精算思想引入應急管理

　　中共中央政治局就我國應急管理體系和能力建設進行第十九次集體學習時，習近平同志強調要積極推進應急管理能力現代化。 應急管理所面對的社會系統是一個龐大的、非線性的復雜系統，應急管理能力的提升，應當著力于“事前”的預測能力和“事后”的處置能力。 習近平同志強調，“真正把問題解決在萌芽之時、成災之前”，就是要將應急管理工作重心前移，把風險的預測評估作為一項重要工作，做到未雨綢繆、防患于未然。

　　恩格斯說過“任何一門科學的真正完善在于數學工具的廣泛應用”。 風險的判斷、不確定性的研究是精算思想的主要內容，因而精算成為保險事業發展的最基礎理論。 將“精算”思想引入應急管理，就是要把應急管理的全過程細分為風險識別、風險預測、風險監測、應急預警、應急處置，把以數理科學為基礎的精算引入到應急管理的前端，突出對不確定性的研究和突發性公共事件的預測，“防”的投入大于“處置”的付出，最終實現保護人民群眾生命財產安全和維護社會穩定的重要使命。

　　應急管理的“預”字缺位

　　應急管理是政府社會治理的重要任務，應急管理水平的提升需要應急預案制訂的科學化，科學化離不開使用數學工具，即應急預案的制訂需要引入“精算”思想。 政府的社會治理，特別是應急管理往往主要靠經驗，經驗主義往往容易導致“急”時把預案扔到一邊，使得預案的編制成為一種形式。 之所以應急預案在突發緊急情況時易被束之高閣，問題的核心在于預案的“預”到底是“預安排”還是“預測”，在實踐中偏重“預安排”多一些，而“預測”則相對缺乏，這就導致應急預案只知道“急”為何物，不知道“急”在何時，“急”在何地。

　　(一)“預”重在分解責任，梳理處置步驟

　　目前的應急管理體系主要由五個部分構成，即組織機構與職責、監測與預警、應急處置與救援、恢復與重建和應急保障。 應急管理的“事前”部分集中在預案，應急預案主要包括分解責任和處置步驟兩大部分。

　　1.分解責任，就是明確“戰”時的指揮機構和任務分工，明晰工作流程和環節銜接，是行政管理中針對特定情形的組織體系和管理體系的安排。 分解責任的依據是過往本地區所發生突發事件的類型，例如自然災害類突發事件，將自然災害進一步分解為水旱、地震、泥石流、山體滑坡、火災、氣象災害、生物災害等，根據行政職責將災害對應的部門列為處置主責部門，水災對應水務部門，旱災對應水務部門和農業部門，氣象災害再進一步細分為暴雨、大風、沙塵暴、霾、暴雪、雷電、冰雹和高溫等，涉及水務部門、農業部門、城市管理部門、公安部門、交通部門、氣象部門等，預案中的分解責任是給行政職能單位的“指路牌”，遇事不推脫，避免緊急時刻相互踢皮球。

　　2.梳理處置步驟，是為突發事件發生時“一團亂麻”提供“抽絲剝繭”的步驟，按照時間順序“事前、事中、事后”依次由監測預警、處置救援、恢復重建三個部分構成。 監測預警的監測環節是依托社會網格化管理和現代科技手段交織進行，把專業監測與社會監測相結合，把監測結果按照緊急程度、發展態勢和危害程度等標準確定不同程度的預警等級，依據預警等級各職能部門確定響應措施。 處置救援涉及救援力量趕赴現場的時效性和救援資源的調配能力，從時效性上分為先期處置和指揮權層層移交，從資源調配上需要逐步響應升級。 恢復重建涉及工作內容較多，從調查評估到善后處置，從救助撫恤到保險賠付，很多工作往往不是一般意義上的應急管理工作。

　　(二)“預”缺乏預測，無法“守株待兔”

　　現有應急預案在“預”的方面側重于“預安排”而缺乏“預測”，但是預測是后續管理的基礎，應急管理涉及應急資金、應急物資、應急場所、應急隊伍等各類應急資源，不同的突發事件所需的應急資源是不同的，而突發事件所波及的范圍不同，所需要的應急資源數量也不同，因此預測能夠為應急資源的合理配置提供傾向性的安排，把應急資源儲備更多地應用于本地區最可能發生的災害領域，把物資儲備用在最可能發生災害的地理區域，提升公共應急資源的利用效率，縮短應急資源抵達事故區域的“在途”時間。

　　要做到“守株待兔”就需要知道守哪一“株”，“兔”從哪個方向來，這就是“預測”的主要內容。 守哪一“株”就是要對本區域不同類型突發事件進行科學的預測，預測的科學性是以數理分析為基礎的，缺乏數理基礎編制的預案導致預測性差，對不確定的突發事件預測性低可能會導致應急預案的實用性不足，普適性的應急預案缺乏針對性，對守哪一“株”才能逮到“兔”沒有判斷。 “兔”從哪來，就要有科學的預測方法，基于科學的預測才能提高管理的效率。

　　突發事件屬于不確定性事件，具有極強的偶然性，應急管理需要在不確定中尋找確定性因素。 馬克思主義理論認為“偶然性寓于必然性當中”，對于突發事件的預測性研究就是在偶然中發現必然。 本區域的突發事件類型在歷史上主要發生哪幾類，基于區域人口特性、區域地質特性、區域河流特性、區域氣候情況等會有不同的突發事件發生概率，基于突發事件發生概率而針對性地強化大概率事件的應急資源儲備，把有限的資源用在最有可能產生嚴重后果的領域才能起到政府社會管理的高效化。

　　精算思想的核心是“預”

　　精算是以概率統計為基礎，深度應用于保險領域的思想，正逐步向非保險的其他金融領域拓展。 對遠期風險的量化分析是精算思想的核心，對于不確定性的分析是精算研究的主要內容。 應急管理的工作就是面對不確定、預判不確定、備戰不確定、應對不確定，“凡事預則立，不預則廢”，應急管理工作能夠有質的提升需要把精算學中的不確定性研究成果與社會實踐相結合。 把精算學已有的不確定性研究與應急管理實踐工作中所需的“預”緊密聯系起來，發展應急管理理論，進一步推動應急管理工作實踐 。

　　(一)大數法則與政府的大數據優勢

　　大數法則是精算研究中的基礎理論，是在大量重復出現的偶然事件中尋找背后的必然性規律。 保險公司作為經濟組織對大數法則的運用是其最基礎的運作邏輯，大數法則是近代保險業得以建立和發展的基礎，作為經濟組織的保險公司和承擔社會職能的政府在面對研究樣本時具有相同性。 比如，房屋失火和個人意外，對某一房屋和某一個人而言是無法預測其發生的，但一定時長內一定數量的房屋或一定數量的個人會出現特定的統計結果，可測算出房屋失火或者個人意外的概率。 如果樣本基數大，觀察的房屋越多，研究的人數越多，其預測的概率就越準確。

　　相對保險公司而言，政府具有天然的大數據優勢。 大數法則的核心邏輯就是單個人或物的不確定性會在群體中消失，就此可以基于大數據分析群體發生損失的相對穩定性。 按照大數法則，政府應急管理的預測目標是一個基數龐大的群體，具有社會效應，否則，缺少相當規模的數量基礎，就無法沿著數量規律的路徑實現既定效果。

　　政府的社會治理中，可以運用大數法則對某一特定區域的著火概率進行研究進而規劃城市消防救援力量駐地的布局，比如特大型城市的某人口密集聚居區域的每百幢樓房的著火概率，單個區域的歷史數據較少，但是以該區域的樓宇分布、人口密度、人群結構、城鄉位置等為參數，依托全國大數據即可擴大樣本進行分析研究，確定此類型區域的著火概率，進而對城市消防資源進行科學布局。

　　(二)生命表與差異化應急

　　生命表作為精算的基礎理論已經發展成熟，它是壽險發展的源泉，其需要限定一個時期，并將人口群體中不同年齡段的死亡數據統計后得出該年齡段死亡率，長期統計人口信息而繪制出生命表，進而將其應用于壽險產品的風險管理。 生命表理論的本質是為特定研究對象劃定特定屬性的概率，其源于社會統計并將統計結果直觀呈現，進而為保險公司差異化的壽險產品提供了依據。

　　這種差異化意識在應急管理中也可以充分借鑒，應急管理的服務對象理論上講是全體公民，但是在具體操作中由于個體具有顯著差異性而可以“區別性”施策，“區別性”對待不是公平概念，而是社會管理經濟性最大化的體現。 不同身體健康狀況的群體面對同樣的突發性公共衛生事件所出現的結果是不同的，受過不同教育的群體面對突發社會群體性事件所表現出的行為也是不同的，甚至可能差異較大。

　　在制訂專項的應急預案時可以在現有基礎上進一步深化，專項突發事件所涉及的自變量除了傳統認為的“產生因素”外，還有“發酵因素”，而“推波助瀾”的這些自變量就是各類突發事件可能涉及的人群。 例如地質災害類突發事件和金融突發事件，雖然都是應急管理所涉及的突發事件，都具有社會公共性，但是所波及到的社會群體可能完全不同，產生的社會影響也完全不同，所需要的應急資源也相差較大，制訂這兩種專項突發事件的應急預案就應當呈現出較大的差異性。

　　(三)巨災模型與預演損失

　　精算理論指導實踐的重要運用就是巨災模型，是保險公司市場需求的產物。 按照“大數定律”的前提，巨災的發生數量有限，數量上不滿足“大數”，巨災模型可以通過生成大量的隨機虛擬災害事件來突破實際發生數較少的限制，從而為保險公司的定價提供依據。 保險公司的巨災模型，比如冬季風暴模型、臺風模型、美國颶風模型等，其實與政府的應急管理是緊密聯系的，應急管理中遇到的波及面較廣、破壞性較大的巨災有臺風、地震、火災、瘟疫等，依托計算機模擬手段，利用現有的人群、動物、地勢、建筑物、易燃物等綜合信息，來評估自然或人為災害在一定區域可能造成的損失。

　　把綜合信息融入巨災模型中是最為關鍵的步驟，巨災模型包含災害模塊 、易損性模塊和金融模塊三個模塊，其中，災害模塊是指所有災害的集合，易損性模塊則是把所有的災害集中在特定區域來研究破壞情況，金融模塊是把前兩個模塊的結果轉化為保險損失‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 總的來看，災害模塊和易損性模塊是對災害造成物質損失的研究，再由金融模塊轉化為特定區域面對某種災害的預期經濟損失狀況。 巨災模型的深入應用可以有效解決政府的災害評估難題。 災害評估不能僅僅停留在事故發生之后的“解讀”，而更應該是在事前的“預演”，讓災害的損失程度直接數據化呈現，更能夠給參與社會管理的人員以切實的感受，把破壞結果以量化的方式反饋給應急管理部門，從而有針對性地預防相關災害的發生，或者起碼保證災害的蔓延和次生災害可以得到有效的控制。

　　(四)隨機過程理論與交叉的偶然性

　　隨機過程理論是精算理論中較為基礎的部分，是依賴于時間等參數的一組隨機變量的集合。 精算理論重視變量的隨機性，將偶然的隨機現象盡可能地數量化表達，這樣隨機現象的發生和發展的結果就會隨著偶然因素的影響而改變。 隨機過程理論在風險預測領域早期應用主要是構建一維風險模型，但一維風險無法滿足現實多重偶然性交叉發生的事件分析，進而產生了多維相依風險模型，即增加變量參數，同時考慮變量之間的復合聯系，使得模型具備現實意義。

　　應急管理中不同的風險不是孤立出現的，不同的突發性事件背后的偶然性可能是有特殊聯系的，多因素刺激、多種類誘因，導致政府可能需要同時處理不同復雜程度、不同類型的偶然性事件。 隨機過程理論在實踐中的應用越來越廣泛，既可以用來研究分析各類社會事件數據及自然現象的變化規律，并由此預測未來的變化趨勢，也可以對社會金融風險與社會群體事件交叉發生進行預測。

　　應急工作引入“精算”思想

　　精算的本質在于預測不確定性，其數理計算方式與政府大數據相結合能夠支持政府健全應急管理體制機制，提升應急管理科學化水平。 應急管理工作涉及決策咨詢、監管、社會保險等領域緊密地與精算理論相聯系，應急管理不僅是突發公共事件的處置，更多的是社會治理中科學化的風險管理。

　　(一)社會治理的風險識別

　　相比保險公司的風險識別，行政管理部門的社會風險識別側重于靜態分類而缺乏動態分析。 社會風險源于社會矛盾，從宏觀上來看我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，從微觀上看，人民群眾已經“倉廩實”要追求公平、正義、安全，已經“衣食足”而開始追求環境、民主、法治等，這種全面爆發的需求與社會發展速度之間的時間差為社會穩定增添了新的風險源。 社會風險在變動，對于風險的識別就應當隨時調整其“自變量”參數，在社會風險的預測與應對中就應適時地把新的碎片化的風險點考慮進去，基于風險管理為主的應急管理是公共政策的一部分，公共政策往往連接著老百姓的切身利益，決策不當或者失誤都可能會產生政治問題。

　　為切實做好社會治理中的風險管理，應急管理部門可以構建多元參與的社會風險決策評估體系，組建由財產保險公司、社會智庫、科研院所、媒體及公眾等參與的社會風險決策評估委員會，以保證風險識別的科學性和全面性，尤其是風險識別的科學性。 科學性主要分為兩個方面，一方面是基于區域統計結果的數理分析，另一方面就是動態性，社會矛盾變化的新趨勢，可能爆發的群體性問題的領域和人群。 在社會風險識別中明確“自變量”的變化是不變的，緊抓住變化的風險源，進而才能為風險識別后“解剖”風險做鋪墊。

　　(二)應急預案重在“解剖”風險

　　對自然引起的或人為引發的對人類生產生活具有負面作用的災害進行全面識別、科學解剖，才能夠防患于未然，最大程度地減少災害對人類造成的損失。 從政府節省開支的角度來講，同樣的資源，放在“防災”會比“救災”更經濟。 而“防災”就需要健全應急管理機制。 應急管理機制的起點在預案管理，預案管理的核心是風險的預判，預判的重點是精細化“解剖”風險，精細化解剖才能使得預案成為應急管理全過程的“字典”，遇事能查，遇情能解，遇急能辦。

　　應急預案的“解剖”風險可以從識別風險源、構建風險組合和建立新標準三個角度來入手，預案能否避免平時應付檢查，“急”時不知所云的“本本”，關鍵在于預案的針對性，針對性強就需要引入創新的工具。 使用保險行業中的“精算”可以詳細“解剖”風險，讓過去定性分析風險，靠經驗預測風險變為應急管理領域的“數字化改革”，而改革的方向就是定性與定量并重度量風險。 在應急管理預案的編制過程中運用精算的思想和方法，可以進一步提高應急管理預案中預測的準確性，提升應急管理的科學性以及加強應急管理資源的合理配置等。

　　(三)科學應急重在評估

　　習近平同志提出“要建立高效科學的自然災害防治體系”，其中“科學”的含義就是災害防治過程中“防”的技術手段科學化，科學化就是把概率論與數理統計融入“防”的評估體系中。 社會風險評估是一項科學化、規范化、程序化的工作。 而社會風險評估與一般的單項目的風險評估不同，其不是單項目的風險評估的簡單加總。 以本地區歷史統計數據為基礎，參照經濟社會最新發展的變動情況建立綜合評估模型體系。

　　綜合評估模型體系是由不同突發事件類型的風險評估模型構成，通常突發事件分為自然災害類、事故災難類、公共衛生事件類等。 對這些風險的評估預測建立在風險識別基礎上，通過預測風險組合所處的不穩定狀態，可以階段性地獲得有價值的評估成果，比如本地不穩定事件爆發的制度措施漏洞，以及風險組合爆發的征兆判斷，局部風險具有向全局風險演變的預判，進而可以初步列出需要不同處置部門協同的機制建設清單。

　　北京市的應急管理對象主要是四類城市突發事件，包括自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件，對管理對象進行研究分析可以借鑒保險領域的已有成果。 但保險公司的本質是企業，企業需要在投入產出的平衡中尋求最大的利益，這就是與政府最大的區別，其對風險不確定性的預測可以借鑒，對未來保險資金的貼現數額的測算可以借鑒，對盤活應急資金高效利用的管理可以借鑒，對保險儲備資金與風險賠付資金的平衡也可以借鑒。

　　例如，事故災難類是保險公司的傳統保險類型，我們可以在事故災難類的應急預案中借鑒保險公司財產保險精算的已有成果，對特定人群、特定區域、特定類型事故分類計算出不同類型事故發生的概率，按照不同事故的災害損失情況針對性地儲備政府應對力量。 保險公司的保費從全國范圍來看是“區別對待”的，我們同樣可以參考其已有的針對北京市的保費制定基礎而制訂北京的應急管理預案。 但保險公司的保險對象是個體，而政府的保險對象是群體，在應急管理領域，個體和群體不是簡單的加總，不能夠直接把災害處置安頓資金按照保險公司的賠付額度與受害者人數機械地相乘。

　　(四)應急資金的科學配置

　　在政府財政支出中設立應急準備資金，主要是作為突發應急事件處置和善后處理的儲備資金。 儲備資金的金額及在本級財政支出中的占比主要是以經驗主義和實證主義的思路來界定。 經驗主義的路徑主要是本級財政歷史上的支出比例和金額，參考歷史實際數據來預估未來本地區的應急資金需求。

　　實證主義主要是引入統計精算來針對不同類型風險的發生概率及資金需求來預測儲備資金的數額。 對比美國的應急資金的管理模式，美國的應急儲備資金主要是聯邦政府財政預算，包括政府履行防災、救災義務的資金和應急管理署(FEMA)的經費，預算法案對行政的救災資金不設上限。 應急管理部門的資金用途，主要是用于災害預防和減災，以及救援力量的一般性開支。

　　應急資金由于其特殊性需要在保障應急需求的基礎上做到資金的保值增值，以更好滿足風險彌補的資金需求。 儲備資金可以做短期的投資，兼顧保值與“隨取隨用”原則。 儲備資金可以以政府的名義購買特定風險的保險產品，增加特定風險發生后的資金補償需求，將公共安全性的風險控制衍生到社會資本領域，借用社會資本的力量來彌補應急管理儲備資金不足的問題，同時充分利用金融手段把政府的儲備資金盤活，切實做到“有難必應”。

　　鼓勵內外資保險公司針對政府需求科學、合理地開發應急處置類保險產品。 如果在重大災害型風險補償上保險公司和政府的資金有限，除了向上級有關部門申請專項資金外，可以就保險公司的保險項目申請再保險、多重保險以分攤巨額資金的補償壓力。 鼓勵保險公司將政府的應急管理的風險項目證券化，同時可以開發其他保險衍生產品，解決再保險公司承保能力不足的問題，增強應急儲備資金的市場活力。

　　激發保險公司為政府應急管理的專項預案提供保險，針對不同類型的突發性公共事件開發具有針對性的保險產品。 政府與保險公司在管理和使用儲備資金時目的不同，保險公司是營利性企業，其管理資金的核心是為了提高利潤率，在“有損必賠”的原則下減少賠率，政府則是為資金的科學合理配置，在“有損必補”的原則下提升行政管理效率。

　　(五)應急物資的供應鏈儲備

　　應急儲備資金是對突發性公共事件的經濟性備戰，而物資儲備則是更為直接的物質性救急。 “新冠肺炎”疫情暴發初期，全國出現口罩、防護服、護目鏡、消殺用品、病床等衛生用品短缺，暴露出我國公共衛生用品和器械存在應急儲備不足問題‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 與普通物資相比，公共衛生應急物資存在因特定環境下特殊物資的不可替代性以及因疫情突發性導致應急物資無法滿足需求的時效性等特點。

　　對不同類型的突發性公共事件，在處置、救急時所需的必要物資以“備戰”來對待，針對儲備數量、倉儲分布、更新換代等也應進行科學規劃。 為提高資金利用率，降低物質損耗，一般不過多儲備實物，但是，不儲備過多物資的前提是應急管理預案中需要對不同物資的供應鏈做完整的梳理，指定生產企業與物流企業， 使得必要物資在需要時能夠“滿足供應”。 由于應急事件發生往往具有突發性，企業需要不分晝夜、不分工休地提供應急物資，為保障供應鏈的完善，需要定期對供應鏈進行梳理。

　　同時，面對涉及人員廣、輻射面積廣的突發性公共事件，當儲備物資無法滿足需求，供應鏈無法短時間內達到需要的產能和運力時，可以借鑒銀行業已有的“隔夜拆借”機制，本級政府與周邊省市區建立應急物資緊急借用機制，從周邊最近的倉儲地緊急調配急需物資。 同級政府的“隔夜拆借”比起由上級政府來協調不同地區調配物資，可以進一步提高效率、降低成本，實現救急的“時間就是生命”的原則。

　　應急論文投稿刊物：《中國應急管理》(月刊)創刊于2007年，是由中國行政管理學會主辦。在國務院應急管理辦公室的具體指導下，在宣傳方針政策、傳達工作部署、推動理論研究、交流實踐經驗、普及應急知識等方面發揮積極的作用。讀者對象主要為各級黨政領導干部和政府部門、企事業單位的應急管理工作者，科研院所應急管理研究人員以及其他關心、關注應急管理工作的單位和個人。

　　結語

　　應急管理的科學化需要引入“精算”思想，精算應用從保險領域向社會保障體系領域拓展，將準確分析偶然背后存在的必然因素，對風險進行系統預估分析的精算思想用于應急管理，并據此制訂相應的應急處置策略及應急資金和應急物資政策，努力把風險減少到最低限度，才能切實擔負起習近平同志所強調的“促一方發展、保一方平安”的政治責任。

　　作者：馮晨翔

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