鄉村自治中村民主體意識的回歸

　　[摘要]村民自治作為鄉村治理的基礎，直接影響著鄉村治理績效。村民自治以村民為主，在鄉村自治中村民占據著參與者、受益者以及評判者角色的主體地位。隨著大量農村人口涌入城市發展，村民自治主體明顯缺位，出現村民對本村事務關注度下降、自治組織工作乏力、自治組織職能定位模糊等問題。促進村民主體意識的覺醒，構建物質利益聯結體，建立鄉村人才吸納與培育制度，明確鄉村自治組織職能，規范鄉村自治權力運行，最終形成以村民為主的共商、共治、共享的鄉村治理格局。

　　[關鍵詞]村民自治;主體意識;農村;村民

　　村民自治始見于1982年憲法修正案第一百一十一條之中①，經過多年發展，村民自治的內涵不斷深化，逐漸演變為四個民主，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，這構成了村民自治的核心。時至今日，從國家戰略層面來看，村民自治問題在推進國家治理體系、推動鄉村治理能力現代化上仍然占據著突出地位。

　　鄉村是供給村民生產生活的空間，也是實現村民自我治理的空間，在這個治理空間之內，自治、德治、法治共同形成了特定的治理結構，三者彼此影響并發揮作用，但可以肯定的是，在“三治”之中當以自治為關鍵，因為無論采用何種治理方式，最終都是依靠核心治理主體——村民來實現。離開了自治主體，法治和德治皆無從談起，鄉村治理現代化的最終目標是為了提升自治主體的安全感、獲得感和幸福感[1]。如何發揮村民鄉村自治主體的積極作用，將是鄉村治理的又一重要話題。

　　一、村民在鄉村自治中的主體地位

　　(一)鄉村自治中村民主體地位的內涵主體，顧名思義就是事物的主要部分。在哲學上，主體指有認識能力和實踐能力的人;在法律上，主體指依法享有權利和承擔義務的自然人、法人或其他組織，也包括國家。從社會治理角度觀察，最簡單的說法是主體特指有思維意識的人，例如，廣大村民是國家的主體之一。村民是鄉村自治的主體。村民作為有主觀能動性，并能不斷完善自身、改變環境的農村實踐者，能意識到自己在鄉村自治中的地位、權利與義務，最終成為鄉村治理過程中的主要依靠力量。

　　在鄉村治理過程中，村民對解決自治組織職能定位、鄉村發展等問題發揮著積極的主體作用。鄉村自治強調的是村民的主體性、參與性和受益性。按照“主體內核說”的觀點，鄉村自治強調村民在自治過程中的主體性和參與性，以激發鄉村的內生動力為主。其主張以自治主體的行動自覺為主要內核，以自我管理、自我治理為重要內容，以主觀的認同和客觀的自覺實踐實現自我治理[2]。所以，鄉村自治中村民主體地位的內涵可表述為：鄉村自治是為了村民，自治需要依靠村民，自治成果由村民共享。

　　(二)鄉村自治中農民主體的內嵌價值

　　如何才能做到鄉村治理有效、實現鄉村治理體系和治理能力現代化?2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》[3]、2019年中央一號文件《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》[4]、2020年中央一號文件《中共中央國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》[5]和《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》[6]給出了答案——堅持農民主體地位，發揮農民在鄉村治理中的主體作用②。當前，在新時代鄉村自治中，充分發揮農民的主體作用有其豐富的價值意蘊。既有踐行“以人民為中心”發展思想的客觀需要，也切合了新時代鄉村治理的內在規律。

　　其一，在黨的十八屆五中全會上，習近平同志明確提出堅持以人民為中心的發展思想[7]。作為社會主義國家，人民當家做主是最本質的特征。具體落實到鄉村，農民才是推動農村發展的中堅力量。鄉村的發展與走向，要由熟悉本地情況的、居住在這個地方的人民群眾來共同決定。盡管全國各地鄉村社會發展現狀不同、人文風俗各異、地理區位優勢有差別等，都不會動搖鄉村人民的主體地位。在鄉村治理過程中，任何一個環節都要始終堅持農民受益這一標準，這才是人民主體地位的充分體現。

　　其二，農民有力量，鄉村治理才有依靠。把廣大農民對美好生活的向往內化為推動鄉村治理能效的動力，在“內源治理”思路下，鄉村自治不能過多依賴于外部力量的推動，農民自我管理水平、自我發展能力以及參與現代化建設能力的拓展將更多地依賴于內生創新的迸發。要增強農民的獲得感、幸福感和安全感，則必須使農民真正成為鄉村治理的主人，讓“農民自己的事自己說了算”。只有尊重農民意愿和首創精神，農民主體地位才有保障。農民在充分意識到自己的主體地位之后，才愿意投入到鄉村治理中，為創建美好家園出力[8]。

　　把維護廣大農民根本利益、促進廣大農民共同富裕作為出發點和落腳點，不斷回應農民自我發展提出的訴求，賦予農民更多的權利，正是農業農村改革的方向所在，也是對70年來農業農村發展的規律性認識和深刻把握[9]。從上述中央關于“三農問題”出臺政策來看，農村改革正是從確立農民主體地位開始的，因此，充分發揮農民主體作用是新時代實現鄉村有效自治的內在價值體現。

　　(三)村民主體地位的重要性概述

　　對于我國鄉村自治問題而言，可被切入的剖口較多，但從治理主體來看，認準村民的主體地位有著方向性的重要意義：首先，村民是自治的主要參與者。在我國的鄉村治理與發展過程中，存在政府、村兩委、村小組、村民等多元主體的參與，但毫無疑問，其中村民才是最主要的參與者。

　　一方面，村兩委以及其他經濟合作組織的成員均來源于本村，每位村民作為鄉村生活的主要角色，都是自治的主體，有權對村集體的各項事務發表意見。另一方面，村民是本村物質財富的創造主體，為鄉村的治理發展提供智力與條件的支持。廣大村民在長期參與農村建設的過程中，十分熟悉本村的發展實際，并對本村的發展出路有著非常明確的訴求。其次，村民是本村經濟發展和社會發展的實際受益者。

　　在各級政府的推動下，“三通一路”“文化下鄉”等惠農便農政策落地，鄉村生活狀況大為改善。村民積極探索集體經濟，大力發展村集體企業，極大地提高了村民的生活水平，有效縮小了城鄉發展差距。最后，村民亦是本村發展成效的直接評估者。按照村民自治制度，農村管理工作必須接受本村村民的監督與評價，組織管理者需接受村民的質疑，并在聆聽村民的真實想法和意見后，結合當地實際情形重新調整相應的工作，對于是否實現既定發展目標，村民將給出最直觀有效的評判。

　　村民有效發揮自治評判者的身份作用對于推進各項鄉村工作、防止權力尋租和保障治理公平公正等有著重要的意義。因此，要解決鄉村自治問題，必須以自治主體為抓手，廣泛聽取村民民意，尊重村民意愿，并最終依靠村民建設美麗新鄉村。

　　二、自治主體缺位現狀與根源

　　當前，在農村外出打工熱的背景下，大量的農村青壯勞動力向城市流入，越來越多的鄉村變成了“空心村”[10]。農村常住人口的銳減，村民自治喪失了治理的中間力量。隨著村民自治主體嚴重缺位，更多村民著眼城市發展，對鄉村發展關注力度驟減，基層群眾自治組織的治理效能大幅度縮水，行政權與自治權失衡問題也接踵而至。

　　(一)著眼城市發展，對本村關注度下降

　　當前，出于對美好生活的追求，農民將發展的目光投向了就業機會更多的大城市，對鄉村建設的注意力不斷下降。鄉村建設發展與村民對物質經濟的追求之間似乎并不存在交接之處。在鄉村發展明顯弱于城市時，村民的視線主要轉移到了城市就業、創業上面，加之鄉村人多地少，碎細化務農方式的收益不能滿足農民對物質文化的需求，人口外流勢不可擋。時至今日，外出打工已經成為許多家庭重要的經濟來源[11]。

　　目前，鄉村流出人口主要以青壯年為主，這其中包含了大部分的農村精英。除每年的春節等重大節假日能夠看到“活力鄉村”之外，一年大部分時間都呈現出“人走樓空”的景象。最終留守在鄉村的主力多是老幼婦孺，一家的希望都寄托在了外出打工的子女、父母身上，而老幼婦孺通常更關注自己家庭的生產生活瑣事，對村集體的公共事項顯然缺乏足夠的熱情和耐心，更不會主動參與。

　　基于城鄉發展不平衡、公共社會服務供給不一致以及受限于我國戶籍制度，鄉村教育、交通、醫療、公共衛生、養老等社會保障水平等遠低于城市，部分家庭為了子女能夠進城獲得更優質的教育資源、父母接受更好的醫療條件，主動加入了城市化進程，農村一些家庭整體搬遷已是鄉村常態。在村民不斷外出與搬遷的情形下，村民在涉村事項、涉農利益的牽扯方面也隨之減少，對鄉村建設發展問題的關注也越來越少。

　　(二)自治組織工作乏力，自治能力弱化

　　在村民過度外流和農村發展失衡的背景下，鄉村治理面臨主體虛化的危險，不僅無法組織村民群體積極參與發展實踐工作，還直接削弱了村民的集體主義精神[12]。村民既不是自治的決策參與者，也不再是自治行動執行者。外出的村民已經基本喪失了對鄉村事項的關注意愿，例如農田水利的修建修繕，由于鄉村青壯年流失，無法在村組建施工隊伍，部分農田因常年無修，致使農村種植條件逐漸變差，村民返鄉務農意愿進一步降低。

　　在離村入城的浪潮中，帶走了大量的鄉村治理精英。鄉村精英人才的缺失、低齡化與高齡化的極差現象是在村人口結構的一大典型特征，致使村委會換屆面臨著“誰選誰”的尷尬窘境[13]。民主選舉工作有時現為形式上的參與，為符合相關的規章制度而湊齊會議人數。外出務工者因長時間停留在城市，對鄉村的情況知之甚少，加之來回往返的經濟成本，直接棄權或“用腳投票”的現象也時有發生。

　　在村委換屆、自治選舉等工作面臨困難的背景下，鄉村自治組織的組織管理能力直線下降，難以有效推進鄉村各項自治工作。自治決策層面，村委會由于長時間缺乏新鮮血液的注入與更新，村干部老齡化、職業化表征顯現。以前村干部大多數時間在土地勞作，處理鄉村事務的時間占比不大。現在部分地區的村干部開始實行坐班和考勤制度，有嚴格的工作流程和監督體系，村干部把上級的行政任務放在了首位，與村民之間的交流聯系越來越少，不再能及時了解村民個體的利益訴求，脫離自治管理對象，忽視了鄉村治理的內容。

　　村委人員構成的不合理與職業化現象帶來的是村委決策科學性的下降。在鄉村服務方面，雖然村民對村集體關注度下降，但伴隨著市場經濟的不斷發展，鄉村社會內部也在不斷產生階層分化，村民的需求呈現多樣化趨勢，對自治組織的要求、滿意評價標準也是越來越高。根據《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《村委會組織法》)的規定，村委會的職能覆蓋了經濟、政治、文化、社會以及生態等各個領域③。

　　經濟上，大量農村青壯年以及鄉村精英的流失，集體經濟互助組織功能不顯，在一定程度上喪失了帶領村民發展致富的功能;政治上，對土地外包、政府征地等問題的解決缺乏有效手段，引發信訪問題，威脅著鄉村的穩定，同時，部分民主選舉風氣也亟待肅清;文化上，鄉村特色的公共文化產品和服務供給嚴重不足，年節舞龍、清明祭祖等活動缺乏相應的組織規范;社會保障上，對建檔立卡貧困戶等困難家庭的救濟幫扶工作，也考驗著村干部的治理能力;生態環境方面，村民生活產生的垃圾衛生問題、農作物秸桿的焚燒問題、林木濫砍濫伐問題等，都要求村委統籌處理好“綠水青山”與“金山銀山”的關系。村委等自治組織在自身能力存在明顯短板時，更是難以在短時間內適應這種形勢，村委自治能力與村民需求的不匹配、不對等，無法承擔鄉村社會整合的功能。

　　(三)定位不準，鄉村自治主體結構失衡

　　自2006年取消“農業稅費”之后，鄉鎮政府與轄區內行政村的聯系有所松動，但鄉鎮政府受制于上級政府的任務分配、績效考核壓力，尤其是涉及拆遷動員、土地征收等事項時，不能做到對農村社會的真正“放手”。相反，在鄉村自治主體明顯缺位，上級政府大力推進鄉村振興、建設社會主義新農村、開展精準扶貧之際，鄉鎮政府對農村的介入將會持續延伸。而作為基層政府聯系農村社會的“中介人”村委會，在實踐中也面臨著科學定位的困境，表現有二。

　　其一，按照《村委會組織法》第五條規定，鄉鎮政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，村民委員會協助鄉鎮政府開展工作，二者是指導與協助的關系。但在現實中，村委會在財政、政策、考核等方面在一定程度上受到鄉鎮政府的制約，離開了鄉鎮政府的支持，村委會開展工作會面臨更多困難，更加難以開展本村工作。其二，村委會作為鄉村群眾性自治組織，其存在的合法性來源于村民的投票授權，代表了村民或村民小組的意志。在目前農村社會村民自治的主體性、積極性都嚴重削弱的情形下，呈垂直型的行政權與村民自治權在協作上出現了失衡。

　　村委會作為村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，在現實中卻很大程度上扮演了鄉鎮政府的下屬機構，執行行政命令，脫離了自治組織的本質。例如，隸屬于鄉鎮政府職責范圍內的環境與資源保護、土地管理、公共衛生、治安保衛、優撫救濟等工作，村委會常在接到通知后直接執行，而不是選擇以宣傳、教育、動員、提供情況等形式予以協助。村民組織把主要精力放在行政任務上時，必然會忽視鄉村自治的內容，可能不再代表大多數村民的利益，而是代表鄉鎮政府。這意味著自上而下的組織模式具有強大的組織能力，倘若政府行為邊界不明晰，地方政府的科層權威和資源動員將會很大程度上擠壓村民的參與空間[14]。

　　三、重塑村民主體自覺與提高村民自治效能的路徑

　　“三治結合”的鄉村治理體系是我國基層治理的重要組成部分，對推進國家治理體系、治理能力現代化，實現鄉村振興有著重要意義。自治作為“三治”之中最重要的一環，必須重視發揮自治主體的治理積極性。既要不斷筑牢村集體的物質經濟基礎，構建村民利益聯結載體，聚集村民主體對村集體工作的關注目光，也要從制度上切實保障村民權益，打破城鄉壁壘，為鄉村人才的培育與吸納提供政策支持，縮小城鄉發展差距。同時，還需要對自治組織進行科學定位，推進鄉村治理重心下移。最后，在強調村民自治的同時也需加強對自治權力的自我審視，可以村民自治依據的村規民約為基點，規范相對獨立的自治權力，有效落實鄉村村民自治。

　　(一)筑牢集體經濟基礎，適時促成村民再組織化

　　如何聚焦村民對集體的關注目光，除進行常規的宣傳引導外，最有效的方法是在集體成員之間構建起“利益聯結”機制，以共同利益聯結各村民對村集體乃至整個鄉村的認同。集體土地就是既有利益聯結的最佳載體。

　　土地是農業生產最基本的要素，土地問題亦是農民問題。沿著以上思路分析，若從土地角度入手，則首先需要明確集體土地的公共屬性定位，在集體內部建立起公共性，因為這是按照“凡是村集體公共事務必須由村民自治的原則”而來的。目前我國農村土地施行“三權分置”的土地產權制度，在保證村集體對村土地所有權的前提下，充分發揮承包權和經營權在農村集體經濟中的活力。至此，在先行確定集體所有權的優先地位后，再將其與外部的輸入資源有機結合，從而最大限度提升集體土地的配置效率，滿足農業適度規模經濟的需求，最終實現集體經濟的壯大發展。通過集體地權整合壯大集體經濟，集體成員圍繞集體經濟利益的分配又產生了集體成員之間新的“利益聯結”。

　　所以，圍繞集體經濟利益展開博弈將成為激活鄉村自治的第一動力。分散的個體小農戶是很難適應大市場環境的，在資本化、規模化、專業化、社會化的新型農業經營主體占據市場主體地位之后，小農戶不是被大資本主體排擠，就是被壓縮至農業產業鏈的末端，即獲利不高的種植、養殖等生產環節[15]。農業生產利潤低也是鄉村人才流失的重大原因之一。而要培育壯大鄉村集體經濟，離不開資本等現代生產要素。解決這一矛盾的關鍵在于對村民的再組織化，以集體共同體為吸納整合市場資本、技術、管理經驗、人才的平臺，最后完善與其對應的集體經濟組織的法人治理結構，實現集體資產民主管理，真正做到以村民為主體、為村民所用。

　　鄉村發展論文范例：鄉村振興戰略實施過程中存在問題及建議

　　四、結語

　　在“城市中心論”不斷深入的背景下，鄉村治理的主體大幅度地由村入城，鄉村治理面臨主體缺位的嚴重困境。解決這一難題，不僅需要對鄉村治理主體缺位的核心因素和主要根源進行討論，更需要有效的解決建議。

　　本文從治理人才培養、治理機構職能、治理權力運行等方面對這些需求進行了回應，希望通過解決鄉村自治主體的回歸問題來帶動鄉村治理體系的完善并更好地發揮鄉村治理體系的功能。中國鄉村社會不僅為城市的發展提供了源源不斷的基礎性資源，還發揮著吸附城市危機的穩定作用，城鎮化的進程不應以“鄉村空心化”為代價，城鄉統籌協調發展才是治本之道。因此，在鄉村的治理發展中，讓入城主體回流、城市現代化成果由人民共享以及充分發揮村民自治的治理能效將是夯實鄉村治理中村民主體自治的關鍵一環。

　　參考文獻：

　　[1]于江.鄉村治理現代化的現實梗阻及推進路徑——基于自治、法治、德治“三治融合”的視角[J].大連干部學刊,2020(2):45-49.

　　[2]楊海鶯.近年來國內關于構建“三治結合”鄉村治理體系的研究綜述[J].社會科學動態,2020(5):46-56.

　　[3]中共中央國務院.鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)[M].北京：人民出版社,2018.

　　[4]中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見[N].人民日報,2019-02-20(1).

　　[5]中共中央國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見[N].人民日報,2020-02-06(1).

　　[6]關于加強和改進鄉村治理的指導意見[M].北京：人民出版社,2019.

　　[7]胡伯項,艾淑飛.習近平以人民為中心的發展思想探析[J].思想教育研究,2017(1):28-32.

　　作者：張緯武

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