更是借鑒國外經驗，推動縣級公共圖書館總分館建設[5]。這些治理機制的創新對優化公共文化服務資源配置，提高公共文化服務設施效能有很大的促進作用。但是，現有公共文化服務設施治理機制的創新仍存在多方面的問題，如公共服務和公共產品并沒有成熟的競爭性供給市場[6]，委托合同不完全、合作信息不對稱[7]，服務能力不足[8]，防止市場機制失靈的配套性制度建設缺乏[9]，治理碎片化[10]，等等。
筆者在實地調研中，發現武漢市湯湖圖書館通過“體制內委托經營”的治理機制創新，較好地解決了現有治理機制存在的問題。鑒于此，本文以武漢市湯湖圖書館為例，在理論分析框架建構基礎上，基于實地調研數據，對“體制內委托經營”的實施機制、有效性的內在邏輯、制約因素等進行探討，為創新公共文化服務設施治理提供參考。
1公共文化服務設施“體制內委托經營”的理論分析框架
“委托經營”是指產權所有者將經營管理權通過簽訂委托合同的形式交由代理方進行經營管理的行為[11]。在委托經營定義的基礎上，本文將在黨政群組織以及公共事業單位主體范圍內產生的委托經營行為稱作“體制內委托經營”，其中委托方和代理方均屬于黨政群組織或者公共事業單位。武漢市湯湖圖書館的產權管理者武漢市經濟技術開發區(以下簡稱“武漢經開區”)工會就是通過簽訂委托合同的方式將湯湖圖書館委托給武漢圖書館運營管理。
其中，委托方武漢經開區工會為政府機構，代理方武漢圖書館為公共事業單位。而“體制內委托經營”作為我國公共文化服務設施創新治理的一種新機制，雖然面臨一定的挑戰，但是相比現有治理機制，其具體實踐呈現出更多的有效性。應該怎樣對這種創新機制進行分析，以挖掘其背后的有效性邏輯以及出現挑戰的原因呢?回顧已有研究，雖然學術界對公共文化服務設施治理機制的問題和改革理念等進行了諸多研究，但尚缺乏對公共文化服務設施治理機制進行系統評價的理論框架。
由此，本文試圖在已有公共文化服務設施治理機制研究成果的基礎上，借鑒“委托代理”“資源優化配置”“整體性治理”等理論，從委托方、代理方、合作關系、資源整合、投入效益以及制度支持六方面為公共文化服務設施“體制內委托經營”建構一個較為科學的分析框架。盡管有學者認為建構一個萬能的理論框架是危險的，因為要么過于簡單，要么過于具體[12]，但本文并非構建一個萬能的分析框架，而旨在構建一個評價公共文化服務設施治理機制的中觀理論。
委托方的合同管理能力主要包括合同制定、合同招標、合同監管、合同評估以及應對合同關系存續可能帶來腐敗問題等方面的能力;代理方的服務供給能力是指代理方是否具備良好的服務供給能力;合作關系中的信息對稱是指參與交易的各方具有平等共享信息的機會，通常交易信息包括產品、監管等信息;公共文化服務資源整合是指治理機制通過職能部門以及內部機構的協調和整合，以及服務理念、服務流程、服務方式、服務技術等的革新實現公共服務資源的合理流動與整合[13];公共財政投入的效益是指公共文化服務設施發揮最大的社會效益(回應性、有效性、均等性)和經濟效益;完善的制度支持是指機制創新有相應的法律法規、部門規章等制度進行詳細的規定，其通常包括明確的實施流程、權責安排和激勵機制等。
2武漢市湯湖圖書館“體制內委托經營”實踐
2.1背景與概況
武漢市湯湖圖書館為武漢經濟技術開發區職工文化中心的組成部分，建筑面積4375平方米，2014年建成。湯湖圖書館建成之初，在“專業人辦專業事”理念的指導下，產權管理者武漢經開區工會通過政府采購，最終以委托經營的方式將湯湖圖書館委托給武漢圖書館運營管理。其中，武漢經開區職工文化中心管理辦公室扮演規劃者和監督者角色，即負責合同制定、資金撥付、監督管理，以及職工文化中心物業與后勤統一管理等工作，而具體的公共文化服務供給由扮演生產者角色的武漢圖書館承擔。
由此，同屬于黨政群組織和公共事業單位的武漢經開區工會和武漢圖書館開始了體制內委托經營合作。在正式簽訂委托合同后，武漢圖書館組建了一支由10名專業管理和專業技術人員組成的運營團隊，并于2014年底對湯湖圖書館開始正式運營。目前武漢圖書館已與武漢經開區成功合作3年，年均運營經費約370萬元(其中100萬元為購書經費)，并繼續簽訂委托合同，負責湯湖圖書館2018年的運營管理工作。
2.2實施機制
2.2.1委托方實施機制
委托方武漢經開區工會下設職工文化中心管理辦公室，主要負責委托經營的合同管理工作。第一，制定完善的合同。職工文化中心管理辦公室按照相關法律法規制定了完善的委托合同。委托合同不僅就合作中的具體事項以及雙方的權利和責任進行詳細的闡述，而且對合同目標、績效考核以及績效評估的標準和方式進行了明確的規定。第二，采用科學的招標方式。職工文化中心管理辦公室按照國家采購和招投標規定，通過武漢經開區統一招標平臺確定委托經營的承接主體。在招標中，委托方為了確保湯湖圖書館的服務水平，明確規定承接主體必須有100TB以上的數字儲存資源，而這一嚴格的要求導致符合條件的投標公司甚少。最終，委托方武漢經開區工會考慮購買服務的特殊性和必需性，采取單一來源的政府采購方式，確定武漢圖書館為購買服務的承接主體。
第三，嚴格的運營經費管理。合同規定的運營經費納入委托方武漢經開區工會的年度預算，實行專款專用，并由區財政統一監管和審計。第四，明確合同監管內容和方式。合同規定監管方式主要為日常監管和年終審查相結合。保安和物業管理人員負責日常安全監管和相關服務數據的收集工作，同時，管理辦公室定期對圖書館的固定資產、讀者意見簿、季度匯報等進行檢查。另外，每年年底進行一次年終審查，要求委托方、代理方及運營團隊三方領導或負責人到場，對年度服務數據、季度匯報等進行整體的審查，審查結果將直接影響績效考核成績。
第五，定量、定性考核相結合。績效考核方式是定量和定性考核相結合，比如量化指標有讀者投訴次數、采購書籍量、年服務人次、舉辦活動次數、企業、學校和社區服務次數等;定性考核方面則主要根據讀者意見簿的評價、相關工作人員的訪談、讀者調查等進行。第六，合理的績效評估。職工文化中心管理辦公室根據日常監管情況、審查后的各項服務數據以及績效考核的成績對代理方合同完成的情況及質量進行最終的評估，再根據評估結果決定是否續約，并提出需要進一步完善和改進的地方。
2.2.2代理方實施機制
(1)做好完善且專業的前期準備工作。2014年底武漢圖書館運營團隊入駐湯湖圖書館后，全面參與湯湖圖書館的館內設計以及配置一系列設備、書籍等前期準備工作。首先，在專業調查基礎上合理確定功能分區。運營團隊通過專業調查發現，圖書館主要服務對象為開發區廣大工廠職工，他們對少兒閱覽區，以及以產業文獻和藝術類書籍為主的特藏閱覽區的需求比較大。另外，運營團隊發現圖書館除了需要給周邊居民和產業職工提供高質量公共文化服務外，還應該為開發區企業服務，即充分發揮圖書館作為信息和知識樞紐的功能。因此，運營團隊緊扣讀者需求，在圖書館增設溫馨的少兒閱覽區、特藏閱覽區，以及創客服務區。其次，建設信息資源共享工程和武漢市通借通還工程。
通過物聯網的鋪設，以及數字網通、數字信息設備的開通和安裝，湯湖圖書館和武漢圖書館實現了150TB數字資源的共享，讀者可以在公共電子閱覽室或文化信息資源共享工程專區方便、快捷的使用超星、中文在線以及數字閱讀機等獲取電子圖書、期刊、報紙以及音樂視頻等資源。另外，湯湖圖書館還與武漢地區14個市區級公共圖書館實現文獻資源的通借通還。最后，實行圖書聯合編目。在武漢圖書館聯合編目的支持下，湯湖圖書館使用武漢圖書館先進的采編系統和技術對通過政府采購購買的9萬余冊書籍以及340余種中外期刊報紙進行統一編目。
(2)豐富公共文化服務內容。運營團隊開發了一系列公共教育活動，力圖通過湯湖圖書館豐富廣大居民的文化生活，如雙休日開展手工課堂、軟件課堂、繪本課堂、國學課堂、創客活動。運營團隊為了推廣全民閱讀，促進知識的創新與傳播，還開發了“名家論壇”“i品書香”“湯湖讀書會”“春天詩會”“節日民俗展”等一系列品牌活動。自2015年2月湯湖圖書館對外開放，到2016年12月底，在不到兩年里，共舉辦讀者活動500余場，參與讀者活動達15萬人次。
(3)線上線下服務相結合，與讀者緊密互動。互聯網技術的快速發展使多注重線下服務的傳統圖書館面臨管理創新和技術改革的壓力和挑戰。湯湖圖書館運營團隊自開館之初，就非常重視運用互聯網技術以及新媒體宣傳等方式為讀者提供線下和線上相結合的公共文化服務。比如，讀者可以通過圖書館主頁和微信公眾號了解圖書館的所有服務信息，還可以提前了解每個季度的活動安排，在微信公眾號上提前預約，讀者還可以在線上借閱書籍、獲取數字資源;運營團隊在湯湖職工文化中心各主要入口以及居民和產業工人聚集區，以宣傳欄或宣傳廣告牌的方式定期公開圖書館的相關活動信息，并以流動圖書車等方式定期送服務下鄉。
(4)納入武漢圖書館整體發展規劃。湯湖圖書館雖然為基層圖書館，但通過體制內委托經營，整體發展納入武漢圖書館的整體發展規劃，包括人才引進、圖書編目、業務開發、閱讀推廣、信息共享、通借通還等。在武漢圖書館的整體規劃下，湯湖圖書館各項業務發展迅速，2016年以較高質量和效率的公共文化服務榮獲全國“職工書屋”示范點以及中國“最美基層圖書館”稱號，并被市民評為“武漢市最美圖書館”。
3公共文化服務設施“體制內委托經營”的創新治理分析
體制內委托經營作為一種創新公共文化服務設施治理的新機制，其有效性運行的內在邏輯，即機制創新有效的原因是什么?可能面臨哪些主要問題與挑戰?這是深度理解這一機制創新以及深度挖掘公共文化服務設施創新治理經驗的核心所在。本文基于前文所構建的分析框架，對上述問題進行深入分析。
3.1有效性分析
3.1.1委托代理合同的有效管理
隨著公共服務市場化和社會化改革的興起，公共部門的治理模式已從權威治理轉向合同制治理[14]。武漢經開區工會與武漢圖書館的委托經營合作中，委托方實現了委托合同的有效管理。首先，武漢經開區作為國家級經濟技術開發區，有完整的政府采購程序和統一的政府采購平臺，在合同制定、合同招標、合同評估等方面都有系統的規定和指導。其次，委托方武漢經開區工會在職工文化中心單獨設置管理辦公室，全程監管湯湖圖書館的運營管理。2017年11月16日，在訪談湯湖管理辦公室某工作人員時，她這樣說道：“物業是我們統一管理，日常數據他們每天都會采集，我們再一起統計。
再說，他們搞得好不好，我們一看就知道，因為他們就在我們辦公室旁邊，我們在做監管和評估的時候很方便。”最后，不同于體制外委托經營，體制內委托經營的運營經費由武漢經開區財政局統一管理，納入委托方年度預算，實行專款專用，由區財政局負責監管和審計。在運營經費由財政部門統一管理下，委托方解決了合同監管中核心的運營經費管理問題，避免了委托代理合作中尋租、串標、圍標等腐敗行為的出現，為委托代理合同的有效監管奠定了堅實的基礎。
3.1.2代理方服務能力強且有良好的服務持續供給能力
目前國公共文化服務設施治理機制普遍存在服務能力差且服務持續供給能力不足的問題。湯湖圖書館通過體制內委托經營，較好地解決了公共文化服務供給主體服務能力低且服務持續供給能力不足的問題。因為代理方武漢圖書館作為國家一級圖書館，不僅有較高素質的專業人才隊伍、豐富的管理經驗、先進的信息技術和一流的數字服務水平，而且作為武漢市公益一類事業單位，有武漢市財政的持續支持。
另外，武漢圖書館地處省會武漢市，相比基層圖書館，有極具競爭力的人才吸引力。目前湯湖圖書館運營團隊就是武漢圖書館通過全國公開招聘組建而成，10名工作人員均具有本科學歷，且平均年齡低于30歲。在武漢圖書館經營管理下，武漢市湯湖圖書館作為基層圖書館，服務能力遠遠高于全國縣級公共圖書館平均水平。
3.1.3委托代理關系中信息對稱
在體制內委托經營中，首先，委托方和代理方同屬于體制內黨政群組織和公共事業單位，因此，委托方有更便捷和更權威的渠道了解代理方的管理能力和業務水平，能避免決策信息不對稱和組織有限性等問題的出現。其次，委托方和代理方都是體制內同組織性質，以追求公共利益最大化為目標的公共部門。因此代理方武漢經開區工會代表的利益也是委托方武漢圖書館所追求的利益，在這種情況下，代理方采取逆向選擇行為的主觀意愿低，委托方也能更順利的獲取合作中所需的監管信息。
另外，即使出現信息不對稱情況，代理方也很難采取機會主義行為損害委托方的利益，因為同為體制內組織，委托方比較熟悉代理方的管理流程，能有效識別違約行為。2017年11月17日，筆者以“委托方和代理方之間有沒有出現過信任問題”為題訪談運營團隊時，一工作人員這樣說道：“沒有，這個他們很放心，因為他們對我們很熟，武漢經開區以前的領導就是武漢市文化宣傳系統調過去的。
而且，我們同意托管湯湖圖書館，是出于責任，即想帶領整個武漢地區公共圖書館均衡發展。我們通過委托代理的形式將良好的公共文化服務延伸，這對我們的事業發展來說也是一個好事。所以，我們在合同規定下，全心全意做服務，而且提供的服務效益遠遠大于運營投入。”
3.1.4與武漢圖書館實現資源共建共享
現有公共文化服務設施創新治理機制的最大問題是沒有打破公共文化服務設施層級治理的碎片化，這種層級管理體制導致嚴重的資源重復建設，不僅使財政投入效率低下，而且使經濟實力較差的地級市、縣區級公共文化服務設施不得不面臨運營經費不足下管理水平和服務水平低下的困境。湯湖圖書館通過體制內委托經營與武漢圖書館實現了資源的共建共享，以不到300萬的年運營經費就共享了高達150TB的數字資源、先進的圖書編目系統和技術、豐富的管理經驗、專業的業務開發水平以及高素質的人才隊伍，而且在后續的資源建設中也通過整體規劃的統一制定實現共建共享。
總之，體制內委托經營不僅極大地降低了湯湖圖書館的運營成本，減輕了當地政府的財政負擔，而且使湯湖圖書館在資源共建共享的支撐下快速且高質地發展。2016年6月18日，針對“體制內委托經營相比其他治理機制，有哪些優勢”為題訪談武漢圖書館負責人時，她這樣說道：“公共文化服務設施運營是資源密集型的工作，就像圖書館來說，圖書儲藏量、數字資源、信息技術、人才培養等都要花費巨大的投入，不管是基層圖書館，還是企業等社會組織都是難以承擔的。而體制內委托經營就可以與實力雄厚的市館、省館實現資源的共建共享，從而避免其他治理機制所出現的資源重復建設等問題。”
3.1.5公共財政投入效益的最大發揮
新時期公共財政投入效益需要對效率和效果標準進行綜合考量。湯湖圖書館通過體制內委托經營，實現了公共財政投入效益的最大發揮。在2017年11月16日的訪談中，一位工作人員的回答可見一斑：“湯湖圖書館體制內委托經營的治理機制創新受到各界好評。一位從事文化工作多年的老同事跟我講‘湯湖圖書館以不到300萬的年運營經費獲得了價值超過千萬的服務’”。
另外，在武漢圖書館的運營管理下，湯湖圖書館不僅館藏資源豐富，設有各類緊扣讀者需求的功能區，而且秉承“公益性、基礎性、均等性、便利性”原則，以豐富的公共文化服務活動，為武漢經開區市民打造了廣受歡迎的文化休閑空間、公共教育平臺、終身學習場所和知識信息樞紐，最大發揮了公共文化服務的社會效益。概言之，湯湖圖書館通過體制內委托經營不僅充分實現了財政投入的高效利用，以最低的經營成本獲得了高效的產出，而且為廣大市民提供了均等、便捷、高質的公共文化服務。
3.2公共文化服務設施“體制內委托經營”面臨的挑戰
3.2.1頂層設計缺失下的制度失范
體制內委托經營是武漢經開區自主探索公共文化服務設施治理的創新機制。雖然相比現有公共文化服務設施治理機制，體制內委托經營科學有效，但并沒有引起相關公共部門的廣泛關注，更沒有完善的制度支持，主要以地方政府行政性的推動為主。這是公共文化服務設施體制內委托經營的最大問題，因為沒有相應的規章制度對體制內委托經營的各層面、各方面以及各要素進行明確的規范，體制內委托經營很容易面臨制度失范的風險，致使機制創新的有效性損失。
同時，沒有統一的制度設計，體制內委托經營的推廣也缺乏完善制度體系的規范和支持。2016年6月18日，在訪談中一位武漢圖書館工作人員說道：“‘體制內委托經營’好是好，但國家沒有統一的政策，具體的流程也沒有統一的規范，很難維持。就像公共圖書館總分館制在各地推行了這么多年，還是沒有形成氣候，也是缺乏統一的制度規范一樣。”
3.2.2激勵機制缺失下的推廣阻滯
公共部門激勵機制的缺乏一直是影響公職人員潛能和積極性發揮的主要原因。通常為了激發公職人員的工作潛能和工作積極性，公共部門激勵機制需要動力和壓力的雙重推動，而且強調激勵標準設定合理、激勵手段選擇恰當、激勵程序安排科學[15]。同樣，體制內委托經營作為公共文化服務設施創新治理的新機制，也需要制度化的激勵機制，以激發公職人員的積極性，推廣新機制在公共文化服務設施領域的運用。
然而，武漢市湯湖圖書館探索體制內委托經營的實踐主要是依靠武漢經開區領導的支持以及圖書館人對圖書館事業的奉獻。2016年6月18日，筆者以“武漢圖書館還會繼續托管其他公共圖書館嗎?”為題訪談一位武漢圖書館的工作人員時，他斷然拒絕：“湯湖圖書館已經接手了，那就算了。原本我們還想著運營經費的盈余能不能貼補下武漢圖書館的運營，結果運營經費都由區財政管，專款專用，跟我們沒一點關系。我們館里工作人員都要提供很多無償服務，比如從市里老遠過來督查工作，還得自己貼車費餐費。這樣沒有一點激勵機制，怎么能行，真的很難推廣。”
4研究結論與建議
4.1研究結論
體制內委托經營是黨政群組織和公共事業單位主體范圍內產生的委托經營行為，委托方和代理方均為黨政群組織和公共事業單位。首先，本文基于現有公共文化服務設施治理機制存在的問題以及與學習“委托代理”“資源優化配置”“整體治理”等理論相結合，建構了一個涵蓋委托方合同管理能力、代理方服務能力、合作關系信息對稱、公共文化服務資源整合等六維度的評價公共文化服務設施治理機制的理論分析框架。
其次，運用前文架構的理論分析框架，對武漢市湯湖圖書館體制內委托經營的創新實踐進行分析發現，體制內委托經營有利于委托合同的有效管理，能夠引入服務能力強且具有持續服務能力的代理方，較好地保證委托代理關系中信息對稱，能實現公共文化服務資源的跨層級整合，也能夠最大程度上發揮財政投入的效益。總之，相比傳統層級管理模式以及在層級管理基礎上進行改革的市場化和社會化管理模式，體制內委托經營體現了更多的有效性(詳見圖2)，是我國公共文化服務設施創新治理的新方向。
最后，武漢市湯湖圖書館體制內委托經營的創新實踐不僅豐富了圖書館運營模式，而且對其創新實踐的深入分析為我國推進圖書館總分制建設提供較好的一手經驗數據。然而，在具體實踐分析中發現體制內委托經營存在頂層設計缺乏下制度失范以及激勵機制缺失下推廣阻滯等問題。這些問題使機制創新的有效性損失，也使這一治理機制難以推廣。因此，為了提高公共文化服務設施效能，推進現代化公共文化服務體系建設，地方公共文化管理部門應積極探索體制內委托經營的制度設計，使其既能獲得國家政策的明確支持，也有完善的規范制度和激勵制度推進機制的推廣。
4.2建議
本文通過個案分析發現體制內委托經營是一個成功的創新機制，必將是公共文化服務設施治理的新方向。因此，業界應積極推廣體制內委托經營，以豐富公共文化服務設施治理模式，推動社會主義文化事業發展。而對于治理機制的借鑒或推廣，筆者結合個案對實踐的探索和分析，提出以下建議：(1)地方政府可以以市為單位，集中力量培育幾家有實力的公共文化服務設施，再通過體制內委托經營將一些經營不善或者管理能力較低的公共文化服務設施，或者是某一部分業務委托給他們運營管理。因為這不僅打破了層級管理體制下的資源重復建設，使公共文化服務資源效率得到極大的提高，而且還可以通過合作關系促進各層級服務設施管理團隊之間的學習和交流。
(2)地方政府應積極重視地方治理創新，并打破條塊分離的行政體系限制，協調各部門對治理創新進行完善且全面的制度建設。因為，一方面，具有權威性的制度支持是體制內委托經營等地方治理創新的發展前提;另一方面，在復雜府際關系下，僅依靠主管部門很難協調各部門支持進行制度建設。這也是我國地方治理創新往往很難持續的主要原因。(3)委托方一定要制定完善且科學的委托合同，尤其是合同招投標應通過政府統一平臺。另外，運營經費管理也應直接由同級財政部門管理，因為這能較好地避免尋租問題的出現，也能很大程度上降低委托方的合同監管難度。(4)地方文化管理部門在統籌制度建設時，應重視激勵制度的建設，即保證代理方工作人員因工作任務的加大，而有適當的工作補貼，以及運營團隊有合理的薪酬和績效獎勵等。因為這能激發工作人員的潛能和工作積極性，而且創新機制有效性的發揮也依賴工作人員的認可和支持。
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