本文摘要：摘要：企業發展政策比宏觀經濟政策和產業政策更加重要。 改革開放以來，我國企業發展政策的主題經歷了重要變化，變化軌跡是從基于所有制量身定制各類企業發展政策，轉變為構建各類所有制企業平等競爭的發展環境。 隨著科技革命日益加速，隨著我國轉入新發展
摘要：企業發展政策比宏觀經濟政策和產業政策更加重要。 改革開放以來，我國企業發展政策的主題經歷了重要變化，變化軌跡是從基于所有制量身定制各類企業發展政策，轉變為構建各類所有制企業平等競爭的發展環境。 隨著科技革命日益加速，隨著我國轉入新發展階段，我國經濟政策體系應該更加突出企業發展政策的重要性。 黨的十九屆四中全會提出的 “營造各種所有制主體依法平等使用資源要素、公開公平公正參與競爭、同等受到法律保護的市場環境”，即“三公一平一同”論述，再加上“對國有經濟布局和國有企業資本結構進行調整”“對不適于‘三公一平一同’政策的少數領域、少數企業和少數行為進行規范化排除”“對行為者殖產創新和提升效能的熱情進行激發”等內容，應該成為我國企業發展基本政策。 確立企業發展基本政策，既有利于更好處理各類企業之間關系、促進經濟持續健康發展，也有利于在參與全球磋商和全球治理中提供談判遵循、構筑規則主動、建立話語權優勢。
關鍵詞：企業發展政策; 政策主題; “三公一平一同”; 經濟發展
企業是經濟增長的微觀基礎，沒有活躍的、高質量的企業部門，就沒有強韌的、高質量的經濟增長。 因而很容易理解，企業發展政策至關重要。 完全可以說，與宏觀政策和產業政策相比，企業發展政策是更加基礎性的政策。 但遺憾的是，這種基礎性往往得不到應有認識。 本文認為，從歷史軌跡和未來趨勢看，從國內新局和全球變局來看，對我國企業發展政策進行全面梳理和分析，將各式各樣及蘊含于產業、創新等政策中的涉企業政策進行整理和研究，將中央重要文件中關于企業發展改革的論述進行提煉和充實，在此基礎上構建我國社會主義市場經濟體制下企業發展基本政策，很有必要，也很有意義。
一 企業發展政策比宏觀政策和產業政策更重要
(一)宏觀政策和產業政策為什么在一些國家失效
在經濟政策領域，長期以來，無論是研究界還是政策界，宏觀經濟政策一般而言是關注的焦點; 產業政策則被視為所謂的“中觀”政策，在不少實行追趕戰略的國家和發展中國家，也較受重視且常引起爭議; 而企業發展政策卻沒有受到應有重視，這可能因為企業發展是微觀領域的議題，人們便認為國家政策只應涉及宏觀和中觀而不應涉及微觀，或者，人們還有可能認為企業發展政策已經蘊含于龐雜的產業政策集合之中。
但是，無論是宏觀經濟增長還是中觀產業發展，企業發展是微觀基礎，這本是常識。 宏觀、中觀研究框架由于學科發展路徑和分析技術手段等原因，卻在很大程度上漏掉了這個微觀基礎，研究界和政策界也很容易把這個微觀基礎當作是自然而然、業已存在的事物。 客觀世界并不是這樣。 美國經濟學家羅德里克以親身經歷感嘆：拉美某國宏觀政策得當，政府赤字和通貨膨脹得到很好控制，外匯和資本消除了管制，但是私人投資蕭條、經濟增長萎靡、貧困率不降反升。
[1]日本經濟學家大野健一雖然主張實行適當的產業政策，但他也描述了親身經歷：一個非洲國家已經實施了產業發展戰略，但其工業發展實際上乏善可陳; 一位撒哈拉以南的非洲國家領導人問道，我國也實施和提升了一些產業政策，但為什么人民繼續將資金投入到投機中而不是制造業中? 他們為什么不開設更多工廠? 大野健一將這些國家的困境概括為“羸弱的私人部門”，并直截了當地指出，東亞一些國家和地區良好的發展表現，其基礎是有著活躍的私人部門。 [2]他所謂的“私人部門”，實際上是指民間投資設立的企業群體，即以私營企業為主的企業部門。
(二)企業發展政策在當今時代更加重要
如何才能有一個龐大而又活躍、強韌的企業部門? 遺憾的是，主流經濟學幾乎將企業部門視為給定的存在，好像是上帝塑造和賜予的。 但實際上，人類經濟發展歷史很長時期里，企業數量稀少，而且不易長期維持經營。 盡管從事經營的個人、家庭也可視為企業，但當今最強大的那些公司制企業，是由一些政府的政策，例如允許股份發行和交易，允許承擔有限責任，等等，有力地促進而獲得了日新月異的大發展。
而本文所謂的企業發展政策，就是指對企業群體的整體發展有重要影響的政策，不但包括資本與股份、設立與消亡、權利與責任等方面的政策，也包括稅費、融資、雇傭以及企業與政府之間關系、企業與企業之間關系等方面的政策。 因此，企業發展政策與宏觀政策、產業政策會有所交疊，就像產業政策與宏觀政策之間也會有所交疊一樣，但將企業發展政策進行獨立審視，無疑有助于充分認識其重要性，而不是過分將視線集中在宏觀政策和產業政策上。
在當今時代，企業發展政策比產業政策和宏觀政策更具重要性。 隨著科技革命和企業創新日益加快，隨著企業競爭日益全球化，國家的經濟增長愈加依賴企業活力的煥發，產業結構、產業組織、產業技術、產業布局的可預測性和可規劃性遠不像以前那么強; 即使政府有著發展某些產業的預想和意志，全球化市場競爭將會導致什么樣的產業格局也難以預測，產業格局最終取決于企業群體之間的競爭結局。
美國產業組織政策曾經以反壟斷為旗幟，將電信巨頭貝爾公司拆解為幾個公司，但現在美國通信和信息行業的格局已遠遠超出了拆解時的設想和規劃，是信息技術革命和企業間全球化競爭導致了難以預測和預料的改變。 日本產業政策曾以汽車業為重點產業，但當今的新能源技術、基于互聯網的自動駕駛和人工智能技術會將日本汽車業和全球汽車業帶向什么格局，已經遠非產業政策可以調控，而最重要的是植根于本土的企業群體要有活力，其中一些企業要有創新力、引領力和全球競爭力。 即使當今時代產業政策仍具有一定重要性，但產業政策更加依賴企業發展政策才會發揮較好效果。
一份歐盟智庫的研究報告就顯示，是產業中一些優秀企業給這個產業提供了發展前景和競爭力量，籠統地以一個產業為分析單位往往看不出問題的實質。 [3]而宏觀政策，受到的關注、吸引到的眼球，實在不應該那么多。 標準的宏觀政策是總量管理，它的作用非常有限，甚至經濟學教科書對總供給這樣的概念是否成立尚有質疑。 當然，實際中的宏觀政策并不那么局限于總量管理，但這恰恰說明宏觀之外的經濟政策更加重要。 宏觀政策盡管其松與緊會影響企業的稅費負擔和融資成本，但當然不能給產業發展指引方向，也不能最終決定競爭的勝出者和敗退者，甚至不能保證有足夠多的企業誕生和運營，因為高度寬松的宏觀政策導致交易盛行、實業凋敝的事例屢見不鮮。
企業發展政策常常被宏觀政策和產業政策不應有的光芒所掩蓋，甚至許多國家并不一定有系統化的企業發展政策，或者并不容易從產業政策中分離出獨立化的企業發展政策，而且，宏觀、產業、企業政策的具體舉措可能都會涉及到財稅、金融、外匯、土地等方面的措施。 但只要細致梳理和分析，就可以看到，企業發展政策大量存在于經濟發展的實際當中，其中一些，譬如促進中小企業發展、防止超大型企業壟斷、規范企業競爭行為、引導企業重組、規范企業破產，已經成為全球普遍性政策，甚至已經法律化。 而21世紀以來的全球趨勢表明，宏觀政策的效力日益衰減，產業政策廣受質疑。 可以預料，更自覺的、更清晰的企業發展政策在經濟政策體系中將具有越來越重要的地位，而且在WTO、G20、OECD等國際協定和國際組織以及國與國雙邊的政策討論中也將成為更受關注的議題。
(三)新階段應將我國企業發展政策單獨審視并提至新高度
我國自建國以來一方面重視產業發展，另一方面一直有著促進企業部門發展的強烈意識。 20世紀50年代中央曾號召全國“大辦工業”，實際上是鼓勵省、市、縣、區、公社、大隊都興辦工業企業。 一則關于河北省石家莊的資料顯示，1958年4月，石家莊市委提出大辦工業的號召，僅僅兩個月之后，全市婦女就興辦了2113個地方工業項目，不但有紡織、縫紉、編織等輕工業工廠，還有水泥、煉焦、機修等重工業工廠。 [4]另一則資料顯示，山西省沁縣長治區于1958年發起了一個聲勢浩大的全黨全民辦工業運動，截至當年5月20日，該區興擴建并投產的小工廠達到4739個，有肥料廠、煉鐵廠、農具廠、磚瓦廠、副食品加工廠，等等。 [5]
1958年12月，中共中央八屆六次會議通過的《關于人民公社若干問題的決議》提到，“成千成萬的小工廠在農村中雨后春筍般地興建了起來”。 不過，那時“大辦工業”也出現了大量的過火和虛假現象。 改革開放以來，各級政府鼓勵興辦企業和大力促進企業發展的政策，以及這些政策的效果，與以前不可同日而語，不但給國有企業放權讓利、讓鄉鎮企業蓬勃生長，而且允許、鼓勵外資企業和內資民營企業大力發展。 如果說中央政府和地方政府實施的一些產業政策發揮了較好效果的話，其背后無疑是這些產業當中興起了大量企業，尤其是民營企業。 改革開放以來，我國宏觀政策大體取得較好效果，也是因為有著較為活躍的企業部門這個基礎。
我國進入新發展階段，企業發展政策的意義更加凸顯。 從現有產業結構角度來看，我國產業體系已經比較完備，在成熟產業中選擇支柱產業或主導產業已經沒有多大必要和多大空間; 而新技術、新產業因面臨巨大不確定性，更須通過企業間競爭和市場選擇來尋找未來格局，而不是通過產業政策來進行選擇性扶持和挑選贏家。 從經濟增長動能來看，債務堆積已成為一個嚴重的全球性問題，靠投資拉動、債務驅動、財政資金推動的增長模式，越來越難以為繼，或面臨越來越難以接受的后遺癥，所以宏觀政策容易陷入窘境。
從全球化的視野來看，我國下一步需要在全球化進程中發揮更加積極和建設性作用。 這一方面會使我國更多接受全球市場規則、更加尊重企業間在全球范圍的競爭結果，另一方面也會使我國更深入參與全球的企業競爭規則的商談與制訂。 因此，我國將會朝著更大程度讓企業發展來決定產業成長和經濟增長的方向前進。
有人可能會認為，我國出臺過不少產業政策和科技創新政策，而宏觀政策更是頻繁實施，但就是沒有頒布過總體性的“企業發展政策”之類的文件; 那么，主張和強調企業發展政策，是否失之偏頗? 的確，許多促進企業發展的政策已經蘊含在諸多產業政策、創新政策之中，甚至在一定程度上可以說，產業、創新政策和企業政策并不容易分家。 但也要看到，實際上，各級政府出臺過許多關于國企改革、民企和外企發展的重大政策，而針對企業的專項政策更是不勝枚舉。
除了這些條文性政策之外，黨的重要會議和重要文件，也不斷闡述企業發展方針，譬如黨的十九屆四中全會就提出，“健全支持中小企業發展制度”“健全破產制度”“強化競爭政策基礎地位”。 [6]鑒于其作用日益凸顯，如果對企業發展政策進行單獨審視和整體考量，并尋找出新時期某些有趨勢性、規律性的要素，將我國企業發展政策提升到一個更加完整、更加清晰、更加前瞻的新高度，其意義不可低估。
二 改革開放以來我國企業發展 政策主題的變化
(一)從搞活國有企業到鼓勵民營企業發展
企業大量興起，即使在西方國家，也不過是近兩百年的事情。 除了產業革命的機遇之外，一個重要的企業發展政策，就是公司設立從特許到符合條件即注冊的重大轉變。 現在已沒有人把公司注冊當成一項重大政策而是當成一項基礎制度了，但這項制度并不是先天就自然存在的，它的前身是一項關于企業發展的政策改革。 反壟斷制度、破產制度、依法納稅制度，都屬于這樣的情況。
改革開放以來，我國經濟政策體系當中，企業發展政策一直居于關鍵地位。 不過，企業發展政策的主題，卻經歷了一些重要變化。 1978年之后的二三十年里，如何搞活和改革國有企業，一直是最重要的政策主題，在改革開放前十年還是獨占鰲頭的政策主題，具體政策包括放權讓利、承包制、撥改貸、利改稅、債轉股、發行股票與上市、政策性關閉破產、職工安置與企業改制，等等。 那個時期的另一個企業發展政策主題，是吸引外資企業，具體政策包括所得稅兩免三減半和其他優惠政策。
20世紀80年代初期個體戶開始出現，80年代中期私營企業開始出現，但那時的政策尺度還是試探性的。 到了20世紀90年代，非公有制經濟逐漸壯大并被認可為社會主義市場經濟的“重要組成部分”，如何進一步發展民營企業并使之獲得更正確更公平對待，才與如何搞活和改革國有企業一道，一步一步成為政策主題之一。 發展民營企業的具體政策包括，允許從市場上購買原材料，允許設立私人投資的有限責任公司，允許進入重化工業行業，允許從事進出口貿易，允許上市融資，有針對性地解決民營中小企業融資難問題，以及新老“三十六條”等等。
(二)構建各類所有制企業平等發展環境
隨著民營經濟快速發展及對外開放的不斷擴大，隨著國家對各類所有制認識的深化，大約從世紀之交開始，我國企業發展政策的主題，從以前基于所有制量身定制各類企業發展政策，悄然轉變為不太注重嚴格根據所有制制訂政策，而把重點放在構建各類所有制企業平等競爭的發展環境上。
盡管早在1993年，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》就明確提出，“國家要為各種所有制經濟平等參與市場經濟創造條件，對各類企業一視同仁”，但這樣的政策思維還非常簡略且難以落地。 2007年，黨的十七大報告指出，“形成各種所有制經濟平等競爭、相互促進新格局”。 2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“國家保護各種所有制經濟產權和合法利益，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護，依法監管各種所有制經濟”，使得創造平等發展環境的政策思維更加詳細和系統，形成了一個比較完整的“三公一平一同”政策方針論述。
2019年秋，黨的十九屆四中全會只是將黨的十八屆三中全會“平等使用生產要素”更改為“平等使用資源要素”。 2020年夏，黨中央、國務院頒發《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，繼續沿用黨的十九屆四中全會的論述。 這意味著，關于不同所有制企業發展的“三公一平一同”政策主題，已完全定型。
(三)“三公一平一同”將是長期性主題和基準性主線
上述政策主題的演變軌跡顯示，1993年到2020年，我國企業發展政策從基于所有制到不基于所有制，花了27年時間，而且實際中民企受到的政策待遇離公平、同等還有相當大距離。 2019年底，中央頒發《關于營造更好發展環境支持民營企業改革發展的意見》，特別強調了“三公一平一同”。 外資企業在我國改革開放早期曾享受一些比內資企業更優惠的政策，但近年來，它們呼吁我國進一步開放市場、享受更透明和更公平待遇的聲音也不小。
因此，推動“三公一平一同”成為現實，將是一項艱巨而長期的任務。 2020年初開始實施的《優化營商環境條例》更加具體地規定，“國家堅持權利平等、機會平等、規則平等，保障各種所有制經濟受到法律保護”，“保障各類市場主體公平參與市場競爭”，“平等對待內資企業、外商投資企業等各類市場主體”。 2020年5月頒發的《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，進一步強調了這樣的思想。
根據上述脈絡，應該可以得出這樣的判斷：“三公一平一同”將成為我國企業發展政策的長期性主題和基準性主線。 所謂長期性主題，就是未來很長時期都需要加以重點處理、盡最大努力促其實現; 所謂基準性主線，就是所有涉企具體政策，不管是作為企業發展政策獨立存在，還是蘊含于產業、創新等政策之中，抑或是散見于國家重要會議的文件當中，原則上都不應背離“三公一平一同”，即使有所偏離，也應該依照“有限排除”的方針，以明確的、具體化的政策加以表達。
(四)構建我國企業發展基本政策
對于“三公一平一同”和可能出現的“有限排除”情形，以及“三公一平一同”和 “有限排除”都無法覆蓋的極少數關鍵要點，在分析和闡釋的基礎上進行概述，作為未來我國企業發展基本政策，是可以的。
企業發展基本政策是相當長時期里所有關于企業發展各項政策的基本遵循，必須不懈堅持和努力實施。 企業發展基本政策覆蓋在我國境內從事經營活動的所有企業。 既包括法人企業，也包括個體工商戶; 既包括本土資本企業，也包括境外資本企業。
企業發展基本政策可能為我國所獨有，這是由我國企業發展所展現的基本情況和面臨的基本問題所決定的。 其他許多國家的涉企政策，即使可以歸納出主題或主線，可能是如何處理大企業和中小企業之間的關系，所以許多國家將促進中小企業發展、防止大企業壟斷作為最重要的企業政策議題。 但我國的基本情況和面臨的基本問題目前還是，且可以預料未來較長時期也是不同所有制企業之間的關系。
在我國，處理大企業和中小企業之間關系，實際上也與處理不同所有制企業之間關系密不可分，因為中小企業絕大多數是民營企業。 的確，我國的企業發展政策需要淡化所有制，但一方面，所有制差別實際存在，另一方面，將“三公一平一同”充實提升為企業發展基本政策，重要目的恰恰是淡化所有制。 更何況，我國在過去幾十年里，企業部門的發展經歷與許多國家相比更加豐富多彩，有經驗也有教訓，對這筆經歷財富進行審視和總結，在此基礎上提煉面向未來的企業發展基本政策，也可以為其他國家提供借鑒。
三 如何構建企業發展基本政策
(一)對國有經濟布局和國有企業資本結構進行調整
如前所述，除了“三公一平一同”這條主線之外，還可能存在“有限排除”情形和“無法覆蓋”的極少數關鍵要點，因此，“三公一平一同”可以成為我國企業發展基本政策的主干，但不是全部。 還有一些重要內容需要充實到基本政策之中。
首先，就是對國有經濟布局和國有企業資本結構的調整，不但是“三公一平一同”沒有覆蓋到的一個關鍵要點，而且也在很大程度上影響到“三公一平一同”能否成真。
我國國有部門盡管占國民經濟比重已經不到30%，但絕對體量仍然很大。 而且在許多傳統的重要行業，特別是那些被認為關系到國民經濟命脈和國家安全的行業，國企仍占主導地位; 在許多一般競爭性行業，國企也普遍存在。 中央早在1997年的十五大就指出，“要從戰略上調整國有經濟布局”。 1999年的十五屆四中全會進一步提出：“堅持有進有退，有所為有所不為。 目前，國有經濟分布過寬，整體素質不高，資源配置不盡合理，必須著力加以解決。
”雖然國有經濟布局在過去幾十年里發生了重大而又積極的變化，但毋庸諱言，十五屆四中全會指出的問題仍然存在，而這實際上也妨礙了公平競爭的實現，阻礙了資源配置的優化。 下一步，可以在認真研究的基礎上，設立明確的政策，規定國有資本配置于某些行業的目的和目標是什么，這些行業對非國有資本開放的限度是什么，這些行業中國企和非國企之間的競合關系是什么。 在這樣的明確政策的范圍內，應按照黨的十九大強調的“加快國有經濟布局優化、結構調整、戰略性重組”的精神，繼續不懈推進國有經濟布局調整。
要實現黨的十九大強調的“加快”，從過去幾十年的經歷來看，關鍵還是要形成存量國有資本的流動機制。 而這個機制的基礎，就是要對國企進行改革。 離開國企微觀機制的再造，去謀求宏觀層面的國有經濟布局的調整、國有資本配置的優化，是無法落地的。 因此，國企改革才是關鍵。
下一步國企應該如何改革? 應該清醒認識到，目前國際上流行的“競爭中性”，并不能根本解決我國國有部門與非國有部門之間的不平等競爭、不公平待遇問題，更無法解決國企本身的機制問題。 “競爭中性”本質上還是一個指引，[7]雖然CPTPP等國際協定采納了其一些規則，但它并沒有全面成為西方國家包括發源國澳大利亞的政府政策。 盡管“競爭中性”的大部分內容，與我國確定的改革方向和倡導的政策方針是一致的，其八大要素基本上都可以為我國所接納，但是“競爭中性”并不涉及國家主動實行國有經濟布局和國有企業資本結構的調整。 我國企業發展和國企改革幾十年歷史表明，僅僅推行“競爭中性”并不能有效處理國企的激勵結構合理化、經營者選擇機制和監督機制合理化、決策權力配置合理化等難題。
中央對國企改革的方針和思路是一脈相承的。 早在1993年就提出，要建立現代企業制度。 1999年又提出，放開搞活小企業，國有大中型企業可以實行股份制和混合所有制。 2003年則指出，要大力發展混合所有制經濟，使股份制成為公有制的主要實現形式。 2015年，黨中央、國務院頒發的《關于深化國有企業改革的指導意見》繼續強調，推進國有企業混合所有制改革。 2016年底，中央經濟工作會議提出，混合所有制是國企改革的重要突破口。
實行股份制和混合所有制，其實就是要調整國有企業的資本結構。 由于中央已經明確了國企改革重要突破口是混合所有制，如何通過“混改”方式實現國企資本結構重大調整、企業經營機制根本轉換、公司治理實質轉型，應該成為深化國企改革的重中之重、核中之核。 根據筆者對股權結構和公司治理的研究，國企“混改”應該引入持股比例較大的長期性、負責任的非國有積極股東，至少要跨越股權結構“拐點”，在一些企業可以實行非國有股東控股，爭取形成L-C股權結構，同時大力推進業務板塊的優化、資產債務的重組、管理層級的精簡，在此基礎上，完成公司治理轉型和經營機制轉換。 [8]這是一種高質量、優治理的混合所有制改革。 當然，推進國企資本結構的調整，推進高質量、優治理的混合所有制改革，一個重要前提，就是保護非國有資本的合法權益和合理利益，這并不容易辦到。
我國大量中小國企，包括大型和特大型國企集團下屬的各級中小子企業，都已經實行了混合所有制，它們的資本結構也有一些積極變化，但是，大型和特大型國企集團的二級核心子公司，其資本結構離股權結構拐點和形成L-C股權結構，還有很大差距，而母公司基本上還保持國有獨資。 因此，下一步高質量、優治理的混合所有制改革，重點應該是大型和特大型國企集團的二級核心子公司，甚至母公司。 這些大型和特大型二級核心子公司和母公司的資本結構調整及公司治理轉型，即使立即啟動，也是一個耗時較長的漸進過程。 所以，把國企資本結構調整，主要是這些大型和特大型國企的資本結構調整，作為我國企業發展基本政策的一項內容，是合適的。
(二)對極少數領域、企業、行為進行排除
除了處理“無法覆蓋”問題，構建我國企業發展基本政策，還應該對不適用 “三公一平一同”的情形進行識別和排除，因為在實際當中，的確存在極少數這樣的情形。 將這些“有限排除”明確化，會更加有利于“三公一平一同”在非排除領域的普遍實施。
勿須遮掩，“三公一平一同”并不適宜于所有領域、所有行為、所有企業。 幾乎所有國家，有少數行業、少數技術領域，對外資企業實行限制。 即使完全實行準入前國民待遇加負面清單，也仍然存在負面清單。 即使加入一些多邊或雙邊的貿易和投資協定，仍然可以設定不開放的領域。 例如，當我國2001年加入WTO時，對外資進入我國汽車制造、金融服務、電信服務等行業，都設定了一些限制。 CPTPP這樣的高標準的貿易和投資協定，也允許對負面清單進行談判。 除了行業限制，國家對外資企業的一些行為進行限制。
例如，限制外國企業獲取本國的一些敏感技術和含有這些技術的產品，是國際慣例。 政府對極少數危害國家安全的外資企業進行驅離和限制交易，在其他國家也有這樣的做法。 因此，未來的企業發展基本政策，應該比較明確地規定，如何對外資要求享有“三公一平一同”待遇進行“有限排除”。 由于這些“有限排除”往往涉及國家對安全、命脈、國計民生的控制和維護，而不同國家，甚至同一國家在不同階段和時期，對這幾個問題的認識可能會有變化，所以，國家可以對實行排除的領域、行為、企業進行適時調整，但有清晰政策比沒有清晰政策要好。
即使對于內資民企而言，在有些領域，它們也不大可能與國企實行完全的“三公一平一同”。 這方面的爭論可能會多一些。 1999年，黨的十五屆四中全會規定，“國有經濟需要控制的行業和領域主要包括：涉及國家安全的行業，自然壟斷的行業，提供重要公共產品和服務的行業，以及支柱產業和高新技術產業中的重要骨干企業。 ”人們很容易理解為，在這四個領域中，民企不能與國企進行平等競爭、獲得同等待遇。 不過，這四個領域，在實際當中到底包含哪些具體行業，并不容易確定。
2006年，國務院辦公廳轉發國務院國資委《關于推進國有資本調整和國有企業重組指導意見》提出，推動國有資本向上述四個重要行業和關鍵領域集中，增強國有經濟控制力，發揮主導作用; 國資委則進一步解釋，需要國有經濟保持絕對控制力的重要行業，是軍工、電網電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運等七大行業; 需要國有經濟保持較強控制力的基礎性和支柱產業，是裝備制造、汽車、電子信息、建筑、鋼鐵、有色金屬、化工、勘察設計、科技等九大行業。 從“控制力”的角度來理解，似乎上述行業，即使允許民企進入，但也應該對它們進行一些限制，而不應該實行“三公一平一同”。
2020年5月，《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》強調：“推動國有資本更多投向關系國計民生的重要領域和關系國家經濟命脈、科技、國防、安全等領域，服務國家戰略目標，增強國有經濟競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力，做強做優做大國有資本，有效防止國有資產流失。 ”[9]這里的“控制力”與“競爭力”等并列在一起，似乎又意味著，國企應該在與非國企的競爭中實現自己的“控制力”。
總的來看，極少數領域全部由國企運營，或由國企占大多數市場份額，是可以理解的。 這些領域可能是自然壟斷性的、特許經營性的、開發前景具有長期性和高度不確定性的、所涉資源具有戰略性的、所提供服務帶有普遍性的，等等。 這些領域的國有企業，也可能是特殊法人而不是普通的市場化、商業化企業。 當然，這些領域是否一定由國企來控制，不同國家的做法不太一樣，與一些歐洲國家相比而言，美國這些領域對非國有資本開放程度更高。 我國可以適度處理這一議題，但大原則應該是，即使將這些領域排除在“三公一平一同”之外，也應該做到局限、規范、透明，并事前設定。
此外，對中小微企業實行一定程度的傾斜性扶持政策，也應該排除在“三公一平一同”之外。 如何鼓勵、促進中小微企業的發展，是一個世界性議題，也是一個世界性難題。 在我國，將個體工商戶包含在內，有數千萬個中小微企業，涉及到數億從業人員和投資者、經營者。 但是，絕大多數中小微企業由于實力較弱，管理不夠規范，合規守法意識有所欠缺，所以無論在獲得市場準入方面，還是在獲取資源要素方面，與大企業相比明顯處于弱勢地位。 即使名義上對它們實行“三公一平一同”，但實際上它們會受到歧視性待遇。 在我國，這種歧視性待遇更加明顯，是因為中小微企業絕大部分是民營企業。
問題在于，在較大程度上，這些歧視性待遇并不是政府選擇而是市場選擇，所以并不違背政府實行的“一平三公一同”。 針對這樣的情況，在“三公一平一同”之外，政府的確應該給予中小微企業以適當的傾斜政策，實行“超國民待遇”。 這實際上相當于一種針對弱勢群體的“平權化政策”，屬于“非平等性”扶持。 這些“平權化”政策，主要應該包括：為中小微企業提供專門的貸款擔保，設立一些專門的信貸機構，制定專門的更加便捷的政府采購流程，進行專門的貨款拖欠清理，實施更加優惠和更加便捷的稅收政策，提供技術服務和管理培訓，等等。 通過這些政策，大力促進中小微企業發展，就可以為經濟發展提供源源不斷的“活水”。
還有一些行為，也可以排除在“三公一平一同”之外。 一種很常見的行為，就是地方政府在招商引資中，對特定企業實行特殊優惠政策。 其實，國外也存在這種情況。 例如，日本經濟學家大野健一在其著作中，就描述了新加坡政府一方面通過改善營商環境來吸引外資，同時也通過單獨談判給特定企業提供特殊支持政策，以這種方式引進世界級的旗艦公司，因為旗艦公司好比“蜂王”，能引來“蜂群”。
美國這樣的情況也不少見。 我國地方政府未來招商引資時繼續這樣做，是否會違背“一平三公一同”基本政策呢? 這是一篇大文章，也是一篇難文章。 從其他國家的情況來看，這樣做不是絕對不可以，但如果有比較規范的排除政策，可能更好一些。 長期以來，我國地方政府都有自己的招商引資優惠政策，各地政策尺度和力度并不一樣，而且在同一個地方，對不同企業可以有不同的優惠政策。 地方上招商引資優惠政策，如何與“三公一平一同”相銜接，的確是一個不易把握的難題。 構建我國企業發展基本政策，似乎應該在規范央地關系的基礎上，對這一議題設置規范化政策。
此外，對于極少數嚴重危害國家利益、違背監管規定的企業，政府可能會實施懲罰，并列入懲罰清單或特殊監管清單中。 例如，可以建立“不可靠實體清單”。 這些懲罰性政策就不符合“一平三公一同”了，但符合國際慣例。 這些企業，實際上是被政府列入了 “另類”清單。 美國就有實體清單制度，列入清單的企業，會被限制交易。 未來，我國也可以建立類似制度，不過不應該照搬美國的做法，而應該符合我國的國情國力和實際需要，并應該保持一定的規范性和透明度。
另外，目前中央文件“三公一平一同”論述中的“同等受到法律保護”，如果更改為“同等受到法律對待和政府對待”似乎更為妥當。 國家當然要給各類企業以法律保護。 但是，法律的作用不僅僅是保護，也會懲處違法企業，以及處理企業債務和破產等問題。 將“法律保護”改為“法律對待”更為全面。 不管是保護、懲處，還是處理其他問題，重要的是法律對各類所有制企業都同等對待。
企業除了處于法律環境中，也處于政府監管環境中，如環境和生態保護監管、安全生產監管、勞動環境和勞動者保護監管，等等。 政府監管是企業必須日常應付的事項，政府監管又難免有一些自由裁量，這就存在一個如何規范監管、如何同等監管的問題。 此外，無論市場機制如何發達，政府仍然可以直接和間接分配一些資源，如資金補貼、稅收優惠、政府采購、政策性貸款或貼息等等。 政府分配這些資源，未來一方面要更多考慮與國際規則銜接，另一方面就是要同等對待各類企業。 將各類所有制企業受到政府同等對待的內容，納入到企業發展基本政策當中，也是應該的。
(三)對行為者殖產創新和提升效能的精神進行激發
“三公一平一同”沒有覆蓋到的另一個關鍵要點，就是鍥而不舍地激發行為者殖產興業、銳意創新和提升效能的精神，特別是企業家精神。 這并不是某一單項政策，但列入企業發展基本政策很有必要，是因為它是基礎中的基礎。
如前所述，20世紀50年代我國掀起“大辦工業”和“大辦企業”熱潮，雖然后來卷入“大躍進”狂熱之中，但本意還是激發人們的殖產興業和提升效能精神。 事實上，在世界發展史上，這一精神的煥發，才是經濟增長的原動力。 美國經濟學家施萊佛的研究顯示，是否引導人才向殖產興業的生產部門配置，是否有更多的人從事企業家活動和創新活動，是能否實現經濟增長的關鍵性原因。 [10]還有一些研究顯示，文化、環境、氛圍會影響人的選擇和企業家精神的煥發。 譬如韋伯的分析表明，新教文化將普通人從事創造財富的工作視為“天職”(calling)，這有力地激發了創造財富、殖產興業的資本主義精神，在這種精神的激勵下，出現了一個不知疲倦、不畏艱辛、不滿足于現狀的企業家群體，他們給17世紀以來歐洲北部和英格蘭的經濟注入了強勁增長動力。
[11]日本經濟學家大野健一的研究顯示，在18世紀，日本人并不勤奮進取，工人懶惰、散漫，企業勞動生產率低下，但是經過政策引導和督促，提升企業能力的行動持續推進，幾十年之后，企業和工人的面貌都煥然一新; 新加坡在獨立之后，政府頒布了《工業進步憲章》和《生產力實施法典》，此后數十年里持續推進“生產力運動”，在國民意識改變、人力資源提升、管理意識強化、技術進步等各個方面發力，效果顯著; 韓國政府在20世紀六七十年代也開展了類似行動，取得良好效果。 [12]
所有這些研究和事例都顯示，要構建企業發展基本政策，如何在政策設計上激發人們的殖產創新和提升效能的精神，絕對不可或缺。 值得欣慰的是，我國的這種政策意識正在逐步增強，特別是2015年以來，政府大力推行“大眾創業，萬眾創新”，倡導“工匠精神”，并推行商事制度改革和營商環境改革，獲得了較好效果。 例如，注冊資本制度、證照制度、企業名稱登記管理制度等方面的改革，有力地激發了人們的創業熱情，新登記的企業戶數不斷快速增加就是一個明證; 簡政放權有力地改善了營商環境，我國在世界銀行營商環境排名中的位次，在2016年之前一直在八九十位左右徘徊，而2017年上升到第78位，2019年上升到第46位，2020年上升到第31位。
應該看到，如何持續激發人們的殖產創新和提升效能精神，是一個永恒過程，永遠有政策優化的空間。 把這項內容列入我國企業發展基本政策，意義不言而喻。
經濟師論文范例：企業管理論文中小企業發展策略
綜上所述，我國比較完整的企業發展基本政策，簡而言之，應該是“三公一平一同，調整排除激發”。 我國若確立這樣的企業發展基本政策，有利于在長時期里為較好處理各類企業之間關系提供指引，有利于促進企業部門健康發展和經濟穩健增長。 這樣的企業發展基本政策，也比國際上流行的“競爭中性”政策指南更加完整，更加符合我國國情。 確立這樣的企業發展基本政策，還可以為我國參與全球治理規則磋商提供談判遵循，并建立話語權優勢和規則主動。 如果確立了這樣的基本政策，就應該系統性地清理各種涉企文件，使各式各樣政策規定逐漸向基本政策收斂。
注釋：
[1]羅德里克：《相同的經濟學，不同的經濟政策》，張軍擴、侯永志譯，北京：中信出版社，2009年，第1頁。
[2]大野健一：《學會工業化》，陳經偉譯，北京：中信出版社，2015年，第25、26、39-42、79、83-86、167-188頁。
[3]C.Altomonte，T.Aquilante， G.I.P.Ottaviano，“The Triggers of Competitiveness: The EFIGE Cross-Country Report”， Bruegel Blueprint Series，2012，vo.17.
[4]賈新：《解放思想，婦女大辦地方工業》，《中國勞動》1958年第15期。
[5]崔玉華、張天才：《長治區大辦地方工業的幾點經驗》，《山西政報》1958年第17期。
[6]《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日，第01版。
[7]OECD，Competitive Neutrality: Maintaining a Level Playing Field between Public and Private Business， Paris:OECD Publishing，2012.
[8]張文魁：《混合所有制、非國有積極股東與L-C股權結構》，《比較》2017年第1期。
[9]《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，《人民日報》2020年5月19日，第01版。
[10]施萊佛：《人才的配置：對增長的影響》，施萊弗、維什尼：《掠奪之手：政府病及其治療》，趙紅軍譯，北京：中信出版社，2017年，第67-95頁。
[11]韋伯：《新教倫理與資本主義精神》，林南譯，南京：譯林出版社，2020年，第26、33頁
[12]大野健一：《學會工業化》，第25、26、39-42、79、83-86、167-188頁。
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