本文摘要：摘要：國家印發的《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》提出，要建立競爭有序、有法可依、監管有效的石油天然氣體制;然而，當前我國油氣勘探開發領域缺少獨立的監管法規、監管職能缺位或分散、監管工作尚待完善、監管力量嚴重不足，制約了油氣工業的健康
摘要：國家印發的《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》提出，要建立競爭有序、有法可依、監管有效的石油天然氣體制;然而，當前我國油氣勘探開發領域缺少獨立的監管法規、監管職能缺位或分散、監管工作尚待完善、監管力量嚴重不足，制約了油氣工業的健康高效發展。為此，系統研究了我國油氣行業改革歷程、油氣行業管理和監管現狀，結合國外油氣勘探開發監管的主要啟示，對我國油氣勘探開發監管體系的完善提出了建議：①應逐步理順政府管理機構及職能，優化油氣勘探開發監管方式，建立相對獨立的專業化監管機構，構建權責明確和協調合作的分級監管體系;②油氣勘探開發監管體系構建應堅持與政府職能改革協調推進、為產業發展和能源戰略目標服務、形成多元監督體系等10項基本原則;③應構建“依法依規、權責明確、高效透明、公開公正、多方參與”的現代監管體系，重點開展安全與生產監管、市場監管、行業監管等3個方面的監管業務;④“十三五”時期、“十四五”前期、“十四五”后期分別按照“補短板、強職能”“建機制、促分離”“大部制、分級管”的基本思路開展監管機構體制機制建設;⑤成立專項改革領導小組和工作小組，健全法律法規體系，綜合協調各級政府與產業部門、產銷者及消費者的關系，充分發揮油氣企業及行業協會的監管作用。
關鍵詞：油氣勘探開發,改革,政監合一,政監分離
0引言
建國以來，我國油氣勘探開發取得了長足的進步，油氣儲量發現連續取得突破，油氣產量連年穩步上升，較好地支撐和保障了國民經濟發展和改革開放工作。但是，油氣勘探開發領域相關立法始終未能到位，監管法律框架缺失，尚未形成系統和全面的監管體系，制約了油氣工業的健康、高效發展[1-2]。黨的十九大以來，黨中央、國務院多次對石油天然氣工業的發展做出指示，要求加快國內勘探開發工作力度，降低石油天然氣對外依存度，保障油氣資源安全。
2017年5月，中共中央、國務院印發了《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，要求建立健全競爭有序、有法可依、監管有效的石油天然氣體制，實現國家利益、企業利益、社會利益的有機統一[3]。在油氣資源發展的新時期、中國經濟發展的新常態下，客觀總結油氣勘探開發領域監管體系現狀和存在問題，開展國外油氣行業監管的比較分析，科學設計符合我國國情的現代監管體系，提高監管能力，對于支撐我國油氣勘探開發快速高效發展，具有較強的現實意義。
1我國油氣行業改革歷程及監管現狀
1.1油氣行業改革歷程
建國以來，我國油氣行業先后經歷了政府統一管理時期(1949—1980年)、計劃經濟向市場經濟轉換時期(1981—1997年)、持續深化改革時期(1998年以來)3個階段。改革開放以來，比較大的變革主要有2次，即1988年和1998年的油氣管理體制改革。
1.2油氣行業管理現狀
目前，我國油氣行業已初步形成了管理職能較為健全的行業管理體系。石油天然氣行業管理涵蓋了資源保護、行業準入、價格和進出口管制、投資審批以及環境、安全等多方面內容，初步形成了較為完整的能源管理體系和工作協調機制。油氣勘探開發領域涉及的政府管理部門包括國家能源委員會、國家發展和改革委員會、國家能源局、國務院國有資產監督管理委員會、商務部、財政部、自然資源部、生態環境部等，基本完成了向“微觀運作靠市場、宏觀調控靠政府”管理模式的轉變。改革開放以來，我國油氣行業體制改革始終以社會主義市場經濟為導向，方向明確、重點突出，有力地促進了我國石油行業的歷史性轉變與跨越。
我國的油氣管理體制逐步從高度集中的行政管理向綜合性分散式管理轉變，從直接干預管理向宏觀調控轉變，基本實現了政企分開，為油氣行業的健康發展初步營造了競爭性的市場環境。但是，目前我國油氣上游領域市場主體比較單一、油氣市場體系發育和建設仍不夠充分、國有大石油公司資本運營效率偏低、法律法規尚不健全、政府監管體系落后，油氣體制改革任重而道遠。
1.3油氣行業監管現狀
我國油氣行業實施“政監合一”的管理模式，油氣監管職能分散在不同政府部門，甚至部分保留在國有企業。按照監管內容大致可劃分為油氣勘探開發、石油天然氣管道、運輸、成品油和天然氣市場、安全環保及質量、財稅等領域，涉及20多個監管事項。具體到油氣勘探開發領域，即從地質勘探到油氣集輸過程主要由自然資源部開展監管工作，包括準入監管、生產監管、信息監管等;過程中的安全監管由應急管理部負責;過程中的環保監管由生態環境部負責;過程中的財稅監管由財政部和國家稅務總局負責。
根據自然資源部“三定”方案，履行自然資源資產所有者職責、負責自然資源調查監測評價、負責自然資源統一確權登記工作、負責自然資源資產有償使用工作、負責自然資源的合理開發利用是其主要管理職責[4]，27家內設機構中與油氣管理及監管有關的部門為礦業權管理司和礦產資源保護監督司，50家直屬單位中與油氣管理及監管有關的為油氣中心，監管工作主要圍繞油氣礦權管理實施，并沒有對礦權、儲量、生產活動、安全、環保、地質資料檔案、信息公開等實施全過程、全環節、全領域監管。油氣勘探開發管理和監管的制度法規主要包括國家一級集中管理、礦產資源規劃、探礦權采礦權管理、資源有償使用及探礦權采礦權有償取得、礦業權人的合法權益法律保護等五大管理制度和油氣資源開發利用情況統計年報、油氣田合理開采和資料匯交、油氣資源開采督察工作、專業監管和綜合監管相結合、衛星監測、合同化監管、油氣開采年度檢查與定期檢查及抽查等七大監管制度。
2我國油氣勘探開發領域存在的監管問題及國外監管啟示
2.1存在的監管問題
1)法律法規明顯滯后：①缺少石油天然氣專門法律，油氣資源權益、綜合利用效率、監管等方面存在空白;②缺少專門的油氣區塊退出管理辦法，勘探開發區塊退出工作難以規范操作;③缺乏石油天然氣外商投資勘探開發條例，無法滿足外方投資油氣需求;④《礦產資源法》《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》《礦產資源開采登記管理辦法》等法律法規已不適應當前改革政策和平等保護不同所有制經濟精神的要求，亟待修訂;⑤油氣行業監管法律框架存在較大缺陷，缺少專門、完整的油氣資源監管條例;⑥監管標準仍未健全，相關技術標準和規范亟待完善。2)監管體系不健全。缺少專業獨立的監管部門，監管角色模糊、職能分散。現行監管機構及管理體制存在權責交叉和真空地帶，礦業權核準、方案審批、安全生產、生態環境保護等多部門參與且職責不清，難以實現高效協調。缺乏監管機構的監督體系，監管失靈時有發生。
3)監管力量薄弱。監管能力嚴重不足，缺乏專業化隊伍。自然資源部油氣督察員均為兼職人員，沒有能力對全國油氣資源勘查開采實行實質性監管。國家能源局下設各派出機構已明確的油氣監管職責為油氣管網設施公平開放監管，負責電力市場和油氣管網相關監管工作，目前并無油氣勘探開發監管職能。4)監管方式簡單落后。缺乏有效的監管方式，手段簡單，主要審核石油企業報表和開展少量抽查。監管工作不規范，突擊檢查經常代替常規性監管，形式多為座談、現場督察、查看資料，難以適應市場化發展的要求。
5)監管內容相對局限。主要監管部門的自然資源部側重于勘探開發工作量投入、礦業權方面的監管，對生態環境保護、安全生產等監管環節薄弱，無法實現全過程有效監管。6)油氣企業和行業協會定位不準確。在勘探資金投入、勘探開發工作量實施情況、資源利用和作業效率、經濟效益等方面，企業承擔大量的統計、上報和自我監管職能，市場機制作用遠未發揮。油氣行業協會作用發揮不佳，參與監管的途徑有限，油氣監管政策及標準制定和監管治理的專業化優勢未能有效發揮。
2.2國外油氣勘探開發監管主要啟示
通過調研成熟市場國家、新興市場國家以及部分亞洲國家可以發現，符合市場經濟和能夠促進產業可持續發展的油氣勘探開發監管體系一般有健全的法律法規、獨立專業的監管機構、強大的監管力量，實現國家地方分級監管、企業和行業協會參與監管。筆者研究認為，從長遠角度來看，“政監分離”將是我國油氣勘探開發監管的發展方向。國外油氣勘探開發監管啟示主要包括以下幾個方面。
1)監管法律法規體系相對比較完善。無論是成熟市場的美國、加拿大、歐盟，還是同屬新興市場的巴西、俄羅斯，還是亞洲鄰國日本、韓國，都在油氣勘探開發領域中涉及的市場準入、生產安全、環保、質量、價格等諸多方面制定和明確了相關法律法規，通過制訂頒布或適時調整相關法規，實施法制化管理，規范油氣勘探開發秩序，引導市場健康發展[5-7]。2)國家能源管理模式的不同造就了油氣勘探開發監管體系各異。第一種模式是以美國、加拿大等為代表的“北美模式”，實行的是政監分離。其油氣行業的政策法令由政府部門(一般是能源部)制定，監管部門(一般是能源監督委員會)負責制定能源監管政策、協調和仲裁，土地管理局及公共事業管理委員會等負責勘探開發領域土地、環保、生態等監管事項的具體執行。第二種模式是以墨西哥、巴西、俄羅斯以及日韓為代表的“政監合一”甚至政企不分的管理模式，通過立法手段和能源市場化價格調整產業結構。
新興市場的墨西哥、巴西以及俄羅斯傾向于對油氣資源實行高度控制，建立低級別集中管理，制訂緊急與長期的能源政策與戰略。而依賴進口的油氣消費國如日本、韓國，由于能源生產的有限性以及經濟發展的剛性需要，只能采取強力有效的制度設計、戰略措施和系統化組織，建立起合理的能源體系，從而抵御外部環境的威脅[8]。需要引起注意的是，各國大都采取集中管理模式，如加拿大和日本均采取能源綜合管理制度，集中設置能源主管部門，綜合制定能源管理戰略，以避免過多的行政干預、減少政策沖突和降低執行過程中的協調難度[9]。
3我國油氣勘探開發監管體系完善建議
3.1改革方向
3.1.1總體思路
在完善油氣行業和油氣勘探開發領域法律法規的基礎上，結合“放管服”(即簡政放權、放管結合、優化服務)改革方向，逐步理順政府管理機構和職能，優化油氣勘探開發監管方式，建立相對獨立的專業化監管機構，構建權責明確和協調合作的分級監管體系，加強監管隊伍建設，綜合運用現代監管技術，對油氣勘探開發實施全過程有效監管，提高行業運行效率和油氣資源開發效率，維護市場公平，保護生態環境，保障油氣安全，促進產業高質量發展。
3.1.2基本原則
1)堅持油氣勘探開發監管體系構建與政府職能改革協調推進，并符合國家能源管理和監管體系頂層設計統籌一致的原則。既要結合現狀和可行性，也要在考慮一定前瞻性的前提下兼顧構建新型管理體制的既定目標，避免與政府行政體制改革發生沖突[12]。
將分散在各部門的石油監管職能集中到獨立于宏觀調控部門的石油監管機構，實行政監分離的模式，并將行政審批制度改革作為近期改革重點。在國家能源統籌管理的整體框架下設計油氣勘探開發監管體系，遵循“能源管理體制機制(油氣資源管理體制機制)—能源監管體系—油氣行業監管體系—油氣勘探開發監管體系”的邏輯路線實施改革。2)堅持油氣勘探開發監管體系為油氣產業發展和國家能源戰略目標服務的原則。任何改革必須著眼于解放生產力，促進和加快石油天然氣工業發展。脫離了本國油氣資源發展目標下的監管體系既沒有生存理由，也不具備存在基礎。無論是成熟市場還是新興市場，各國油氣監管都與國家油氣資源的發展戰略和目標保持高度一致。隨著我國油氣資源逐步劣質化、老油田遞減加快、投資效益不斷下降，石油天然氣對外依存度不斷攀升。立足國內，確保油氣生產供給能力的穩定增長和油氣企業的可持續發展，是油氣發展戰略的重中之重。
4結論
1)我國石油天然氣行業改革是一項非常復雜和艱巨的工程。2017年國務院發布的《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，明確了石油天然氣行業體制改革的主要任務，油氣勘查開采體制改革是改革重點之一，而8個方面的改革任務中都涉及油氣行業監管。市場經濟體制中，政府監管是政府職能的核心，加強油氣行業監管是油氣體制改革的應有之意。油氣勘探開發監管體系是改革難點，決定了改革的走勢和成敗，必須著眼系統、整體謀劃，既要敢于突破，又要穩步推進，應該考慮先易后難、分類分步實施推進[22]。
2)提出對我國油氣勘探開發監管體系的完善建議：①應逐步理順政府管理機構和職能，優化油氣勘探開發監管方式，建立相對獨立的專業化監管機構，構建權責明確和協調合作的分級監管體系，加強監管隊伍建設，綜合運用現代監管技術，對油氣勘探開發實施全過程有效監管;②油氣勘探開發監管體系構建應堅持與政府職能改革協調推進、為產業發展和能源戰略目標服務、形成多元監督體系等10項基本原則;③應構建“依法依規、權責明確、高效透明、公開公正、多方參與”的現代監管體系，重點開展安全與生產監管、市場監管、行業監管三方面監管工作;④“十三五”時期、“十四五”前期、“十四五”后期建議分別按照“補短板、強職能”“建機制、促分離”“大部制、分級管”的基本思路開展監管機構體制機制建設;⑤建議成立專項改革領導小組和工作小組，健全法律法規體系，綜合協調各級政府與產業部門、產銷者及消費者關系，充分發揮油氣企業及行業協會的監管作用。
3)隨著國家持續推進深化油氣行業市場化改革，有序放開油氣勘查開采準入限制，積極吸引社會資本進入上游領域，只有不斷完善監管立法，健全監管體系，科學設計監管路徑，提高監管能力，才能確保油氣增儲上產，保障國家能源安全，實現產業可持續發展[23-24]。
參考文獻
[1]何春蕾,肖學蘭.中國天然氣行業政策研究進展及框架構建[J].天然氣工業,2012,32(6):85-92.HeChunlei,XiaoXuelan.ResearchprogressinandframeworkconstructionofnaturalgaspoliciesinChina[J].NaturalGasIndustry,2012,32(6):85-92.
[2]封帆.中國天然氣行業監管法律制度研究[D].北京:中國地質大學,2009.
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