本文摘要：〔提要〕瀾湄合作機制成立五年來在機制建設、各優先領域務實合作等方面取得豐碩成果，瀾湄國家關系愈發緊密。 該機制基于成員國堅實的合作基礎和共同愿望，以發展為先、民生為本，受到政府高層大力支持，并踐行開放包容、互利共贏理念，廣泛吸納各方發展資源
〔提要〕瀾湄合作機制成立五年來在機制建設、各優先領域務實合作等方面取得豐碩成果，瀾湄國家關系愈發緊密。 該機制基于成員國堅實的合作基礎和共同愿望，以發展為先、民生為本，受到政府高層大力支持，并踐行開放包容、互利共贏理念，廣泛吸納各方發展資源。 目前，該機制進入全面發展期，但也面臨域內各國利益訴求多元及積極性差異、湄公河國家對外政策不確定性增強、大國博弈日趨激烈、次區域機制間競爭加劇、新冠肺炎疫情沖擊等挑戰。 未來，瀾湄合作應加強規范建設，保持開放包容，豐富合作內涵，加強支撐體系建設，更好發揮地方的內生動力，開啟瀾湄合作新的“金色5年”，不斷推動建設面向和平與繁榮的瀾湄國家命運共同體。
〔關鍵詞〕瀾湄合作、次區域合作、中國-東盟關系
〔作者簡介〕馬婕
“瀾滄江—湄公河合作”(下稱“瀾湄合作”)是首個由瀾滄江—湄公河流域六國共同創建的新型次區域合作機制，是中國-東盟合作的重要組成部分和共商共建“一帶一路”的重要平臺。 成立五年來，瀾湄合作在機制建設、務實合作、命運共同體構建等方面取得豐碩成果，一批早期項目成效顯著，在次區域乃至區域合作中引領作用日漸凸顯。 全面總結瀾湄合作重大進展和經驗，分析其未來發展可能面臨的挑戰，對進一步深化瀾湄合作、推動周邊命運共同體建設具有重要意義。
一、瀾湄合作進展
2016年3月23日，為落實第17次中國-東盟領導人會議提出的瀾滄江—湄公河次區域合作倡議，瀾湄六國在海南省舉行首次領導人會議，并通過《三亞宣言》，標志著瀾湄合作機制正式誕生。 五年來，瀾湄合作“經受住國際地區風云變幻和新冠肺炎疫情考驗，保持了高水平發展態勢”， 機制化程度不斷提升，各優先領域務實合作穩步推進，“平等相待、真誠互助、親如一家”的瀾湄文化日益深入人心。 作為次區域最具活力的新興合作機制之一，瀾湄合作已由快速拓展期邁入全面發展期，成為“一帶一路”進程中次區域合作的典范。
(一)機制建設不斷完善
瀾湄合作多層次合作格局不斷發展。 瀾湄合作在“領導人引領、全方位覆蓋、各部門參與”的架構下，按照政府引導、多方參與、項目為本的模式運作。 合作進程整體展現出自上而下、嚴謹完善的決策和運行模式：領導人會議每兩年舉行一次，為瀾湄合作長遠發展進行戰略規劃; 外長會每年舉行一次，負責合作政策規劃和協調; 外交高官會和工作組會根據需要每年舉行數次，商討并落實具體領域合作。 迄今為止，瀾湄合作已成功舉辦三次領導人會議、六次外長會議等高級別會議。 為更好統籌國內工作，六國外交部于2017年陸續成立瀾湄合作國內秘書處或協調機構。 2018年第二次領導人會議上，李克強總理倡議建立六國秘書處或協調機構聯絡機制，適時成立國際秘書處，并根據需要提升部分優先領域聯合工作組級別。 會后發布的《金邊宣言》表明，這一倡議已成六國領導人共識。
瀾湄合作框架不斷完善。 瀾湄合作機制成立伊始即設立“3+5合作框架”，以政治安全、經濟和可持續發展、社會人文為三大支柱，以互聯互通、產能、跨境經濟、水資源、農業及減貧為五大優先領域。 2018年第二次領導人會議發布《瀾湄合作五年行動計劃(2018—2022)》(下稱《五年行動計劃》)及《金邊宣言》，在鞏固原有框架基礎上積極拓寬合作領域，形成“3+5+X”合作新架構。 目前，瀾湄合作機制下設立六個聯合工作組，并根據《五年行動計劃》陸續完成各優先領域規劃，如《瀾湄水資源合作五年行動計劃(2018—2022)》《瀾湄環境合作戰略(2018—2022)》《瀾湄農業合作三年計劃(2020—2022)》等，“瀾湄跨境經濟合作五年發展計劃”“瀾湄國家產能合作三年行動計劃”“瀾湄國家互聯互通合作規劃”也正抓緊制定。
2018年，中方提出構建“瀾湄流域經濟發展帶”，得到各國一致歡迎，并被寫入《金邊宣言》。 瀾湄合作第四次外長會上，六方一致同意開始討論共建具體方案。 瀾湄合作第六次外長會通過《關于加強瀾湄國家可持續發展合作的聯合聲明》《關于深化瀾湄國家地方合作的倡議》《關于在瀾湄合作框架下深化傳統醫藥合作的聯合聲明》等共識文件，中方還提出將制訂《瀾湄合作五年行動計劃(2023—2027)》作為下階段重點工作之一。 這些計劃作為指導性文件，可更好推進相關合作和項目執行，支持次區域發展。
瀾湄合作平臺逐步多元化。 經過五年發展，瀾湄合作已形成聯合工作組、合作中心、民間交流機制等多元立體合作平臺。 聯合工作組主要由該領域六國牽頭部委官員專家組成，每年召開一次或多次會議，促進信息共享和充分協商，為外長會和領導人會奠定基礎，有效整合過去碎片化的合作形式。 合作中心目前包括瀾湄水資源合作中心、環境合作中心、農業合作中心、青年交流合作中心、職業教育培訓中心及全球湄公河研究中心。 六大中心作為二軌合作平臺，多關注具體領域的專業性合作，以更靈活、自由、廣泛的方式，細化落實各層級會議達成的合作項目，為各領域工作提供智力支撐和人力支持。 此外，瀾湄合作還設立或舉辦瀾湄商務理事會、瀾湄次區域國家商品博覽會、瀾湄國際電影周、瀾湄國家旅游城市合作論壇、瀾湄職業教育聯盟論壇等多項民間交流機制及活動。 這些機制多根據實際需求建立，參與方多為個人、企業和民間團體，有效豐富了瀾湄合作平臺，使其更接地氣、更具實效，也有效促進了民心相通。
(二)各優先領域合作亮點紛呈
五年來，瀾湄合作五大優先領域務實合作穩步推進，碩果累累。
瀾湄互聯互通水平大大提升，“一日生活圈”可期可待。 第三次領導人會議通過的《萬象宣言》提出，要促進貿易、投資、電力互聯互通、工業、科技、創新、基礎設施、交通設施、民航、公路和鐵路連接、旅游和人文交流。 在六國共同努力下，瀾湄次區域鐵路建設相繼啟動，空中航線四通八達，公路網絡日益完備。 鐵路作為互聯互通重大工程，尤其值得關注。 目前，中老鐵路進展迅速，通車在即; 中泰鐵路(曼谷—廊開)穩步推進; 中老、中泰連接線建設取得多項共識，泛亞鐵路中線呼之欲出。 此外，近年來瀾湄互聯互通的內涵進一步拓寬，不僅關注提升“硬聯通”水平，也愈發看重消除“軟聯通”障礙，在經貿、金融、科技和教育等領域加強協同。
瀾湄產能合作為成員國社會經濟增長提供關鍵動力。 基于首次領導人會議通過的《瀾湄國家產能合作聯合聲明》，五年來，中方通過國際產能和裝備制造合作專項貸款及援外優惠貸款、優惠出口買方信貸等，支持皎漂深水港及工業園區、永新燃煤電廠等40多個重大項目。 中企積極參與西哈努克港經濟特區、羅勇工業園區、賽色塔綜合開發區建設，開展“多國多園”合作，促進投資、就業、能力建設及技術創新合作，為當地創造大量稅收和就業。 紡織服裝是產能合作的核心產業之一。 2019年，六國紡織服裝商協會舉辦首屆“瀾湄紡織合作峰會”，發表《紡織服裝產業產能合作聯合聲明》，啟動“瀾湄紡織服裝產業對話”長效合作機制，拉開全方位合作序幕。 目前，瀾湄產能與投資合作聯盟和產能合作基金正在緊鑼密鼓籌備，六國希望以產能合作為抓手，為推動瀾湄各國工業轉型、構建更完善的次區域產業鏈和價值鏈作出重要貢獻。
瀾湄跨境經濟合作內涵不斷豐富。 六國大力促進區域電力貿易、電子商務、經濟技術合作、產業園區、跨境經濟合作區、貿易投資便利化等領域跨境合作。 中越東興—芒街、憑祥—同登、河口—老街、龍邦—茶嶺，中老磨憨—磨丁，中緬瑞麗—木姐、清水河等跨境或邊境經濟合作區建設提速升級。 六國還建立一系列跨境經濟合作新機制和新平臺，如瀾湄商務理事會、瀾湄合作博覽會等，以深入挖掘瀾湄國家間的貿易潛力。 中國國內自貿試驗區擴容升級也為瀾湄跨境合作提供新動能。
廣西、云南等地的自貿試驗區與湄公河國家聯系密切，對東盟先行先試、沿邊跨境經濟合作等均為其核心要義。 新冠肺炎疫情背景下，中國已與老、柬、緬建立雙邊人員往來“快捷通道”和物資流通“綠色通道”，積極推動討論建設瀾湄“快捷通道”“綠色通道”網絡。 這些機制在疫情結束后仍有望發揮作用。
瀾湄水資源機制性合作達到新高度。 瀾湄合作因水而生，搭建了首個流域六國共同參與的水資源合作平臺，在水政策制定、防洪減災、人才培訓、技術推廣等方面取得顯著進展。 中方多次應湄公河國家需求提供應急補水，抓緊實施大壩安全、農村供水、綠色水電等合作項目，累計為湄公河國家提供千余人次水利人才交流培訓，僅2020年就在老撾完成22處農村供水示范工程建設。 2019年，瀾湄合作首次水資源合作部長級會議在北京召開，在各優先領域中首個升級至部長級會議。
會上發布《瀾湄水資源合作部長級會議聯合聲明》和《瀾湄水資源合作項目建議清單》，表示將在水資源與綠色發展、水資源綜合管理與應對氣候變化、水利產能合作、農村地區水利與民生改善、水電可持續發展與能源安全、跨界河流合作與信息共享等領域深入開展合作，定期召開瀾湄水資源合作論壇。 中方宣布向湄公河五國分享瀾滄江全年水文信息，并于2020年11月30日正式開通瀾湄水資源合作信息共享平臺網站。 2021年6月舉辦的瀾湄合作第六次外長會上，六方就水資源下步合作達成廣泛共識，表示將支持中方舉辦第二屆瀾湄水資源合作論壇、越方舉辦第二屆瀾湄水資源合作部長級會議，繼續加強務實合作，全力推動信息共享平臺建設，提升水資源領域可持續發展和管理能力。
瀾湄農業和減貧領域合作惠及千家萬戶。 瀾湄農業合作以村長論壇為抓手，加強農業農村政策對話，并在瀾湄合作專項基金支持下實施一系列項目，“豐收瀾湄”項目集群穩步推進。 六國在政策對話、產業發展提升、投資貿易促進和能力建設四類項目上具有廣泛共識，成果喜人。
瀾湄農業平臺建設取得長足進展，2020年1月瀾湄農技推廣與信息交流平臺試運行，瀾湄區域農作物綠色聯合防控平臺、農業科研機構合作平臺、智慧農業監控平臺、獸藥與疫苗合作平臺等相繼建立，為促進瀾湄農業信息共享、科技交流、技術推廣等合作發揮重要作用。 中企還在柬埔寨、老撾共建農業合作示范區，打造水稻、橡膠、果蔬、畜產品生產加工和物流集散基地。 減貧方面，中方在首次領導人會上提出《瀾湄國家減貧合作非文件》，推動落實“東亞減貧合作倡議”，相繼在柬老緬等國建立減貧合作示范點。 這些示范項目改善了所在村莊的基礎設施條件和公共服務水平，提高其自我發展能力，帶動了湄公河國家減貧發展。
新冠肺炎疫情背景下，公共衛生和數字經濟等領域合作也受到廣泛關注。 公共衛生層面，六國合作經驗豐富，新冠肺炎疫情期間更是相互支持、共克時艱。 六國在本次疫情前就開展過多種類型的傳染病防治合作，最早可追溯至2001年11月開始的湄公河流域疾病監測項目(MBDS)。
瀾湄合作啟動以來，公共衛生被納入“3+5+X”框架和《五年行動計劃》，在跨境傳染病聯防聯控及聯合應對機制和相關平臺構建方面取得有效進展。 新冠肺炎疫情暴發初期，六國即召開外長會，以協調行動、共同抗疫為重點，探討建立重大突發公共衛生事件聯合處置機制。 在中國抗疫艱難時刻，湄公河國家政府和民眾迅速捐款捐物，聲援中國。 湄公河國家疫情加重后，中國也給予力所能及的幫助，先后向柬埔寨、老撾、緬甸等國派遣抗疫醫療專家組，并向五國援助大量醫療物資。
第三次領導人會議期間，李克強總理宣布將在瀾湄合作專項基金框架下設立公共衛生專項資金，向湄公河國家提供物資和技術支持，承諾優先提供中方新冠疫苗。 截至2021年4月中旬，中方向湄公河國家已經交付和即將協議交付的疫苗超過1700萬劑。 此外，中方還表示愿依托“中國東盟疫苗之友”建立專家小組，與包括湄公河國家在內的東盟國家一道，加強疫苗研發、生產、采購、接種、監管等領域合作，共同打造區域疫苗生產和分配中心。
數字經濟是次區域合作新熱點，起步相對晚但發展迅速。 近年來，瀾湄各國陸續出臺數字發展戰略，并在基礎設施、平臺建設、市場拓展和數字內容等領域廣泛開展合作。 華為、中興等公司承擔湄公河多國國內及跨境通信基礎設施設計建設，如馬—柬—泰海底光纜系統等。 2020年，華為還與泰國、菲律賓等國電信公司簽訂5G項目合同，成功測試中泰首個5G國際視頻通話。 阿里巴巴、京東、騰訊等中國數字經濟龍頭企業通過股權投資與并購等方式加速布局湄公河國家數字經濟市場，以電商平臺為特征的跨境貿易發展迅速，其投資的數字支付平臺已覆蓋緬甸、泰國、越南等東南亞主要市場，多個平臺用戶過億。
疫情加速各國社會經濟數字化進程，數字經濟在次區域合作議程中的重要性也愈發凸顯。 2020年11月，第23次中國-東盟領導人會議通過《中國-東盟關于建立數字經濟合作伙伴關系的倡議》，表示將“打造互信互利、包容、創新、共贏的數字經濟合作伙伴關系，加強在數字技術防疫抗疫、數字基礎設施、產業數字化轉型、智慧城市、網絡空間和網絡安全等領域的合作”。 在此背景下，中方多次在瀾湄合作各級會議上提出“與湄公河國家加強經驗分享，加快數字基礎設施建設，積極培育面向未來的新產業、新業態，推動實體經濟和數字經濟協調發展”，受到各方歡迎。 中方還積極分享深圳特區等建設經驗，啟用老撾、緬甸、柬埔寨云計算創新中心，開展衛星遙感、大數據平臺等創新項目，有力促進了區域產業升級和現代化智慧城市建設。
(三)瀾湄國家關系日益緊密
五年來，隨著瀾湄合作不斷推進，瀾湄國家關系也愈發緊密。 《萬象宣言》指出，各方一致同意加強政治和安全合作伙伴關系、經濟和可持續發展合作伙伴關系、社會人文交流伙伴關系和瀾湄合作機制伙伴關系，以實現共同繁榮。
瀾湄國家政治交往愈發密切，命運共同體理念深入人心。 瀾湄合作展現了中國親、誠、惠、容的周邊外交理念及提供區域公共產品的誠意。 作為一個位于上游優勢位置、經濟規模遠超湄公河五國的國家，中國主動以瀾湄合作這一多邊國際制度框架來處理彼此利益偏好差異，以共商共建共享為導向，可有效增強次區域國家信任度。 五年來，瀾湄國家戰略對接不斷加強，政府間交流尤其是高層互訪頻密，各方互信、友好程度有所提高。 據不完全統計，2015至2019年，中國與湄公河國家高層互訪每年均達20余次，其中2019年接近30次。 瀾湄地區也是人類命運共同體建設先行先試的最佳起點。 《三亞宣言》中，六國領導人堅定承諾建設面向和平與繁榮的瀾湄國家命運共同體，這是首個相關國家正式認可的區域命運共同體。 中國還在雙邊層面與越南、老撾、柬埔寨、緬甸分別明確構建中越、中老、中柬、中緬命運共同體，展現出這一理念在瀾湄地區的深厚基礎。
瀾湄國家經貿合作持續向好，利益融合不斷加深。 中國與湄公河國家貿易額從2016年的1934.73億美元上漲至2019年的2858.06億美元，年均增長率達13.9%。 2020年雖受疫情影響，中國與湄公河國家貿易額仍逆勢上揚，達3229.2億美元，占中國對東盟進出口總額的47.2%,其中對越貿易額增幅最大。 中國已成為越南、柬埔寨、緬甸、泰國的最大貿易伙伴，老撾的第二大貿易伙伴，越南則一躍成為中國第四大國別貿易伙伴。 中國對湄公河國家投資額也穩步上升，投資存量從2016年的240.06億美元升至2019年的331.01億美元，年均增長率達11.3%。 中國已成為柬埔寨、老撾、緬甸和泰國的最大投資來源國。 貿易投資額的快速增長，推動中國與湄公河五國共同利益持續擴大，經濟相互依賴程度不斷加深。
瀾湄國家人文交流更加頻繁，民心相通水平不斷提升。 中國長期是湄公河五國旅游市場最大客源國。 2016年以來，瀾湄國家人員往來規模不斷擴大，中國赴湄公河五國游客數快速增長，由2016年的約1308萬人次上升至2019年的約2165萬人次，其中泰國最受歡迎，越南次之。 湄公河國家赴華人數也穩步上升。 中國文化和旅游部數據顯示，2019年中國入境旅游人數達1.45億人次，同比增長2.9%，主要國際客源市場中，緬甸、越南位居第一、二位(含邊民旅華人數)，泰國位居第12位。
2019年，中國與湄公河國家人員往來達5000多萬人次。 中方還專門成立瀾湄職業教育培訓基地，有效推動本地區人力資源潛能加快釋放。 5年來，中國政府獎學金資助了3萬余名湄公河五國學生來華學習，瀾湄職業教育培訓基地在云南培訓4萬余名來華務工人員，緬甸“咖啡增產項目”培訓超過1.1萬名咖啡農。 此外，瀾湄國家還舉行了形式多樣的文化交流活動，如瀾湄合作媒體峰會、瀾湄萬里行中外媒體大型采訪團、瀾湄國際電影周、瀾湄國家旅游城市合作論壇、瀾湄職業教育聯盟論壇、瀾湄高校百名志愿者行動、瀾湄國家青年文化交流營、瀾湄流域治理與發展青年創新設計大賽、“錦繡瀾湄”攝影大賽等，得到湄公河國家民眾的熱烈歡迎和積極參與，大大加強了六國民眾的“瀾湄認同”。
二、合作經驗啟示
瀾湄合作五年來，在機制建設、務實合作和成員國關系發展等方面取得諸多進展。 總結其經驗啟示，主要包括以下三方面。
首先，機制創建基于成員國共同愿望，貫徹睦鄰友好原則，與東盟共同體建設和中國-東盟合作優先領域相互補充，受到政府高層大力支持。 瀾湄合作六國均為瀾滄江—湄公河流域內國家，山水相連，人文相通，是天然的合作伙伴，具有其他次區域機制難以比擬的先天優勢，在水資源合作方面尤其如此。 瀾湄次區域可持續發展倡議最早由泰國于2012年提出，中方在第17次中國-東盟領導人會議上對此作出積極回應，受到東盟國家一致歡迎。 瀾湄合作三大支柱與東盟三大共同體、中國-東盟合作三大支柱高度一致。 中方明確表示“支持東盟在東亞合作中的中心地位，愿通過瀾湄合作助力東盟共同體建設，深化中國-東盟戰略伙伴關系”。
瀾湄合作啟動以來，六國領導人定期舉行會議，頻繁互訪，平等相待，共同擘畫合作藍圖。 基于歷次領導人會議的戰略規劃及相關倡議，各國政府梳理領導人會議成果清單，指派國內相關部委司局或機構負責具體落實，并定期匯報落實情況。 各國秘書處負責統籌協調，通過各工作組和相關機構推動項目落實，創造了“天天有進展，月月有成果，年年上臺階”的瀾湄速度。 此外，各國高層領導還通過多種方式強調瀾湄合作重要性。 以中國為例，習近平同志、李克強總理先后在湄公河五國主流媒體發表5篇署名文章談瀾湄合作。
其次，瀾湄合作堅持發展為先、民生為本，基礎堅實，中方引領作用強。 瀾湄國家均為發展中國家，發展起步較晚，老撾、越南2019年人均GDP不足3000美元，柬埔寨、緬甸不足2000美元，遠遠落后于周邊其他國家。 瀾湄各國參與地區合作的一大目的即以合作促發展。 因此，與多數次區域合作機制的規則導向不同，瀾湄合作更多以發展為核心，開創了“發展為先、務實高效、項目為本”的瀾湄模式，致力于在次區域著力破解“發展缺位”這一難題。
五大優先領域中，互聯互通是次區域實現包容發展的基石，其中基礎設施建設更是各國突破發展瓶頸的優先選擇。 跨境經濟、產能、農業和減貧是社會經濟發展的具體領域。 水資源是瀾湄合作的緣起，也與農漁、能源、運輸等部門息息相關，是實現瀾湄地區可持續發展的關鍵點。 六國利益緊密交融，合作基礎扎實。 與此同時，六國在氣候變化、自然災害、跨境傳染病、跨國犯罪等諸多非傳統安全領域面臨共同挑戰，亟需攜手應對。
中國的大力投入是瀾湄合作快速發展的一大推動力。 中國同湄公河五國都建立了全面戰略合作伙伴關系，是域內多國第一大貿易伙伴和主要投資來源國。 中方設立瀾湄合作專項基金，提供“兩優”貸款、產能和裝備制造合作專項貸款等，為眾多項目提供堅實支撐。 中國的積極參與也給瀾湄合作注入“中國特色”，即關注民生、實大于虛。 例如，瀾湄合作專項基金500余個項目多以民生發展為主線，契合域內國家切身需求，因此其動力足、熱情高。 柬埔寨副總理兼外長巴速坤指出，“瀾湄合作的一大特色在于項目的高效務實。
柬方獲批的55個瀾湄合作專項基金項目包括農村發展、社會商業、水資源、農業、航空、教育、文化遺產保護等，給柬埔寨普通民眾的生活帶來了切實好處”。 老撾外長沙倫塞表示，瀾湄合作在萬象、瑯勃拉邦開展的減貧合作項目給老撾帶來切實利益，老方獲批的46個瀾湄合作專項基金項目也有效促進了其國內社會經濟發展。
最后，踐行互利共贏、開放包容理念，積極推動各方參與。 瀾湄合作廣泛吸納各方資源，“僅中方就有近50個中央部委、近20個省市和眾多智庫、高校、協會、企業和媒體投身合作進程……聯合國開發計劃署、世界銀行、亞洲開發銀行等10余個國際機構也參與實施瀾湄合作項目”。 在充分考慮和尊重各國發展愿景和規劃的基礎上，六國積極推動瀾湄合作與東盟、“一帶一路”倡議、三河流域機制(ACMECS) 、湄公河委員會(MRC)、大湄公河次區域經濟合作(GMS)、國際陸海貿易新通道等現有合作機制對接合作，以充分利用發展資源，推動次區域社會經濟發展。 中國還將湄公河次區域作為第三方市場合作的優先選擇，積極探討與日本、韓國、歐盟等在此開展第三方合作項目。 截至2019年6月，中國已與14個國家建立第三方市場合作機制，其中中日合作尤其受關注。
事實上，中日早在2008年4月就建立“中日湄公河政策對話”機制，就兩國在湄公河地區發展援助進行磋商，以期“三方共贏”，這一對話共舉行了5次。 2018年5月，中日簽署《關于中日企業開展第三方市場合作的備忘錄》，同年10月舉辦第一屆中日第三方市場合作論壇，簽署了52項合作協議，其中就包括在湄公河國家(泰國)合作項目。
三、深化合作面臨的挑戰
瀾湄合作雖取得重大進展，但其進一步深入仍面臨諸多制約，其中既有機制自身及成員國間的未解難題，也有地區形勢變化及域外大國帶來的新挑戰。
(一)瀾湄國家利益訴求多元且積極性不一
次區域國家對瀾湄合作普遍持歡迎態度，希望借助各方力量，推動次區域各國及整體繁榮和可持續發展。 但由于地理區位、發展戰略、對外政策等方面的差異，各國利益有時也會出現分歧。 例如，在瀾滄江—湄公河水資源開發保護方面，中上游國家老撾更關注水電開發，希望成為“中南半島蓄電池”，帶動自身經濟發展，業已上線多個大型水電項目。 中下游國家中，泰國致力于農業灌溉和水電開發并重，越南以保障湄公河三角洲農業灌溉水源和沉積物流動為重，柬埔寨強調洞里薩湖漁業維系。
各國圍繞干、支流水電站修建等問題的矛盾由來已久，短期內難以形成妥協。 與此同時，湄公河國家均為發展中國家，經濟結構、資源稟賦和比較優勢有一定相似性和競爭性，在“重點領域、項目選擇、資源投入、技術標準等方面存在非對稱性” 。
瀾湄國家間的多組外交關系較微妙，有可能使相關成員國對瀾湄合作進一步深入存有疑慮。 南海爭端始終是中越關系中的不穩定因素。 美西方對此態度“一邊倒”，鼓動越方仿效菲律賓提起南海仲裁。 越南民眾因南海問題等對華存有一定偏見，對華信任度在東南亞國家中相對較低。 因此，越南在經濟層面注重發展多元伙伴關系，簽訂多個自貿協定，以增加經濟自主性; 在安全層面與美及其盟友走近，在南海問題上塑造“弱者”形象，試圖爭取更多國際同情與支持。 在瀾湄合作中，越南更聚焦于其關注的具體領域中的務實合作項目，如水文信息分享、農產品跨境貿易便利化等，強調合作的公平性與包容性，但對全面深入合作持保留態度。
湄公河國家間亦有潛在歷史恩怨和現實沖突。 泰國、緬甸和越南都曾是中南半島上稱霸一時的地區強國，泰緬戰爭、暹越戰爭持續百年甚至數百年，直至西方殖民者到來才逐步停止; 越、柬間也有歷史問題和陸地領土及島嶼之爭，泰、越、柬雖在泰國灣達成一些臨時安排，但仍不時發生漁業糾紛。 此外，近年來湄公河國家實力對比加速變化，越南快速崛起并提出在其利益相關領域及平臺“逐步發揮領導和調解的關鍵作用”，這可能打破既有平衡，為次區域合作帶來更大不確定性。
部分湄公河國家對中國日益增長的影響力仍有疑慮。 目前，湄公河國家中，柬埔寨、老撾、緬甸對瀾湄合作最熱情，項目最多。 泰國巴育政府對華相對友好，但該國為美國盟友，受美、日等拉攏力度大; 泰國長期作為湄公河次區域經濟最發達的國家，習慣于且希望繼續在次區域合作中發揮領導作用。 越南對中國影響最為警惕，參與的瀾湄合作項目最少。 隨著瀾湄合作邁入第五年，“低垂的果實”已所剩不多，優先領域合作逐步進入“深水區”，各國參與合作的積極性差異將愈發突出，合作難度有可能提升。
(二)湄公河多國面臨社會經濟轉型帶來的對外政策不確定性
湄公河國家普遍面臨領導人交接、民主政治轉型、民族和宗教沖突等多重壓力。 近兩年，湄公河多國進入新一輪政治輪替期，對外政策不確定性增加。 緬甸是2021年瀾湄合作共同主席國和中國-東盟關系協調國，但2021年初以來，政局再陷動蕩，緬甸軍方接管國家權力，扣押民盟政要，以選舉欺詐為由解散民盟; 民盟黨籍議員則自發成立緬甸聯邦議會代表委員會(CRPH)，并于4月宣布成立“民族團結政府”(NUG)，在全國范圍內組建“人民國防部隊”。 緬甸國內抗議活動不斷升級，民族地方武裝組織紛紛表達對軍方不滿，部分地區沖突升級，人員傷亡和財產損失仍在攀升。 美西方宣布對緬軍方的一系列制裁，西方媒體則抹黑中國為緬軍方提供支持，引發緬民眾對華疑懼，數十家在緬中企遭到打砸搶燒。 緬甸國內局勢持續惡化，國際調解亦難在短期內奏效，這將影響緬甸參與次區域合作的能力，給瀾湄合作帶來一定困擾。
越南成功舉行越共十三大，外交整體將維持“以不變應萬變”的大國平衡特點，但將更加積極主動，謀求更大影響力。 越南外交部長裴青山發文稱，新時期越南將“從積極參與到逐步塑造”多邊機制和國際秩序，主動參與多邊防御與安全機制合作，并在這一過程中巧妙、自然地將其國家利益與區域和全球利益相聯系，確保自身利益得到國際社會支持，同時發揮更大作用。 隨著美越全面伙伴關系近年來不斷升溫，越國內親美派勢力不斷發展，未來可能在更多議題上與美趨近，影響其進一步參與瀾湄合作意愿。
疫情還放大各國內政積弊，甚至引發社會動蕩。 泰國爆發多起大規模反政府示威活動，矛頭甚至指向泰皇，街頭示威短期恐難平息。 瀾湄合作部分項目規模大、投入多、周期長，不同利益集團訴求不同，易成為國內政治斗爭攻訐對象。 受美西方及其支持的大量非政府組織挑撥，湄公河國家民眾對中方參與的部分項目有一定偏見，曾爆發數次抗議活動，造成巨大經濟損失，可能對雙邊關系乃至瀾湄多邊合作形成沖擊。
(三)美國加強在湄公河地區對華對抗性競爭
近年來，湄公河次區域成為美國拓展地區影響力的新抓手，除在安全、治理等傳統優勢領域持續發力，美也愈發強調在基建、能源等經濟領域加大投入。 宏觀層面，美“印太戰略”逐步成型，通過《善用投資促進發展法案》(BUILD Act)，成立資金規模達600億美元的美國國際開發金融公司(DFC)，聯合盟友推出“藍點網絡”計劃，欲打造基礎設施領域的全球“米其林指南”，維護美國在國際規則和標準制定中的主導地位。 美還推動七國集團推出“重建美好世界”(B3W)基建計劃，強化與“一帶一路”倡議的戰略競爭。 具體到湄公河次區域，美不斷增加DFC駐湄公河國家代表人數，于2020年9月將“湄公河下游倡議”(LMI)升級為“湄公河-美國伙伴關系”，拓寬合作領域，力求在“印太戰略”框架下構建廣泛的伙伴聯盟，與中國展開正面競爭。 美國在“四邊機制”中增加與湄公河次區域合作的相關議程，邀請越南參加“四邊機制+”定期會晤。 2021年1月，美越共同召集17個“湄公河下游之友”(FLM)進行政策對話，印度、湄委會、文萊(作為東盟主席國)首次參會。
雙邊層面，美日發起“日本-美國湄公河電力能源伙伴關系”(JUMPP)，希望進一步介入湄公河能源領域; 美韓開展技術合作以加強湄公河旱澇預測能力; 美印加強湄公河國家基建層面協調，著力促進東西向聯通; 美新(加坡)繼續開展“第三國培訓項目”，為東南亞各國官員專家提供多領域培訓。 美國還在二軌層面加大對湄公河次區域關注和“污名化”中國力度。 僅史汀生中心就在美國務院支持下設立五個與湄公河次區域直接相關的項目。
借此，該中心一方面為美涉湄外交搜集信息，提供政策建議，進行政策動員及宣介; 另一方面，其多次發布涉華消極報告及相關評論，以期破壞中國與湄公河國家關系。 拜登政府上臺后，一方面延續特朗普時期建立的“四邊機制”“湄公河-美國伙伴關系”“湄公河之友”等機制，另一方面更強調聯合盟友和伙伴國，籌劃并推進基于西方價值觀的多邊架構，以中國為主要競爭對手甚至威脅，希望在本地區乃至世界范圍牢固形成對華全面戰略競爭共識。
為此，美國以湄公河水資源問題為焦點，不斷將其“政治化”，試圖以此制造瀾湄合作裂痕，為其強勢介入爭取更大空間。 美國務院大力資助史汀生中心、東西方中心、“地球之眼”等智庫和非政府組織，不定期發布所謂“瀾滄江—湄公河水量水質科學監測報告”及相關評論，并仿照“亞洲海事透明倡議”啟動湄公河大壩監測項目，以數據形式極力挑撥上下游矛盾，目標直指中國。
盡管這些所謂報告和數據的科學性、可靠性受到多方質疑， 美高官仍屢次在雙多邊舞臺引用相關內容，誣稱中國上游大壩是湄公河水量減少、流域環境惡化等主因，譴責中國在水資源利用方面不透明、不負責，試圖將湄公河問題“南海化”，打擊中國的區域及國際形象。 與此同時，美卻將自己包裝成湄公河國家“真正的伙伴”，推銷美式價值觀及相關倡議。 例如，美國務院推出“湄公河水文數據倡議計劃”(MWDI)，在“湄公河-美國伙伴關系”中多次強調加強跨境河流治理的善治、透明度和各方參與。
(四)次區域機制擁堵致使競爭加劇
瀾湄次區域現已有十余個次區域合作機制，且合作層級不斷提升。 各機制成員、領域多有重疊，但協調不足，合作碎片化，資源難以實現最大化利用。 各機制均認識到加強協調的重要性，但在“誰來做協調者”這一關鍵問題上難以達成共識。 除中美外，日、澳、印、韓等域外國家也不斷加大對湄公河地區介入力度，日、韓已將與湄公河合作機制提升為首腦峰會級別。
這些國家多希望在與湄公河次區域合作中突出自主性，不愿在中美之間徹底選邊。 域內國家也愈發傾向于在中美外探索“第三條道路”，同時積極重啟既有合作平臺，希望掌握次區域合作主導權，實現對自身更有利的大國平衡。 越南在任東盟輪值主席國期間力推東盟次區域發展合作，希望由東盟作為各次區域機制間的協調者。 泰國在各類場合多次強調三河流域機制在次區域合作中的重要性，推動中、美、日、韓、印等成為對話伙伴國，并倡導其向三河流域經濟合作戰略基金提供支持。 目前來看，東盟和三河流域機制中立性最強，最有可能被各方接受為次區域合作機制的“協調者”，但僅限于發揮平臺性軟協調作用。 不過，東盟方面尚未表達強烈意愿，三河流域機制則因其強烈的“泰國屬性”，可能引發越南方面的遲疑。
(五)新冠肺炎疫情帶來的客觀限制
疫情對各國參與瀾湄合作可能帶來兩方面影響。 一是資源投入力度恐將減弱。 瀾湄合作自啟動以來，一直高度依賴中國投入。 但受疫情影響，湄公河國家主權信用風險被放大，中國海外投融資風險提升，“大國企+大基金+大融資”模式可能短期受阻。 瀾湄合作專項基金也將于近年到期，目前仍無下步規劃。 湄公河多國經濟受疫情所累，政府收入大幅縮水，支出卻因抗疫、刺激經濟等有所增加，債務壓力增大。 其既有項目可能面臨一定財政壓力，新項目融資更是面臨較大困難。 二是疫情使各國內向性加強，國家間正常人員往來和貨物流通面臨較大阻礙。 目前，湄公河多國仍面臨疫情升級風險，由此造成的供應鏈不暢、跨國投資放緩、部分項目難以開展等問題，也將持續影響瀾湄合作節奏。
四、深化合作路徑
經過五年發展，瀾湄合作進展迅速，成果豐碩，已成為中國引領和參與東亞地區合作的一大亮點，為次區域穩定、繁榮、發展作出巨大貢獻。 但正如其他機制一樣，在百年未有之大變局、世紀罕見之大疫和中美博弈加劇等因素疊加影響下，瀾湄合作也面臨不少挑戰。 未來，瀾湄合作需在深化抗疫合作、共促疫后復蘇的基礎上，開拓思路，砥礪前行，推動合作不斷深化拓展，為次區域和本地區發展繁榮注入更多活力，開啟瀾湄合作新的“金色5年”。
首先，加強頂層設計和規范建設，進一步提升機制化水平。 應系統梳理瀾湄合作五年成果，建立瀾湄合作示范案例庫、項目庫和專家庫，總結合作經驗，形成五年進展報告并積極進行公開宣介。 緊密結合區域次區域合作新形勢和瀾湄國家最新發展規劃，加快制定瀾湄合作第二個“五年行動計劃”，以進一步加強戰略協同和利益融合，為未來合作指明方向。
著力將雙邊合作共識、合作規劃有機融入瀾湄多邊合作，推動中緬、中老經濟走廊建設納入瀾湄流域經濟發展帶建設。 酌情提升瀾湄合作五大優先領域的合作層級，加強優先領域間的協調互動，發揮協同效應，以共識較多、進展較大的領域撬動面臨更大困難的相關領域合作進程。 探索設立瀾湄合作國際秘書處，以共同利益為基礎，基于六國共識“共同設計、制定和遵守兼具規范性和靈活性的地區規范”。 國際秘書處作用有兩方面，即對內協調六國，對外協調與其他機制或域外國家的交流合作。
在此過程中，可著重推動構建“瀾湄發展觀”，引領次區域可持續發展進程。 目前，瀾湄地區面臨的很多問題實質上仍為發展問題，需通過發展來促進解決。 但也應避免片面強調經濟增長，應以2021年“中國-東盟可持續發展合作年”為契機，有效落實《關于加強瀾湄國家可持續發展合作的聯合聲明》，基于瀾湄各國文化傳統、發展現狀和未來發展，打造以人為本、綠色高效、勇于創新、共同繁榮的“瀾湄發展觀”，加強瀾湄國家在發展問題上的議題設置和把控能力，提升自主性。
其次，堅持開放包容，加強與其他次區域合作攸關方的協調合作。 加強與中國-東盟“10+1”等合作機制間的聯系。 以落實《中國-東盟戰略伙伴關系2030年愿景》為主線，以《落實中國-東盟面向和平與繁榮的戰略伙伴關系聯合宣言的行動計劃(2021-2025)》為重點，加強瀾湄合作“3+5+X”合作框架與東盟共同體三大支柱、中國-東盟“2+7”合作框架對接，支持東盟縮小成員國間及成員國內部發展差距，促進東盟一體化，助力打造更高水平的中國-東盟戰略伙伴關系。 在具體領域中，瀾湄互聯互通合作規劃可與《東盟互聯互通總體規劃2025》兼容發展，減貧領域也可繼續落實“東亞減貧合作倡議”，充分發揮柬埔寨、老撾、緬甸項目村的試點作用。 在經貿領域，瀾湄國家可在中國-東盟自貿區和《區域全面經濟伙伴關系協定》(RCEP)等框架下加快節奏，先行先試。 加快瀾湄國際貿易“單一窗口”建設，推動六國海關、稅收、審計、外匯、檢疫等相關部門跨領域協調合作，促進數據信息互換、規則標準互認、檢驗監管互助。 探討建設瀾湄多式聯運綜合運營平臺，嘗試共設“白名單”或“負面清單”，簡化查驗環節，實質推進貿易便利化水平。
盡快推動瀾湄合作與“國際陸海貿易新通道”的對接合作。 以瀾湄合作第三次領導人會議《關于瀾湄合作與“國際陸海貿易新通道”對接合作的共同主席聲明》(以下稱《聲明》)為指導，加快研究規劃和實際推動節奏。 適時推動瀾湄合作與“國際陸海貿易新通道”多層次政策對話，依托“國際陸海貿易新通道”高官會、瀾湄合作高官會及各聯合工作組等現有平臺，逐步建立兩者定期協調機制。
創新對接方式和具體路徑，探討設立“3+X”框架，將《聲明》著重提及的貿易聯通、互聯互通和產能合作作為三大優先對接領域，將數字經濟、人力資源、中小微企業等設為“X”鼓勵對接領域，視情調整，制定細化對接方案。 在貿易聯通層面，農產品出口對湄公河國家而言尤為關鍵，瀾湄合作與“國際陸海貿易新通道”對接可給予其更多關注，如鼓勵發展瀾湄冷鏈、跨境電商等特色物流，打造更多瀾湄農產品貿易路線，并為私營部門投資提供更多支持。
鼓勵湄公河國家更多通過“國際陸海貿易新通道”開展與中國中西部貿易，通過“國際陸海貿易新通道+中歐班列”開展與其他歐亞國家貿易，遵循以通道促貿易、以貿易聚產業、以產業促全面發展的思路，進一步擴大完善區域產業鏈供應鏈，推動次區域經濟融合發展。
針對其他區域次區域合作機制，以“制度競合”而非“制度競爭”為路徑，加強互補發展，實現雙贏甚至多方共贏，如與大湄公河次區域合作加強交通和經濟走廊建設、與湄公河委員會在水資源開發及保護領域加強交流合作等。 對域外國家也可采取靈活、差異化的態度，有選擇地與相關機制或國家在特定領域開展合作。 優先與東盟國家(如新加坡)或“10+3”國家(如日本、韓國)在湄公河地區開展第三方市場合作。 以應對氣候變化為起點，探索與美歐在《巴黎氣候協定》框架下在瀾湄次區域開展相關合作項目的可能性，并逐步拓展至其他領域合作。
再次，豐富合作內涵，創造新增長點。 數字經濟是近年熱點。 瀾湄國家可加強數字經濟合作，打通數字瀾湄之路，助力“東盟智慧城市網絡”試點城市建設，推動傳統產業數字化轉型，促進5G技術應用，著力打造智慧物流、在線旅游、移動支付、分享經濟等新型服務業; 探索建設瀾湄跨境電商平臺，孵化瀾湄電商企業; 推動成立瀾湄數字經濟產業聯盟，共建聯合科研平臺，提升次區域長期競爭力。
在疫情背景下，瀾湄國家可關注次區域公共衛生合作，積極落實《關于在瀾滄江-湄公河合作框架下深化傳統醫藥合作的聯合聲明》，加快在瀾湄合作專項基金框架下落實公共衛生專項資金項目，加強物資、技術支持及新冠疫苗合作; 開展重大突發公共衛生事件信息通報和聯合處置，加強傳染病早期預警合作，實施好“瀾湄熱帶病防控行”“本草惠瀾湄”“中醫針灸進瀾湄”“健康心行動”等項目; 協助實力較弱的湄公河國家改善醫療衛生基礎設施，加強公共衛生人員培訓，支持醫療企業產能合作，夯實瀾湄衛生健康共同體建設。 此外，中小企業、交通物流、海洋合作及諸多非傳統安全領域等均有潛力成為瀾湄合作新的發力點。
同時，加強支撐體系建設，為深化瀾湄合作奠定堅實基礎。 其一是深化金融合作，打造立體化、全方位的金融支撐體系。 用足用好瀾湄合作框架下的“兩優”貸款和瀾湄合作專項基金，推動發揮中國-東盟銀聯體、中國-東盟基礎設施專項貸款基金及其他發展伙伴作用; 推進瀾湄貨幣穩定體系、投融資體系和信用體系建設，提升投融資可持續性。 探討在成員國間建立長期、穩定、可持續、多樣化的融資體系，如打造“瀾湄發展基金”，積極爭取亞開行、亞投行、絲路基金、世行等金融機構支持，并嘗試調動市場資源開展公私合營等新模式。
其二是加強瀾湄人力資源發展合作。 前期可以職業技能培訓為核心，依托瀾湄職業教育培訓中心等機構，以各國發展亟需的專業為重點; 鼓勵次區域專業技校“走出去”，面向市場培養人才; 注重培育造血功能，堅持“授人以漁”，提高湄公河國家自身運營及治理能力。 其三是建立完善社會支持體系。 提升瀾湄智庫和學界合作水平，鼓勵次區域各國貿促機構、商協會深化合作，重視發揮私營部門和非政府組織作用，嘗試建立一種涵蓋多方、穩定有效的利益分享機制。 加強媒體交流，促進青年交往，推動民心相通，提升共同體意識。
最后，進一步發揮地方的內生動力，調動更多資源推動合作進程。 國家規劃依靠地方推進，地方發展也依托國家統籌。 以《關于深化瀾滄江-湄公河國家地方合作的倡議》為指導，適時舉辦瀾湄地方政府合作論壇，制定并持續更新“瀾湄地方政府合作意向清單”，推動六國地方政府充分發揮各自優勢，積極參與瀾湄合作。 提升邊境省份社會經濟交往和互聯互通水平，充分利用各國針對邊境發展的鼓勵政策，構筑沿邊開放新高地。
經濟師評職知識： 國際貿易的關系研究文章有適合投哪些期刊?
此外，通過對接“國際陸海貿易新通道”等機制，構建聯通六國國內各省份的經濟新動脈，主動尋求與中國粵港澳、長三角、成渝城市群、泰國東部經濟走廊等開展戰略合作，激發六國經濟發達省/府對瀾湄合作的認知、興趣和投入，在國內加強統籌，為瀾湄合作注入更多“源頭活水”。 通過建立姐妹城市、友好省府關系等途徑，打造瀾湄地方政府合作網，鼓勵合作項目精準對接。 高度重視地方性國企和中小企業的基礎性作用，鼓勵地方政府出臺配套措施，保護并激發中小企業積極性，因地制宜，靈活推進。
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