本文摘要：黨的十八大以來，生態文明建設成為統籌推進五位一體總體布局和協調推進四個全面戰略布局的重要內容，自然資源管理體制是建立系統完備的生態文明制度體系的內在要求。 黨的十八屆三中全會指出健全國家自然資源資產管理體制，統一行使全民所有自然資源資產所有
黨的十八大以來，生態文明建設成為統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的重要內容，自然資源管理體制是建立系統完備的生態文明制度體系的內在要求。 黨的十八屆三中全會指出健全國家自然資源資產管理體制，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，首次提出了所有者職責。 2015年中共中央國務院印發了《生態文明體制改革總體方案》，對自然資源資產管理體制改革提出了明確要求。
2017年福建省、三江源國家公園、東北虎豹國家公園開展了自然資源資產管理體制改革試點。 2018年《深化黨和國家機構改革方案》提出，組建自然資源部，成為統一行使全民所有自然資源資產所有者職責的政府組成部門，自然資源資產所有者職責實現了由一個部門負責的改革要求。 為履行好全民所有自然資源資產所有者職責，自然資源部設了自然資源調查監測司、自然資源確權登記局、自然資源所有者權益司、自然資源開發利用司等內設機構。
一、相關概念的認識
(一)自然資源與自然資源資產
1972年，聯合國環境規劃署指出，自然資源是在一定時間條件下，能夠產生經濟價值、提高人類當前和未來福利的自然環境因素的總和。 《英國大百科全書》指出，自然資源是人類可以利用的自然生成物以及生成這些成分的環境功能。 《辭海》中指出，自然資源是天然存在的自然物，不包括人類加工制造的原材料，如土地資源、礦產資源、水利資源、生物資源、海洋資源等，是生產的原料來源和布局場所。
《中共中央關于全面深化改革若干重大問題決定》指出，自然資源是指天然存在、有使用價值、可提高人類當前和未來福利的自然環境因素總和。 從以上的定義可以看出，自然資源具有稀缺性、整體性、地域性、功能多樣性、兩重性、變動性的特點。
自然資源資產是指具有稀缺性、有用性(包括經濟效益、社會效益、生態效益)及產權明確的自然資源。 自然資源資產不是資源的別稱，而是自然資源的一部分，可以有條件轉化，只有同時具備稀缺性、有用性和明確的所有權三個條件的自然資源，才能稱為自然資源資產。
(二)所有權、監管權與所有者職責
國家對全民所有自然資源資產行使所有權并進行管理和國家對國土范圍內自然資源行使監管權是不同的，前者是所有權人意義上的權利，后者是管理者意義上的權力”。 所有權是一個法律概念，是確定財產歸屬關系的一種法律表述，通常指財產所有人依法對自己財產所享有的占有、使用、收益和處分的權利。
全民所有自然資源資產所有權，主要指國家為特定自然資源資產的所有者，具有對其進行占有、使用、處分和收益的權能，并有權享有因權能實現所帶來的利益。 監管權是一種行政權力，是行政機關依據法律的明確規定，利用公權力直接限制市場主體的權利或增加其義務的行為，是國家對國土范圍內所有自然資源的行政管理權力。 國家既是自然資源的所有權主體，又是自然資源監管的主體。
黨的十八屆三中全會、十九大、十九屆二中、三中全會均明確提出“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責”。 但是，目前尚未有文件明確“所有者職責”的內涵。 本文認為所有者職責是在所有權的基礎上，進一步擴充了自然資源保護監督等內容，既行使國家所有權作為民法物權的所有者權利，也履行國家所有權作為公法行政權力的所有者職責，具有國家所有權的民法和公法雙重屬性，既強調權利的統一行使，也強調職責的統一履行。
二、現行的全民所有自然資源所有權管理制度
一是基本建立自然資源資產法律體系，形成了以憲法為根本法，以物權法、民法通則、民法總則為基礎，以土地管理法、礦產資源法、水法、森林法、草原法等單行法為主干，以多部行政法規和規章、地方性法規為補充的自然資源法律體系，土地、礦產、水、森林、草原等主要資源所有權、用益物權的行使和管理基本做到了有法可依。初步形成了更加集中統一的自然資源資產管理體制，黨和國家機構改革中，賦予自然資源部履行“全民所有自然資源資產所有者職責”，實現了土地、礦產、森林、草原等主要門類自然資源的集中統一管理，標志著我國綜合自然資源管理體制已經建立。
但是，自然資源產權制度還存在一些亟待解決的問題，一是資源資產底數不清，由于以前自然資源分部門管理、分類資源的定義和界定標準不同、資產價值核算難等原因，部分自然資源資產底數不清。 此外，林地與草地存在較多爭議，部分地區不同部門數據打架、“一地兩證”現象比較普遍。
二是所有者不到位，《物權法》規定國務院代表國家行使所有權，但是沒有明確那個部門代理，雖然《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》指出“推進相關法律修改，明確國務院授權國務院自然資源主管部門具體代表統一行使全民所有自然資源資產所有者職責”，目前在法律上有待明確。 同時在各類自然資源確權登記中所有權人形式不統一，有的空缺，有的登記為國家，有的是政府的職能部門等，產權不清。
三是所有者權益未落實，我國大部分國有自然資源建立了分級管理制度，有些國有自然資源采取“誰開發、誰受益”的管理模式，將資源收益全部歸地方所有，國家所有者權益沒有得到體現。 以國有土地為例，雖然法律上規定由國務院代表國家行使其所有權，但在實際操作過程中，國有土地的劃撥、出讓、收回等土地處置由市縣政府執行，且出讓收益全歸地方所有。
三、關于履行所有者職責框架構想
《物權法》已經明確由國務院代表國家行使自然資源所有權，而《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》也明確由自然資源部具體代表統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，但無論是國務院還是自然資源部在所有權行使主體上都具有有限性，與作為客體的自然資源的廣泛性形成鮮明對比，不利于全民所有自然資源所有權的實現。
《生態文明體制改革總體方案》指出，建立分級行使所有權的體制，研究實行中央和地方政府分級代理行駛所有權職責的體質，分清全民所有中央政府直接行使所有權、全民所有地方政府行駛所有權的資源清單和空間范圍。 綜上，所有者職責需要通過委托代理的方式來實現。 實現以委托代理為基礎落實產權主體、以清查統計為支撐摸清資產家底、以市場配置為重點促進高效利用、以監督考核為手段維護國家權益。
第一，探索建立全民所有自然資源資產所有權委托代理制度。 中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》明確，按照不同資源種類和在生態、經濟、國防等方面的重要程度，研究實行中央和地方政府分級代理行使所有權職責的體制。 2019年《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》提出，“在明確國務院授權國務院自然資源主管部門具體代表統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，探索建立委托省級和市(地)級政府代理行使自然資源資產所有權的資源清單和監督管理制度”。
第二，建立全民所有自然資源資產清查制度。 2016年12月，國務院印發《國務院關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》，要求以各類自然資源調查評價和清查監測為基礎，推進全民所有自然資源資產清查核算，研究完善相關指標體系、標準規范和技術規程。
2017年12月，中共中央印發《中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》，提出建立包括國有自然資源管理情況在內清查核實和評估確認。 資產清查是查明經濟主體占有資產實有數額的活動，目的是摸清資產的家底，改革開放以來，我國先后開展了三次國土調查、一次水利普查、一次地理國情普查、九次森林資源清查和一次草地資源清查等工作，通過多輪自然資源調查或清查，已初步掌握自然資源家底。
全民所有自然資產清查是以縣域為單位，查清各類自然資源資產的權屬、數量、質量、分布、使用權、收益、價格等信息，并估算經濟價值，是掌握各類資源資產家底的重要途徑。 首先根據自然資源資產管理的現狀，基于現有自然資源的評估成果(例如城鎮建設用地基準價、礦業權出讓收益基準價等)建立資產清查的價格體系，其次，以往專項調查中權屬、數量、質量、用途等成果的基礎上，補充價格、使用權、收益等屬性信息，最后開展經濟價值估算，并建立資產清查臺賬、一張圖，并實現資產數據的共享與年度更新。
土地資源論文投稿刊物：《國土與自然資源研究》面向相關學科的研究人員，院校師生、政府決策人員、自然資源開發利用單位和個人，為國土開發整治、區域發展、人口、經濟與環境的可持續發展方面的理論交流提供一個窗口，為自然資源開發利用新技術新方法的應用搭建一座橋梁，為保護黑龍江省的生態環境、發揮黑龍江省的資源優勢，富民強省、振興經濟、為我國的國土開發整治和自然資源的開發保護做貢獻。
第三，以土地資源為基礎建立自然資源資產市場化配置制度。 自然資源資產市場化配置主要是在符合生態環境保護和國土空間用途管制的前提下，所有權人對一定年限的使用權進行配置，有效解決所有權人權益不落實的突出問題。 通過對土地、礦產、水、森林、草原、濕地等自然資源資產配置對比，土地的市場化水平最高，森林、水、草原、濕地等資源門類暫未建立有償使用制度。
第四，建立全民所有自然資源資產的考核監督制度。 全民所有自然資源資產是全體人民共同的資產，國務院代表國家行使所有權，全國人大及其常委會負有資產監督職責。 2017年12月，中共中央印發《中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》，提出建立包括國有自然資源管理情況在內的國有資產報告制度，重點包括自然資源總量，優化國土空間開發格局、改善生態環境質量、推進生態文明建設等相關重大制度建設，自然資源保護與利用等情況。
同時，基于全民所有自然資源資產所有權的委托代理制度，需要對受托人履行委托代理職責進行考核，建立與生態文明建設目標評價考核、領導干部自然資源資產離任審計等相協調的考核機制，明確考核的對象、內容、程序等。 同時，參照生態環境損害賠償機制，探索建立自然資源資產損害發現、核實和追償等制度。
作者：汪建航
轉載請注明來自發表學術論文網：http://www.zpfmc.com/nylw/24684.html
