北京山區生態環境保護政策演變及趨勢

　　摘要：山區是北京生態保護屏障和水源涵養地，是北京建設宜居之都的重要屏障，北京山區生態環境保護政策是保護北京山區的一個重要手段。在梳理北京山區生態環境保護政策演變的基礎上，發現其存在公眾參與意識淡薄、政策體系不夠細化、資金投入力度不足等問題。最后，提出了北京山區生態環境保護政策未來發展趨勢。

　　關鍵詞：山區;生態環境;保護政策;北京；環境保護論文

　　近年來，北京山區經濟得到了快速發展，產業結構不斷優化升級，但是環境問題仍然是影響山區經濟社會可持續發展的重要方面。黨中央提出大力推進生態文明建設的戰略決策，指明要努力實現將生態資源轉換為經濟資源，新理念給北京山區生態環境保護帶來了新機遇。本研究分析北京山區生態環境保護政策的演變歷程，找出了政策發展中存在的問題，預判環境保護政策未來趨勢，探尋山區生態環境保護政策的不斷完善之路。

　　1北京山區生態環境現狀及存在的問題

　　1.1北京山區生態環境現狀

　　1.1.1大氣環境

　　根據北京市環境保護局統計，2013—2016年北京山區空氣質量優良的天數呈現不斷增多的趨勢，治霾效果突出。2016年北京山區空氣質量優良天數(即主要污染物日平均濃度達到二級及以上標準的天數)為219d，優良率達到60.0%，分別比2015年提高6.31%和3.7個百分點(表1)。其中，2016年北京山區空氣質量重污染和嚴重污染的天數已不足30d(圖1)。

　　

　　

　　北京山區對2016年北京全年PM2.5平均濃度下降的貢獻超過三成。2016年北京山區PM2.5年均濃度為66.29μg/m3，較2015年下降11.02%，為近3年來最大降幅(表2)。但是仍高于60μg/m3的國家二級標準，需要進一步加強相關環保工作，努力降低PM2.5濃度。

　　

　　1.1.2聲環境2016年北京山區環境噪聲平均值為53.7分貝，比2015年降低了0.94%;2016年道路交通干線噪聲平均值為67.4分貝，比上年增加了0.54%(表3)。

　　

　　1.1.3森林資源2013—2015年，北京山區森林資源的利用情況呈現逐年遞增的趨勢(圖2)。其中，林木綠化率由57.4%增至59%，提高了1.6個百分點;森林覆蓋率由40.1%提高到41.6%，提高了1.5個百分點。

　　

　　1.2北京山區生態環境存在的問題

　　雖說近年來，北京山區生態環境保護取得較大進步，但是仍存在諸多問題，具體如下：

　　第一，水土流失嚴重。水土流失作為山區生態環境的一項重要指標，對北京山區生態環境保護與修復具有重要意義。其表現形式有重力侵蝕、水力侵蝕和風蝕。北京市第1次水務普查結果顯示，北京山區水土流失亟待修復的面積仍占水土流失總面積的1/2以上。泥石流、暴雨等嚴重自然災害頻發的地區占山區面積的40%，導致北京山區地形地貌遭到破壞、土壤肥力下降、河道堵塞，對其生態環境的保護與經濟的發展造成了嚴重阻礙。雖然，近年來市水務局不斷加強生態清潔小流域建設防治水土流失，并取得了一定的效果，但水土流失與自然災害頻發地區仍大量存在[1]。

　　第二，地表植被遭到破壞，過去在北京山區經濟發展中，人們不斷加強經濟活動，如修建道路、旅游開發、礦山開采、亂砍亂伐等，對山區生態環境造成了嚴重破壞，地表植被稀疏，使得森林向灌木叢或草地退化。

　　第三，水資源短缺。北京山區全年降水分布不均，春季和冬季常有旱災發生。

　　第四，區域生態系統功能脆弱。近年來隨著自然災害的頻繁，森林等生態系統遭到了嚴重的破壞，生態系統結構紊亂，功能脆弱。森林作為北京山區重要的生態資源，具有涵養水源、調節氣候的作用，保護區域生態系統也是一項重要的任務。

　　第五，生物多樣性遞減。北京山區生物種類眾多，擁有寶貴的種質資源。但近年來由于人類經濟活動頻繁，造成了物種滅亡、生物多樣性銳減、遺傳基因變少等問題[2]。

　　2北京山區生態環境保護政策演變歷程

　　2.1發展期(1985—2000年)

　　2.1.1基本情況

　　20世紀中后期，北京開始注重生態環境的保護。

　　2.1.2主要特點

　　這一時期的政策僅對環境的保護提出了一個大體的治理方向，沒有劃分區域重點保護，缺乏針對性。

　　2.2加速發展期(2001—2005年)

　　2.2.1基本情況

　　21世紀后，為了遏制生態環境的破壞，北京市政府出臺了《關于貫徹落實全國生態環境保護綱要的意見》(京政發[2001]33號)。

　　2.2.2主要特點

　　這一時期的政策在防治和修復生態環境的基礎上，規定應改用清潔能源，并對北京空氣主要污染物進行了限制，且進一步提出了通過環保產業、生態補償等經濟手段來促進對北京生態環境的保護。

　　2.3快速發展期(2006—2011年)

　　2.3.1基本情況

　　2006年北京市政府出臺了《貫徹國務院關于落實科學發展觀加強環境保護決定的意見》(京政發[2006]45號)。

　　2.3.2主要特點

　　這一時期的政策在繼續完善防治和修復政策的基礎上，針對北京生態涵養區提出了保護政策，同時對山區生態林的保護出臺了具體的政策。

　　2.4深化發展期(2012年至今)

　　2.4.1基本情況

　　為深入貫徹落實科學發展觀，加快推動經濟發展方式轉變，進一步加強北京市環境保護重點工作，北京市政府出臺了《關于貫徹落實國務院加強環境保護重點工作文件的意見》(京政發[2012]2號)。

　　2.4.2主要特點

　　這一時期的政策以治理、修復以及經濟等手段為主要方式，但仍然沒有根據山區的環境保護出臺針對性強的政策。該時期在充分發揮山區優勢的前提下，發展有利于環境保護的生態產業，從而帶動低碳經濟的發展，大力發展新興綜合性生態產業，大力發展生態旅游和休閑康養產業，發展特色林果生產、加工及營銷等，實現將生態資源轉換為經濟資源，在保護北京山區生態環境的同時促進了山區經濟的可持續發展。

　　2.5各發展階段對比分析

　　在政策發展期，北京市政府出臺了一系列政策來保護生態環境，取得了一定的成績，但僅對環境的保護提出了一個大體的治理方向，沒有劃分區域重點保護，缺乏針對性。

　　在政策加速發展期，為促進經濟結構戰略性調整和推動改革開放，減輕環境污染、遏制生態惡化的趨勢，政策以“可持續發展理論”“生態補償理論”為依據，注重協調好環境保護與經濟發展之間的關系，取得了一定的成績。但這一時期的政策大多是針對整個北京市提出的，僅對農村地區的環境保護提出一些相應的政策，并沒有針對山區提出具體的保護政策。

　　在政策快速發展期，北京市政府下大力氣解決危害人民群眾健康和影響經濟社會可持續發展的突出環境問題，加大運用補貼等經濟手段協調好經濟發展與環境保護間的關系，尋求兩者之間的契合點，但補償的范圍僅停留在環境資源的各個要素上，并沒有實現將生態資源轉換為經濟資源。

　　在政策深化發展期，為實現北京山區經濟社會的平衡、協調和可持續，政策手段圍繞著治理、修復、經濟等方面，以生態文明的核心內涵為指導，努力實現資源的協調發展，將生態資源轉換為經濟資源，取得了一定的成績。總體來說，北京山區生態環境保護政策在不斷向前發展，為山區建設與發展保駕護航。

　　3北京山區生態環境保護政策存在的問題

　　3.1公眾環保意識淡薄

　　北京山區在發展初期，忽視了經濟發展與生態保護的協調發展，一味追求經濟的高速發展，忽略了生態環境的承載力，沒有從長遠的角度考慮山區的發展。在經濟發展的過程中，人們保護環境的意識沒有與之同步增長，沒有建立良好的生態意識，大多數農民生態保護意識淡薄。農民的文化水平有限，環保政策主要是依靠政府，通過對環保政策的執行來保護生態環境，忽略了監督的重要性。造成人們對政策的制定和實施過程不了解、對政策的參與度不高等問題。

　　3.2政策體系不夠細化

　　目前，北京已經初步建立了生態環境保護政策體系，具體有環境保護防治政策、環境保護稅收政策、環境保護補貼政策以及環境保護金融政策。但這些政策內容，大部分是將北京作為一個整體來探討生態環境的保護問題，并沒有針對山區提出具體的生態環境保護政策。北京山區作為北京發展的基礎，是北京的生態涵養區，需要出臺專門的政策來保護山區的生態資源。山區地方政策應當因地制宜，在嚴格遵守北京市環境政策的前提下制定具有當地特色的環境政策，對北京山區的各個要素進行系統保護。

　　3.3缺乏足夠的資金支持

　　北京山區生態環境保護政策缺乏足夠的資金支持，資金投入遠不能滿足山區生態環境保的需要。山區作為北京經濟發展相對落后的地區，其基礎設施相對缺乏，環境污染治理的先進技術相對缺乏，很難擁有和北京城區相當的環保條件。

　　3.4經濟政策不夠成熟

　　在北京山區生態環境保護政策中，管制手段是使用時間最長的政策手段之一。隨著山區生態環境保護政策的不斷發展和完善，經濟政策逐步成為了重要的保護手段之一，具體包括排污交易政策、稅收政策、補貼政策、金融政策等。其中，稅收政策是實施較早且較為完善的一個經濟手段，但其主要目的是提高環境稅收，并不是為了山區生態環境的保護，因此其制定的角度并不能有效保護生態環境，執行效果也相對較差[6-7]。同時經濟手段還不夠充分，經驗還不夠豐富，政策的制定和執行還不夠成熟。

　　4北京山區生態環境保護政策發展趨勢

　　新時期應當抓住機會，以“綠水青山就是金山銀山”為基礎，以“公正、高效、和諧、公眾參與和人文發展”為指導，確立未來北京山區生態環境保護政策。

　　未來北京山區生態環境保護政策的制定與實施將注重于進一步加大宣傳力度，使用多種手段共同促進北京山區生態環境的保護，大力提高環保效率。通過網絡、電視、書刊等媒介加大宣傳力度，不定期組織山區人們進行線上、線下等多種形式的環保活動。未來北京市政府將全面轉變工作理念，強化山區人們對政策制定的參與程度，使其充分發表自己的意見。在北京山區生態環境保護政策的制定過程中，應當廣泛征求與采取人們的合理化建議，發揮廣大群眾的作用。在政策的執行過程中，應當充分發揮其執行的透明度，讓廣大的群眾了解政策的執行過程，增強其知情權。

　　未來北京山區生態環境保護政策制定與實施過程中，國際合作不斷加大，將不斷拓寬政策發展空間。在環境政策制定時，充分考察國外環保政策與執行效果，注重人文發展，建設出具有北京山區特色的生態環境保護政策[8-10]。同時也可以引入國外先進的環保技術，增加北京山區生態環境保護政策的執行能力，優化其執行效果。

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