慶陽市退耕還林工程建設初探

　　“20年的退與還，退了廣種薄收、生態惡化，還了綠水青山、金山銀山”‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。退耕還林是黨中央、國務院從中華民族生存和發展的戰略高度出發，為合理利用土地資源、增加林草植被、再造秀美山川、維護國家生態安全、實現人與自然和諧共建而實施的一項重大戰略工程，國家投資逾5000億，相當于兩個半三峽工程‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。隨著1999年這一工程的實施，逐步改寫了慶陽市“越墾越窮、越窮越墾”的歷史‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　特別是2014年新一輪退耕還林工程啟動后，工程建設不僅成為了“全市七年再造一個子午嶺”的苗林結合培育工程重要項目支撐，而且也使當地生態得以改善、農民得以增收、農村得以發展，成為了助力脫貧攻堅的林業生態脫貧“六個精準”重要項目之一。退耕還林工程已成為全市建國以來投資最大、政策性最強、涉及面最廣、群眾參與程度最高的一項生態建設工程。

　　一、退耕還林工程建設取得的成效

　　退耕還林工程實施后，慶陽市認真貫徹黨中央、國務院關于強農惠農有關政策及退耕還林十六字方針，以改善生態環境、實現農民脫貧致富為目標，緊緊圍繞大地增綠、農民增收的總體思路，立足慶陽實際，突出質量，好中求快，綜合治理，經過全市廣大干部群眾艱苦奮斗，苦干實干，退耕還林工程取得顯著成效。

　　(一)營造林面積增加。慶陽市土地面積4067.85萬畝，其中林業用地面積1812.96萬畝，占總土地面積的44.57%。到2018年底，全市退耕還林工程新增造林面積520.27萬畝，營造林面積達到了全市國土面積的12.79%。其中前一輪退耕地還林167.71萬畝、新一輪退耕地還林84.96萬畝，荒山造林253.9萬畝，封山育林13萬畝。涉及全市8個縣(區)、4個林管分局、142個鄉(鎮、林場)。其中西峰區28.37萬畝，正寧縣40.7萬畝，華池縣64.35萬畝，合水縣42.01萬畝，寧縣62.73萬畝，慶城縣52.19萬畝，鎮原縣76.7萬畝，環縣112.61萬畝;子午嶺林業管理局合水分局12.37萬畝，寧縣分局10.6萬畝，華池分局10.02萬畝，正寧分局6.72萬畝，市直0.1萬畝。

　　(二)生態環境明顯改善。通過退耕還林工程的實施，坡耕地轉林地面積250多萬畝，未成林造林地面積80多萬畝，農田庇護率達到40.1%。陡坡耕地、沙化地的退耕還林20余萬畝，有效地防治了水土流失，遏制了北部風沙蔓延，生態環境惡化趨勢得到明顯改善。水土流失區域的土壤侵蝕模數由工程實施前的5000～6000噸/年·平方公里，減少到現在的2000～4000噸/年·平方公里。治理水土流失面積達500多萬畝。災害性氣候年發生次數明顯減少。

　　(三)農民收入穩步增加。到2018年底，累計國家投資到位資金26.98億元，其中：前一輪種苗補助5.21億元，現金補助2.62億元，糧食補助18.33億元，完善退耕還林政策補助10.98億元。鞏固退耕還林成果專項資金9.79億元。新一輪退耕還林種苗費2.75億元，補助資金6.59億元，工作經費233萬元。通過落實退耕還林補助政策，直接使上一輪21.93萬退耕農戶、95.85萬人從中受益，退耕戶戶均增加收入14558元，人均增加收入3331元。新一輪退耕還林使6萬多戶、20余萬人受益。戶均增收10622元，人均增收2814元。

　　2018年補助發放涉及3.3萬戶、12萬人，發放補助資金14352萬元，涉及貧困戶6902戶、2.48萬人，補助資金3913萬元，當年增加貧困戶收入5669元，人均增收1577元，有力推動了脫貧攻堅工作。隨著工程的實施，農村人均耕地相對減少，節余勞力轉而從事多種經營和二、三產業，為農民增收開創了新的增收門路，極大地促進了農村經濟的發展。

　　(四)農村產業結構得到調整。退耕還林工程的實施，使農民收入增加，人均耕地面積相對減少，改變了長期以來廣種薄收的傳統耕作習慣，有效地調整了不合理的土地使用結構，使糧經作物種植比例得到合理有效調整，加快了農業種植結構調整步伐。同時大力開發綠色食品，開展森林旅游，積極培育綠色產業，發展特色經濟，結合退耕還林完成經濟林近8萬畝，通過還草及林草、林藥兼作，使長期形成的以種植業為主的農業生產向林果業、種苗花卉、草畜產業、農產品加工等產業過渡，促進了農村產業結構調整。

　　(五)農民生產生活條件不斷改善。自2008年至2015年實施的《鞏固退耕還林成果專項規劃》項目涉及發改、農牧、林業、水保等多個部門，共完成專項投資9.79億元，平整基本口糧田83.4萬畝;建成農村能源沼氣池3.2萬口，沼氣灶0.47萬個，完成節柴灶改造4.57萬個，建設太陽能灶12.99萬個，節柴爐0.18萬個，栽植薪炭林38.2萬畝，太陽能熱水器2.48萬個，戶用光伏發電130套。

　　生態移民1.07萬人;完成補植補造78.6萬畝;后續產業林產品基地完成38.4萬畝，涉及林木種苗、蘋果核桃基地建設等，農產品基地39.4萬畝，畜牧養殖暖棚建設28.84萬平米、養殖小區38個、青貯窖19.2萬立方米，經濟林改造1.98萬畝，生態旅游3200人次，退耕農戶技能培訓14萬人次。通過《鞏固退耕還林成果專項規劃》的實施，使退耕還林工程區農戶生產、生活質量都有了很大提高，舍飼圈養穩步推進，工程成果鞏固得到了進一步加強。

　　二、退耕還林工程存在的問題

　　退耕還林工程在實施過程中，雖然在改善生態環境，增加農民收入等方面取得了顯著成效，但在發展過程中還存在著以下幾個方面的問題。

　　(一)農民收入增加，林農用地矛盾增大。近年來，國家強農惠農政策的實施，激發了農民種糧的積極性，通過直接補貼、間接補貼等形式增加了農民的收入，致使退耕還林補助的激勵作用逐年減弱，在全國農產品價格高漲、農業稅減免和農業補貼政策多重利好作用下，可能再一次激發農林用地矛盾，退耕成果鞏固面臨新的挑戰。

　　(二)造林難度增大，種苗補助不能滿足實際需要。氣候等自然環境對造林項目影響較大，受冰凍雨雪災害和干旱影響，致使以前和近年造林成活率、保存率低，造成一次造林多次重復補植。雖然國家在鞏固退耕還林成果項目中下達過補植補造任務，由于投資標準低，補植質量欠佳。新一輪退耕還林雖然提高了造林種苗費，隨著苗木價格提升，勞動力價格增長，使得造林成本逐年提高，已很難滿足現在造林的需要。

　　(三)畜牧業快速發展，管護危機凸顯。部分縣、鄉、村，特別是山區鄉村把發展畜牧業作為強村富民脫貧攻堅的重要項目，隨著牛、羊數量的增加，雖然舍飼圈養得到了穩步推進，但部分農戶為了減少成本，不顧封山禁牧政策要求，在封育區域偷放牲畜，造成造林成果損失，尤其對新造林損害更為嚴重。畜牧業的發展不僅給退耕還林工程管理造成極大的隱患，而且增加了管護難度。

　　(四)地方財政困難，管理經費缺乏。隨著退耕還林工程的不斷實施，工程實施區域范圍不斷擴大，由于退耕還林實施縣區財政困難，無力配套相應的前期工作經費和管理費用。新一輪退耕還林2014年實施后，國家按照3.6元每畝標準向縣級實施單位撥付了管理費，但從2016年開始省級進行了整合不再向縣級單獨下達，致使基層工作經費嚴重短缺，給地塊落實、作業設計編制報批、招投標、項目驗收等工作帶來一定困難，嚴重地影響著工程質量和管理成效。

　　(五)沒有做到應退盡退，退耕范圍仍需擴大。慶陽市山區面積占90%以上，有75%以上的人口生活在山區。新一輪退耕還林目前只限定于25度以上坡耕地、國家重要水源區15～25度坡耕地和嚴重沙化耕地非基本農田區域，擴大規模后污染耕地、陡坡梯田、小麥銹病嚴重區域被納入了退耕范圍。但受限于多個部門對現地認定不一，新一輪退耕還林沒有做到應退盡退，部分群眾退耕訴求得不到解決，地塊荒蕪，沒有發揮退耕還林效益最大化‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　三、退耕還林工程對策

　　面對退耕還林工程存在的農民收入穩步增加，農林用地矛盾增加;自然災害頻繁，補植補造面積增大;畜牧業快速發展，管護難度增加;地方財政管理經費不匹配，管理經費缺乏;部分地塊急需退耕等問題，應該從以下幾個方面進行改進：

　　(一)鞏固生態林，改造經濟林，提高新一輪退耕還林補助標準延長補助期限。1999—2006年實施的前一輪退耕還林167.7萬畝，主要栽植樹種有刺槐、山杏、油松、沙棘等，退耕還林中生態林占很大比例，雖然近期經濟收益微薄，預期林分進入盛產期后，慶陽市退耕林地預期收益額可達6.39億元。

　　通過對經濟林進行品種改良和樹種更換，實現經濟林增收，形成經濟林短期收入與生態林長期收入的有效結合，實現退耕農戶收入的可持續性增長。新一輪退耕還林財政補助資金1200元/畝，按照5年3次即第1年500元、第3年300元、第5年400元標準發放，比上一輪退耕還生態林16年2000元補助標準減少800元/畝。補助標準低、期限短，在一定程度上影響農戶收入和退耕積極性。國家可將財政補助標準提高到2400元/畝，補助期限延長至10年，并建立財政補助動態調整機制，不僅能增加農戶收入，促進脫貧攻堅，而且更有利于鞏固新一輪退耕還林成果。

　　(二)使用造林新技術，做好撫育提高成林率。一是開展技術培訓，提高林業職工的業務素質。采用“走出去，請進來”的方法，切實加強對造林技術人員的能力培訓。二是大力推廣高接改造、容器育苗、營養缽育苗、生根粉、保水劑浸根、截桿造林等新技術、新方法，提高造林成活率。嚴把苗木質量關，在苗木供應上，以抗逆性強的鄉土優良樹種為主，實行就地就近供苗、就近栽植，嚴格實行“兩證一簽”制度。三是高效使用國家下撥的前一輪退耕還林森林撫育資金。國家對前一輪退耕還林補助資金到期面積，從2018年開始按照每畝20元的標準下撥了森林撫育資金，實施單位要引導和督促農戶采用補植、割灌、除草、定株等撫育措施提高退耕還林成林率。

　　(三)把退耕還林與封山禁牧、舍飼圈養相結合，切實鞏固退耕還林成果。一是堅持落實以個體承包為主體的管護責任制，按照“誰退耕、誰還林、誰經營、誰受益”的原則，將責、權、利一次落實到戶。對納入生態公益林的退耕還林，要嚴格落實公益林管護要求，充分發揮管護人員作用，依法管林護林。

　　二是推行封山禁牧，堅持動員山區群眾新建標準化棚圈，改變群眾“靠山吃山”的傳統習慣，鼓勵群眾發展舍飼圈養。在工程區結合脫貧攻堅扶貧項目修建高標準棚舍，示范帶動發展舍飼圈養，逐步解決林牧矛盾。三是轉變農戶觀念，種植高收益作物，促進農民增收，推動種植結構調整。同時引導退耕農戶從事二、三產業獲得勞務收入，鞏固退耕還林成果。

　　(四)中央財政、省級財政加大經費投入，提高工程管理質量。面對退耕還林工程實施區域各縣(區)財政困難現狀，為了實現退耕還林工程管理動態化、信息化，檔案管理科學化，中央財政和省級財政應加大經費轉移支付力度，繼續按照一定比例撥付工程管理經費，確保縣、鄉退耕還林工程管理有序高效進行。

　　(五)擴大新一輪退耕還林范圍，做到應退盡退，減少沙化和水土流失。從2014年新一輪退耕還林開始實施至今，國家核定的25度以上坡耕地、嚴重沙化耕地面積全市已基本退完，擴大規模面積也即將實施完畢。但受制于部門認定標準不一，現實地塊中仍有可退耕面積，但無法實施。這些位于生態環境脆弱的沙漠邊緣和黃土高原水土流失區的生產水平低、產量不高的“三跑田”仍有退耕需求，國家應繼續擴大退耕范圍，做到應退盡退，以減少水土流失。

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　　承德市2002年實施退耕還林工程以來，一直以改善生態環境、促進經濟發展和農民增收為目標，扎實推進工程建設，取得了良好成效。至今累計完成退耕還林570萬畝，其中退耕地造林230.4萬畝，匹配荒山荒地造林339.6萬畝。鞏固退耕還林成果專項規劃項目累計完成林業產業基地任務81.95萬畝，撫育經營項目131.3萬畝，補植補造任務259.92萬畝。

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