美國地方學區管理機制研究

　　摘要:美國地方學區管理是美國獨具特色的公立學校管理形式，也是美國民主的重要表現形式之一，為美國社會的發展做出了應有的貢獻。隨著社會結構和需求的變化，美國地方學區管理模式的合法性和有效性也受到諸多質疑與挑戰。為此，本文從地方學區董事會成員組成、地方學區董事會與學監的運行機制、當前學區董事會面臨的主要挑戰以及為此所做的改革等方面分析美國地方學區的管理機制，嘗試以客觀、公正的形式揭開美國地方學區管理機制的面紗，為進一步了解、認識這一機制提供參考。

　　關鍵詞:美國地方學區;學區董事會;挑戰;發展趨勢

　　美國實行地方分權的教育管理體制。美國憲法第十條修正案將憲法未授予聯邦政府的權力保留給各州的規定，為美國各州依法管理本州的教育事務提供了法律依據。根據法律規定，公共教育是州而不是聯邦的職能，各州可以籌集和分配資金，設置課程和管理教師資格，創立州教育委員會，將權力委托地方學區董事會，以及其他管理學校安排。雖然聯邦不能直接干預各州的教育管理，但依然可以通過提供資金、項目、立法等方式來間接影響各州的教育事務。再加上地方管理公立學校的傳統，美國逐漸形成了聯邦—州—地方三級教育管理體制。其實，美國地方管理公立學校的傳統由來已久。

　　早在殖民地時期，馬薩諸塞灣殖民地通過了一項法律，要求城鎮建立學校并維持學校運轉。早期的學校是由市民通過城鎮會議進行管理的，隨著學校規模的擴大，聘任校長、提供校舍等與學校相關的事務越來越復雜，產生了專門機構對學校相關事務進行管理的需求。19世紀初，馬薩諸塞州正式建立了學校委員會制度，要求每個鎮選出一個獨立的學校委員會，對該鎮所有公立學校實行全面負責和監督。[1]隨后，這種模式傳播到全國各地，至今依然是地方管理學校的主要形式。今天，全美境內多達13600個地方學區根據聯邦和州的相關法律和政策負責管理美國的公立學校系統，為5000多萬公立學校學生服務。[2]因此，鑒于美國地方學區管理的普遍性及其產生的廣泛社會效益等，研究美國地方學區管理機制具有重要的意義和必要性。為了能夠清晰地呈現這一問題，該文從以下四個維度對學區管理機制進行透視和探討。

　　一、學區董事會成員結構考察

　　盡管美國地方學區董事會的名稱、產生方式因州而異，甚至同屬一州也不盡相同，但全美學區董事會的角色和職責具有一定的共性。學區董事會，又名教育委員會、學校委員會、學校董事會等，在不同的州或地區稱謂有所不同，但行使的職能相似。絕大多數學區董事會的成員由選舉產生，有一小部分學區董事會成員則由地方政府任命，也有少數學區董事會由以上兩種方式混合產生，如:威廉斯堡-詹姆斯市縣學區董事會成員的產生則包含了以上兩種方式。具體表現為，代表威廉斯堡市的2名成員以任命的形式產生，代表詹姆斯市縣的5名成員則由選舉產生[3]，7名成員組成學區董事會共同管理學區事務。不管以何種形式產生，學區董事會一般由5～9名成員組成，在大型都市學區，學區董事會一般由12～15名成員組成。[4]

　　那么，學區董事會的人員構成具有哪些特點?赫斯等人對美國境內418個地方學區，900名董事會成員，120名學監以及153名董事會主席做的調查研究發現，美國學區董事會成員在年齡、性別、種族、受教育程度、職業、收入水平、所屬黨派、董事會成員的任期、工作時間以及薪酬等方面具有以下特征。首先，60%以上的受訪者年齡在40～59歲之間，只有4.6%的董事會成員年齡在40歲以下，34%的人年齡在60歲或以上。[5]在全國范圍內，27.4%的董事會成員表示他們已經退休，而72.6%的成員仍在工作。[6]與大學區董事會成員相比，小學區董事會成員的年齡傾向于偏小。

　　關于董事會成員的性別比例，男性董事會成員占56%，相應地，女性董事會成員占44%，在小學區，男性董事會成員以近三分之二的比例占主導地位，但在大學區或中大學區，男性占董事會成員的比例不到一半。[7]與全國學校董事會協會(NSBA)2002年調查研究的61.1%的董事會成員為男性，女性董事會成員占38.9%[8]相比，學校董事會成員的性別比例趨于平衡。關于他們所屬的種族，80.7%的受訪者是白人，12.3%是非裔美國人，3.1%是拉美裔人。

　　[9]大學區最有可能包括少數族裔董事會成員，在最大的學區，非裔美國人占21.8%，拉美裔占6%，而在小學區，非裔美國人董事會成員占受訪者的5.7%，拉美裔占1.4%。[10]與性別一樣，相比2002年學區董事會成員白人占85.5%，非裔美國人占7.8%，拉美裔占3.8%的調查研究結果[11]，少數族裔董事會成員比例有所提升，董事會成員構成趨向更加多元化。其次，董事會成員文化水平普遍較高，從事的職業亦呈現多樣化的特點。

　　在全國范圍內，董事會成員從事教育職業的占27.1%，其次是商業和貿易占18.1%，在非營利組織和政府工作的董事會成員占14.4%，在法律或醫學等專業領域工作的成員占14%。[12]雖然這種趨勢在全國范圍內是一致的，但大學區更可能擁有教育背景的董事會成員———在這些學區33.8%的董事會成員表示他們是之前或現在從事教育工作，相比之下，在小學區和中小型學區這一比例略高于五分之一。總體而言，董事會成員的受教育程度明顯高于一般成年人。調查顯示，近四分之三的董事會成員擁有至少一個學士學位，遠高于美國25歲以上的成年人擁有至少一個學士學位占29.5%的比例。

　　[13]在大學區，85%的董事會成員表示擁有至少一個學士學位，超過一半的人稱已經獲得了某種程度的高級學位。在小學區，62.8%的董事會成員至少持有學士學位，36.6%的董事會成員持有某種程度的高級學位。在全國范圍內，從未上過大學的董事會成員比例略高于5%，從小學區的8.2%到大學區的1.7%不等。[14]可以看出，盡管學區董事會成員是由一群“外行”人員組成，但是他們的受教育程度普遍較高。再次，大多數董事會成員的收入水平普遍高于普通美國成年人的收入水平，他們的政治意向整體比較溫和。美國勞工統計局報告稱，2009年美國家庭收入中位數為50303美元，赫斯等人的調查發現90.4%的受訪者家庭年收入為5萬美元或以上，48.6%的董事會成員的家庭年收入為10萬美元或以上。[15]

　　大學區受訪者的收入略高于小學區，42.2%的小學區受訪者的年收入為10萬美元或以上，而大學區受訪者年收入10萬美元或以上的占54.3%。[16]可以說，絕大多數董事會成員的家庭收入高于普通美國家庭的收入，他們擁有良好的經濟收入，較少可能在經濟上有后顧之憂。當董事會成員被要求確定他們的政治取向時，47.3%將自己描述為溫和派，32.3%為保守派，20.4%為自由派。與較大學區的同行相比，小學區的董事會成員更傾向于右傾，保守派在小學區的比例為43%～16.6%不等。大學區的情況正好相反，自由派超過保守派26.8%～21.6%不等。[17]

　　因此，在政治上，許多董事會成員將自己描述為意識形態溫和。最后，在全國范圍內，超過一半的董事會成員在他們目前所在的學區任職超過5年，他們的工作時間存在顯著差異，多數董事會成員無薪工作。董事會成員任期不會因學區規模有顯著差異，但大中型學區的成員任期少于2年的可能性最小。超過43%的董事會成員表示，他們打算任期屆滿后尋求連任，而19.5%的董事會成員表示沒有連任的打算，37.1%的人表示尚未決定。[18]

　　大學區和小學區董事會成員為學區工作投入的時間具有明顯的差異。在全國范圍內，41.6%的董事會成員表示每月在學區董事會事務上花費25小時或更多時間，五分之一的董事會成員表示每月花費40小時以上處理董事會事務。大約三分之一的董事會成員表示每月花費在董事會工作上的時間不到15個小時，約7%的人每月花費不到7小時。在小學區，超過半數的董事會成員每月工作時間不到15小時，只有8.3%的人工作時間超過40小時。然而，在大學區，只有不到十分之一的董事會成員表示每月工作時間少于15小時，而近40%的董事會成員則表示工作時間超過40小時。[19]

　　與工作時間對應，關于董事會成員是否獲得薪水，赫斯等人的調查顯示在全國范圍內，62.3%的董事會成員表示他們沒有薪水，14.3%的董事會成員年薪為5000美元或以上，2%的董事會成員年薪超過15000美元。董事會成員的薪水在小學區和大學區之間的差異是巨大的。在小學區，四分之三的董事會成員沒有薪水，剩余四分之一的董事會成員年收入不足5000美元。在大學區，大多數董事會成員都有薪水，22.1%的年收入在10000美元以上，7.8%的收入在15000美元以上。大約四分之一的董事會成員表示會有會議的津貼，通常少于100美元。[20]

　　通過董事會成員具體信息的分析和梳理，我們對美國學區董事會成員有了一定的了解和把握。總的來說，學區董事會成員年齡一般在40～59歲之間，仍在職工作，白人占絕大多數，少數族裔比例雖有增長但仍然較低，近年來男女董事分布趨于平衡。他們教育程度較高，主要從事教育、商業或法律等專業領域，政治觀點傾向溫和，有繼續尋求連任的打算。一般來說，董事會成員的工作時間、薪酬與所任職的學區規模呈正相關，雖然大多數董事會成員都是無薪工作，但他們收入頗豐，具有良好的經濟基礎，此外，為大學區工作的董事會成員一般會得到數額不等的薪酬。

　　二、學區管理的運行機制分析

　　學區董事會作為數量最多的政府機構之一，在州和聯邦法律規定的框架內，在地方一級對美國公共教育負責。盡管學區董事會的組成和公認的權力不僅因州而異，不同學區也存在一定的區別，但學校董事會的角色和職責具有更多的相似性。美國全國學校董事會協會指出，大多數學校董事會都有以下責任:(1)制定本區教育服務的管理程序和政策;(2)貫徹執行聯邦和州的教育法律和教育政策;(3)監督學區的運作及其項目;(4)聘請學區學監;(5)監督年度預算編制和資源配置。

　　可以看出，學區董事會可以根據自己學區的實際情況制定學區的教育政策與法規。[21]學區董事會并不直接參與學校管理。管理運營學校不是學區董事會的職責，董事會最重要的職責是建立學區愿景和使命，然后聘任、監督和評估首席執行官(學監)，由學監負責領導學區并確保政策和預算決策符合學區董事會制定的愿景和使命。權力是授予董事會全體成員的，而不是單獨授予個別成員。董事會成員除與其他董事依法召開會議外，沒有其他法律權力。除非董事會授權，否則個別董事不能為董事會做出決定、為董事會采取行動或代表董事會發言。因此，董事會成員是作為一個管理團隊與學監一起工作，做出決定，為學區的所有學生提供服務。學區董事會是學區事務的決策機構，學區董事會將所有行政職能授權給地方學校系統的學監。

　　學監受學區董事會的委托執行學區董事會制定的政策，和行政人員一道管理學校的日常運作，對學校負責。董事會成員是他們所在社區的代表。他們有責任確保為學生提供的教育是社區所能負擔最好的。學監是教育專家，負責向學區董事會提供意見、管理教職員，以及向社會各界提供資訊。學區董事會和學監之間的關系是決定學校系統運作好壞的最關鍵因素之一。

　　因此，可以說聘請學監是地方學區董事會最重要同時也可能是最困難的任務。董事會成員必須信任學監，尊重其專業訓練和經驗，對其管理學區的能力有信心，并要求其就討論的問題提出建議。而學監則應忠誠于學區董事會，就所建議的事項提供最佳辦法，并為學校提供最有能力的管理。在合作中，董事會和監督必須分工明確，各司其職。愛荷華學校董事會協會列出了學校董事會和學監各自的角色和承擔的職責。關于學區董事會運作細節，可從威廉斯堡-詹姆斯市縣學區董事會的運營中窺見一斑。

　　威廉斯堡-詹姆斯市縣校董會政策規定:校董會每年1月舉行第一次會議，選舉主席、副主席、議員、書記和副書記。主席、副主席、議員、書記、副書記任期1年。校董會將在每月的第一個和第三個星期二下午6:30舉行會議(有假日、選舉日或與會議沖突的情況除外)。會議議程將在會議前的星期四通過董事會文件公布。

　　此外，主席或任何2名成員可召開特別會議。除非董事會按照《弗吉尼亞州信息自由法》的規定舉行非公開會議[22]，討論人事問題，學生紀律問題，為公共目的購置不動產及向法律顧問咨詢問題，或由工作人員或顧問就實際或可能的訴訟進行簡報會，此類公開會議的討論可能會對公共機構的談判或訴訟產生不利影響，所有會議和工作會議都向公眾開放。學區董事會會議包含工作會議、常規會議和特殊會議，會議的日期、時間、地點和議程都會向當地報紙和公眾渠道公布。

　　三、地方學區管理面臨的挑戰

　　美國學區董事會自19世紀產生以來一直被視為地方民主的光輝典范，是將公共教育與普通公民聯系起來的紐帶，也是美國傳說中經久不衰的神話之一。然而，早在20世紀80年代，地方學區管理模式的合法性和有效性便受到質疑。首先，在絕大多數地方學校董事會是由選舉產生的情況下，地方學校董事會選舉的投票率低得驚人，通常只有5%～10%。在紐約市，只有7%的注冊選民在學區董事會選舉中投票。此外，當選的人越來越認為自己是特別利益集團的擁護者。[23]當成員代表狹隘的利益時，董事會的效率和作用就會受到影響和削弱。

　　四、地方學區管理的改革措施

　　關于學校董事會的合法性，一些州正在采取包括在選舉日同時進行學區董事會選舉等措施來提高選民的參與度，如威廉斯堡-詹姆斯市縣學區董事會明確規定，詹姆斯市縣學區董事會成員的選舉將與縣政府官員的選舉同時舉行[31]，以提高選民的投票率。雖然學校董事會的合法性存有質疑，然而有證據表明，當公眾對目前的學校董事會政策不滿時，投票率會提高。賓夕法尼亞州多佛(Dover)智能設計支持者的失敗等選舉結果表明，公眾有興趣選舉他們的官員并追究他們的責任。

　　[32]這在一定程度上說明了選民投票率低并不一定意味著公眾不重視在教育方面的發言權。此外，學區董事會有著歷史傳統，為學校和社會搭建了溝通的橋梁，是個別學校和個人無法代替的。但是，面對公眾對學區董事會的質疑，聯邦與州各方面的介入干預，以及如火如荼的各種改革嘗試，學區董事會必須自身謀求變革，致力于教育質量的提高，促進教育公平。為了使學區管理立于不敗之地，提高學習成績、注重教育公平，加強學校安全，提高組織效率是學區董事會致力于改革的重要措施。

　　五、小結

　　通過對美國地方學區管理機制的全面考察，可以發現美國地方學區是以“外行”學區董事會搭配“內行”學監的形式共同管理地方一級的公立學校系統。這種借鑒了商業公司董事會和經理的搭配模式是學區董事會歷史發展的結果，體現了美式民主又體現了專業的地方管理模式，也是美國區別于其他國家的重要標志之一。作為傳統的地方一級管理方式，近年來學區董事會致力于尋求自身的變革，提高教育質量，關注教育公平，以應對國際和國內多方面的挑戰和質疑。透過對美國地方學區管理機制的剖析，為我們反觀我國教育管理體制提供一面鏡子，雖然中美兩國的教育管理體制、管理方式不同，但是促進學生發展的根本目的是一致的，如何提高學生的學業成就成為包括美國、中國在內多數國家共同關注的重點課題。美國地方學區董事會面臨的挑戰以及做出的應對，對我國教育管理體制的改革和完善具有一定的借鑒意義。

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