廣州市政府引導基金發展的SWOT分析

　　摘要：廣州市政府引導基金發展至今，其所處的區域條件和國內外環境已發生重大變化。文章立足于粵港澳大灣區建設與科創板設立等背景，對廣州市政府引導基金進行SWOT矩陣分析，結合引導基金發展的自身優劣和外部因素，系統性地提出優化引導基金發展的綜合策略，即基金應充分利用環境優勢，建立起具有地方特色的管理體系;拓寬資金來源渠道，尋找多元化退出方式;完善各項機制，探索創新基金運作模式;增強基金活力，加強風險防范等。

　　關鍵詞：廣州市;政府引導基金;SWOT分析

　　一、引言

　　在粵港澳大灣區和科創板等金融市場改革的背景下，廣州作為核心引擎城市擁有著良好的優勢條件和發展機遇，于2018年5月正式啟動粵澳合作發展基金，引進200億元澳門政府財政資金;截至2020年9月，廣州基金旗下子基金已成功助力7家企業上市科創板，廣州市政府引導基金在推動粵港澳大灣區產業和金融創新發展，推動科技成果產業化，引導社會資本投入廣州市創新創業中均發揮了重要作用。但即便如此，廣州市政府引導基金在實際發展過程中仍存在一些不足，當前經濟社會形勢的改變也帶來了一系列風險和挑戰。

　　二、文獻綜述

　　國內外學者對政府引導基金的研究大致可以分為兩類：一類是對經濟社會產生的影響，Lerner(1999)對美國SBIR計劃進行研究，研究表明該計劃能夠促進起步期的創新企業發展;Cumming(2005)通過對澳大利亞IIF計劃所投資企業的多個指標評估得出，IIF項目對澳大利亞創新企業發展具有促進作用;TerttuLuukkonen等(2013)研究政府對私人獨立風險投資(VC)的支持和對創業投資公司退出績效的影響;靳晶(2019)認為建立引導基金有利于優化社會資源配置，能夠大力支持和發展新興產業，加快全社會創新創業發展。

　　另一類則通過對政府引導基金運作環節的分析提出優化建議，蕭端等(2014)基于以色列YOZMA基金的案例分析，提出適用于我國政府創業引導基金的多方面經驗總結;丁崇泰(2019)針對近年來引導基金暴露出的區域發展不均衡、資金來源單一、行政化嚴重等問題，借鑒美國SBIC計劃的經驗，提出多項改進建議。

　　姜博(2009)認為政府引導基金能夠實現經濟效益，但在投資中出現對VC要求嚴格、專業人才缺乏、投資結構失衡的問題，最后通過SWOT分析提出金融危機背景下的應對策略。雖然目前政府引導基金的研究已經較為豐富，但仍缺少能夠同時針對粵港澳大灣區、科創板等金融市場改革背景與廣州市政府引導基金實際發展情況的相關研究，本文基于上述情況對廣州市政府引導基金進行SWOT分析仍有較大意義。

　　三、廣州市政府引導基金的制度背景

　　2010年，廣州市建立起第一支政府引導基金——廣州市創業投資引導基金，出臺《廣州市創業投資引導基金管理實施細則》規范基金運作流程。

　　隨后，廣州市開始設立不同領域的政府引導基金帶動相關行業發展，相繼頒布對應的管理辦法和實施細則。隨著廣州市政府引導基金發展進程的加快，不少引導基金在實際操作中與相關政策規定出現了偏差。2017~2018年，廣州市政府先后對《廣州市工業轉型升級發展基金管理暫行辦法》和《廣州市新興產業發展資金管理辦法配套實施細則》進行了修訂，調整引導基金管理機構的選擇方式和投資限制，提高了廣州市政府引導基金的市場化程度，體現相關政策對經濟環境改變的適應性，有效推動子基金的投資積極性，發揮財政資金對振興實體經濟的更大作用。

　　2020年5月最新發布的《廣州市科技成果產業化引導基金管理辦法(修訂稿)》中，廣州市政府結合本地實際情況對原有管理辦法進行了多項完善，一是參照多地實踐經驗適當降低返投比例要求并明確了返投認定標準;二是放寬引導基金中國有資本的出資規模上限;三是允許符合條件的已設基金申報創業投資類和跨境投資類子基金;四是建立返投讓利掛鉤機制和增設容錯條款。以上一系列修訂，有助于改善當前社會募資難和投資積極性降低的現狀，吸引更多社會資本參與基金投資，提高財政資金利用率，也對未來政府引導基金的發展方向提供了重要參考。

　　四、廣州市政府引導基金發展的SWOT分析

　　為探索最切合當前發展情況的廣州市政府引導基金運作模式，以下通過SWOT法客觀分析粵港澳大灣區建設背景下廣州市政府引導基金自身的優劣勢與面臨的機遇和威脅，幫助下文在制定具體策略時充分發揮優勢，正確規避風險，實現引導基金更高效的發展。

　　(一)優勢(S)

　　1.發展歷程長廣州市政府引導基金自2010年創立以來，已形成了涵蓋工業發展、新興產業、科技創新、中小企業、創業投資等多個領域的市區兩級政府投資基金體系，擁有較為完善的引導基金管理政策體系，在完善投融資體系、推動區域經濟轉型升級、帶動社會創新創業等多方面取得了顯著的成效。2016~2017年，紅土科信基金和越秀新興產業基金以協議轉讓方式完成廣州市第一批政府引導基金的成功退出。

　　截至2018年底，廣州市兩大引導基金委托管理機構績效良好，廣州基金簽約基金規模3200億元，管理規模1390億元;廣州金控直接投資子基金19支，投資總額8.201億元，被投子基金募集完成金額145.1594億元，放大倍數17.7倍。近十年的經驗積累和實踐考究，為廣州市政府引導基金打下堅實的發展基礎。

　　2.運作特色鮮明廣州市政府引導基金在運作過程中表現出了多項鮮明特色，如采用“母子基金”形式與社會資本合作共同設立子基金;根據經濟環境和相關規定的變動不斷創新和修改出符合實際情況的基金管理辦法;堅持市場化運作，由符合資格的獨立管理機構按照市場化原則運營基金;規定子基金主要扶持廣州本地的中小型企業和戰略性新興產業;管理上對管理機構實行風險補償制度，設立返投讓利掛鉤機制和容錯條款，有效激勵管理機構投資積極性等。

　　(二)劣勢(W)

　　1.基金運作模式未完善廣州市政府引導基金在各運行環節中雖已形成基本的管理框架，但仍存在具體運作上的不足，主要表現為：①募資難，資金來源較為單一，如無法募集足夠的社會資金將影響政府出資;②投資同質化明 顯，社會資本的逐利性易導致投向出現目標差異問題;③缺乏完善績效評價標準，對考核指標沒有明確的數據標準，績效評價體系尚未成熟，導致引導基金的激勵約束尤其是激勵作用未能充分體現;④風險管理規避不足，部分基金委托管理機構和管理高層人員專業性和經驗不足，導致基金風險性增大;⑤基金的退出渠道需拓寬，目前廣州市政府引導基金存量大，有較大的退出需求，基金無法順利退出易增加投后管理壓力，而基金退出估值問題也一定程度上阻礙了市場化提前退出的進程。

　　2.與深圳市政府引導基金相比活力不足同樣位于粵港澳大灣區的深圳，其政府引導基金對于廣州市政府引導基金有著很大的借鑒和比較意義。深圳市政府引導基金市場化程度更高，擁有較為完善的風險控制和激勵約束機制，對基金的投向轉變與基金的退出具有較強的先進性。目前深創投更在籌劃一支高達100億元的S基金，擴大私募股權二級市場。而且深圳作為華南金融中心，產業基礎、創新能力和營商環境等方面綜合表現比廣州略勝一籌，對資金的吸引力更強;在政府財政資金對于科技研究與試驗投入(R&D)方面，深圳市經費投入更是高達1163.54億元，超出廣州市R&D投入的93.87%。相比之下，廣州市政府引導基金無論是在基金運作上，還是在所處經濟環境中都略顯不足。

　　(三)機遇(O)

　　1.粵港澳大灣區區位優勢粵港澳大灣區地處我國珠三角地區，擁有得天獨厚的發展優勢，內有較為合理的產業結構和堅實的經濟基礎，外能對接國外豐富的資本市場和人才市場。灣區內分工明確，港澳以金融、地產、旅游、貿易等第三產業為主，資本市場發達，擁有先進的國內外管理經驗和技術;而廣東科技制造能力較強，擁有充足的勞動力和能源，對科技創新和孵化的經驗較為豐富，港澳地區和廣東地區優勢互補，實現了資金、人才、技術和產業基礎的結合。粵港澳大灣區的優勢條件，為廣州市政府引導基金的發展帶來了巨大的契機。

　　2.科創板設立并實施注冊制2018年11月科創版設立，為科技創新型企業提供更暢通獨立的上市板塊，對我國資本市場體系進行了重要補充。次年3月，科創板試點注冊制，注重注冊信息的形式審查和資料公開，有效提高企業上市效率。2019年上交所報告顯示，科創板公司共實現營業收入1471.15億元，同比增長14%;歸母凈利潤178.12億元，同比增長25%，呈現出良好發展態勢。科創板在拓寬創新型高新技術企業和新興企業上市通道的同時，也將給政府引導基金新增一個全新的IPO退出渠道，幫助企業結合二級市場的交易情況作出更合理的估值(鄒小芃，2019)，一定程度上緩解引導基金難以準確估值導致市場化退出困難的問題。

　　(四)威脅(T)

　　1.我國LP市場發展尚未成熟清科研究發布的《2020年中國LP市場發展研究報告》表明，在備案股權投資基金中，政府類型的投資人占比將近一半，且其投資占比呈增長趨勢。在以政府為主導的LP市場下，政府引導基金在設立時容易陷入無法籌集到足夠社會資本的窘境，導致子基金無法順利設立。同時，我國LP市場長期機構投資者較少，GP機構專業化程度不高，募資渠道較為單一，這些都將對廣州市政府引導基金在籌資、投資、管理、退出方面產生不利影響。

　　2.資管新規落地2018年4月，《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》(以下簡稱“資管新規”)出臺，明確規定禁止剛兌行為、不得開展或參與資金池業務等。雖然在2019年10月，資管新規進一步通知規定對創業投資基金、政府投資產業投資基金另行制定要求，但資管新規的落地仍然會影響銀行、信托等金融機構和其他政府引導基金社會出資人，對引導基金產生間接的負面影響，使政府引導基金的資金募集更加困難。

　　五、結論與對策

　　(一)優勢—機遇策略(SO)

　　廣州市政府引導基金可以結合起自身優勢與面臨的環境機遇，碰撞出更旺盛的引導基金活力。在基金發展過程中，充分利用粵港澳大灣區資源和本地良好的產業基礎，借助灣區國際合作交流條件和豐富的資本市場加強境內外合作，實現廣東地區與境外資源的對接，引進境外優秀管理人員和管理經驗，帶動我國社會大眾創業、萬眾創新的熱潮。廣州市政府引導基金還可以參考借鑒其他地區優秀案例，建立起一套具有地方特色的基金管理體系，堅持市場化運作原則，強調受托管理機構管理責任，通過返投讓利掛鉤機制與風險補償等方式激發管理機構投資積極性;實行基金差異化管理制度，實時判斷引導基金運作情況與政策要求是否發生偏差，及時調整基金政策細則。

　　(二)優勢—威脅策略(ST)

　　面對引導基金在籌資和退出上的困境，需要加快拓寬資金來源渠道和退出方式。針對資金籌集問題，一是可以結合基金發展方向和資金籌集難度適當調整財政資金的注資上限，減輕社會募資壓力;二可以優先考慮合作具有一定資金規模和對市場風險應變能力的優秀基金管理機構，實現優勢互補;三是采取股債結合，以同等金額的財政資金撬動更多社會資本;四是利用養老金、社保基金、公積金等規模資金，鼓勵社會閑散資金參與引導基金，暢通參與渠道;五是充分發揮粵港澳大灣區優勢，加強與優質境外機構合作，引進境外資本和優秀的人力資源。引導基金退出方面，通過讓利制度并借助科技板設立的機會，鼓勵社會資本通過股權收購和上市等方式實現基金IPO退出，積極探索私募股權二級市場，深入研究S基金的可行性，尋找多種途徑的基金退出方式。

　　(三)劣勢—機遇策略(WO)

　　對于廣州市引導基金運作過程中存在的不足，可以根據地區發展特點制定出有針對性的完善措施。籌資上，多元化政府引導基金出資方式，保證資金募集渠道暢通。投資上，深入貫徹政策導向和產業發展需求，適當放寬投資地域限制，加強對戰略性新興產業的投資力度，增加對種子期和天使期企業的資金投入，發揮廣州市政府引導基金對新興產業的專業孵化器作用，迎合科創板注冊制落地的發展現實與粵港澳大灣區戰略定位。

　　基金管理論文范例： 基于戰略投資者視角的私募股權投資基金風險管理

　　管理上，保障市場化的管理決策，構建“管委會———管理機構——政府主管部門”相互制衡的管理格局，參考境外優秀管理經驗并結合實際創新運用，管理過程中注重引導基金的信息披露，保證管理過程三方信息對稱性。同時，對不同類型的子基金從投資規模、經濟效益等方面明確量化的績效評價標準，完善激勵機制。退出上，要明確基金強制清算制度和讓利制度，及時收回財政資金。

　　參考文獻：

　　[1]丁崇泰.政府創業投資引導基金發展及美國經驗借鑒[J].地方財政研究,2019(03):107-112.

　　[2]靳晶.政府引導基金支持戰略性新興產業發展的運行模式研究[J].經濟研究導刊,2019(18):38+52.

　　[3]賓堅.S基金在中國私募股權二級市場中的爆發性機遇探究[J].時代金融,2019(06):48-50.

　　[4]姜博.創業投資中政府引導基金的SWOT分析[J].科技創業月刊,2009,22(11):38-40.

　　[5]蕭端,熊婧.政府創業引導基金運作模式借鑒——以以色列YOZMA基金為例[J].南方經濟,2014(07):106-115.

　　[6]鄒小芃,胡嘉煒.科創板帶來發展新機遇[J].金融經濟,2019,501(03):17-19.

　　作者：容曼琳羅雅怡

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