法律援助論文案件質量標準問題的思考

　　法律援助有助于社會治理水平的提高，本篇法律援助論文分析制定法律援助案件質量標準的必要性，制定法律援助案件質量標準應厘清幾個關系�！吨俨门c法律》是中國國際經濟貿易仲裁委員會、中國海事仲裁委員會和中國國際商會仲裁研究所主辦，專門研究仲裁和法律問題的全國性法學讀物。《仲裁與法律》創辦以來，及時報道了國(境)內外仲裁發展動態和信息，并刊登了大量富有啟迪和指導意義且有一定創新見解和應用價值的學術論文、案例評析以及介紹國際先進仲裁理念、經驗和相關法律法規、仲裁規則等方面的文章，是中國仲裁理論與實務研究的權威性讀物。

　　法律援助案件質量標準作為法律援助從注重數量到數量、質量并重，是一個新階段、新事物。因此，在對其理解上還有一定的出入。為盡快達成思想共識，推動法律援助案件質量標準制定工作，有必要對相關問題從理論上進行思考研究。政法期刊推薦

　　一、制定法律援助案件質量標準的必要性

　　(一)法律援助工作發展完善的需要。法律援助自上世紀九十年代在我國提出后，歷經制度不健全、健全、再健全不斷螺旋上升的過程。這種螺旋上升過程反映在法律援助案件質量上。即剛開始并未有具體的制度規范，如最早規定“法律援助”的1996年版《刑事訴訟法》，僅僅規定人民法院可以或應當指定承擔法律援助義務的律師為其辯護。經過幾年的發展，2003年法律援助案件質量開始提上工作日程，特別是國務院《法律援助條例》第6條對案件質量提出了原則要求：“律師應當依照律師法和本條例的規定履行法律援助義務，為受援人提供符合標準的法律服務。”同時，第22條對案件質量提出了底線要求：“辦理法律援助案件的人員，應當遵守執業道德和執業紀律，提供法律援助不得收受任何財物。”這一發展是與法律援助工作發展的階段性與主要任務相適應的。當時法律援助尚處于初創階段，工作的主要任務是辦案，數量排在工作的第一位。但是從2009年開始，全國法律援助工作受益于“三個納入”政策的有效實施，逐漸進入了發展壯大期。例如，2013年湖南省所有市縣均設立了法律援助機構，法律援助機構編制總數615人，平均每個法律援助機構編制數為4.4人。全省法律援助業務經費納入預算管理的法律援助機構達到132個，占機構總數的94.3%。與2009年業務經費財政投入市州200.47萬元、縣級481.52萬元比較，2013年市州395.48萬元，增長近100%，縣級1433.58萬元，增長近200%。這個時期法律援助有了更多的人力、物力、精力探索將法律援助工作做得更好，司法部亦及時提出做大做強做優法律援助工作的要求。在此情況下，對提高案件質量，司法部法律援助工作司、部法律援助中心從2012年起連續三年在全國范圍內組織部分省級和地市級地方開展了法律援助案件質量評估試點，在研究制定案件質量標準、檢驗案件質量評估方法、完善評估指標等方面取得了積極成效。三年來，有14個省級或地市級試點地方制定了案件質量標準，29個試點地方制定了案件質量評估指標等文件。

　　(二)經濟社會發展提供了必要條件。經過30余年的改革開放，我國經濟實力持續提升，社會治理水平逐步提高，這些為制定案件質量標準、提高法律援助質量提供了必要條件。從國家政策層面來講，黨的十八大以來，黨和國家進一步推動法律援助事業發展。黨的十八屆三中、四中全會《決定》均確定“完善法律援助制度”的改革任務。習近平同志對法律援助工作高度重視，多次對法律援助工作作出重要指示。2013年2月23日，習近平同志在中央政治局第四次集體學習時強調，“要加大對困難群眾維護合法權益的法律援助”。2014年4月21日，習近平同志聽取司法部工作匯報時，對法律援助工作作出重要指示，強調“要在不斷擴大法律援助范圍的基礎上，緊緊圍繞經濟社會發展的實際需要，注重提高法律援助的質量，努力做好公共法律服務體系建設。”2015年5月5日，習近平同志主持召開中央全面深化改革領導小組第十二次會議，審議通過了《關于完善法律援助制度的意見》。同年6月29日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善法律援助制度的意見》，明確提出“制定刑事、民事、行政法律援助案件質量標準。”從經費保障層面上來講，隨著國家對法律援助財政投入的逐年增長，為律師等辦理法律援助案件補貼標準的有效提高奠定了堅實基礎。如湖南省2015年僅中央、省級層面財政補助法律援助辦案�？罹瓦_到2760萬元，湖南當年法律援助結案2.3萬余件，中央、省級財政對每個案件可以補貼1200元。這種辦案補貼水準達到了《關于公布湖南省實行政府指導價的律師服務和基層法律服務收費范圍和標準的通知》(湘發改價服〔2016〕129號)規定的政府指導價的最低標準水平。因此，在此時制定法律援助案件質量標準，對律師等案件承辦人員提出更高的質量要求，不會產生太大的工作阻力。從政府購買服務層面來看，當前政府購買法律援助服務是大勢所趨。法律援助實施政府購買服務后，案件質量將引入第三方評估機制。第三方評估需要相應的評估標準，這也要求必須盡快制定相應的案件質量標準。

　　(三)人民群眾對法律援助案件質量有呼聲、有要求。隨著法治社會建設進程的加速推進，以及法律援助的深入人心，人民群眾對法律援助的要求已從以往的有法律援助需求到需要優質高效的法律服務轉變。突出表現在：受援人在律師選擇上更加慎重，多數受援人希望法律援助機構指派社會認可度高的律師辦理自身的援助案件。還有部分受援人在前往法律援助機構申請法律援助時，會事先多方咨詢了解法律規定的親朋好友或撥打12348法律服務熱線了解相關法律規定。少數受援人在不滿意律師等法律援助人員的服務行為時，會主動行使變更法律援助人員的權利。在開展法律援助案件質量回訪的過程中，部分受援人抱怨律師與他們交流較少，甚至受援人不知道律師究竟為他們做了什么。另外，目前，法律援助案件質量信訪投訴也呈現增長態勢。

　　二、制定法律援助案件質量標準應厘清幾個關系

　　(一)厘清法律援助案件質量與法律援助機構執法質量之間的關系。在對法律援助案件的理解上，目前存在不同認識和看法，一種認為法律援助案件始于案件受理階段終于案件結案階段;一種認為法律援助案件始于案件承辦階段終于案件結案階段。上述不同認識導致在制定質量標準上出現兩種不同觀點：一種觀點認為法律援助案件的質量標準應包括案件受理、審查、指派、監督工作標準和案件承辦工作標準和案件結案工作標準;一種觀點認為應包括案件承辦工作標準和案件結案工作標準。筆者持第二種觀點，理由為：(1)法律援助案件的受理、審查、指派、監督是法律賦予法律援助機構的工作職能，是一種行政權力;法律援助案件承辦是律師等法律援助人員的一種專業服務行為。兩者的質量標準應該不在同一層面和同一個維度，前者應為執法質量，后者才是案件質量。(2)《關于完善法律援助制度的意見》對兩者作了區分規定，如在“(六)推進法律援助標準化建設”中，對“完善申請和受理審查工作制度”與“完善法律援助承辦環節工作制度，規范法律咨詢、非訴訟事項、訴訟事項辦理流程，制定刑事、民事、行政法律援助案件質量標準”進行并列表述，可見《意見》指案件質量標準僅指承辦環節的質量標準。

　　(二)厘清法律援助案件質量標準與有償法律服務質量標準之間的關系。目前，對法律援助提出的要求是“優質高效”，突出表現在司法部《辦理法律援助案件程序規定》第4條：“法律援助人員應當依照法律、法規及本規定，遵守有關法律服務業務流程，為受援人提供優質高效的法律服務。”那么這種優質高效是否等同于有償法律服務的優質高效?在制定法律援助案件質量標準時，案件質量標準究竟應是一個優秀標準還是一個合格標準呢?筆者認為，法律援助案件質量標準應不能等于有償法律服務的質量標準，它應當是一個合格標準。根據《法律援助條例》規定和政府免費公共服務的質量特性以及目前中國的國情和經費保障狀況，決定了目前法律援助案件的質量標準應當是案件質量的合格標準。同時，筆者認為案件質量標準還應有底線標準，一旦律師等案件承辦人員承辦過程中出現違反法律援助相關禁止性規定，即為質量不合格。

　　(三)厘清案件質量指引標準和案件質量評估標準之間的關系。2012年司法部法律援助中心組織開展法律援助案件質量評估試點工作以來，試點地區逐步探索出案件質量標準相應的內涵和外延。概況分析來看，試點地區的案件質量標準大體分為案件質量指引標準和評估標準。如北京市海淀區制定的刑事、民事、行政、勞動仲裁、非訴訟案件質量指引標準和質量評估標準。之所以要包括兩類標準，主要是因為工作上的需要，同時使標準兼具服務性和監管性。法律援助案件質量指引標準主要是對律師等提供標準化的法律援助辦案服務指引，指導律師如何做合格的法律援助人員，如何提供標準化的服務。如刑事偵查法律援助案件質量指引標準，此標準應包括：(1)授權委托標準，即授權委托書如何簽訂及提交給偵查機關的期限等;(2)會見標準，即會見的主要內容和會見筆錄制作等;(3)提出意見標準，即提出辯護意見的主要內容和意見形式等;(4)通報/報告標準，即通報/報告的情況等;(5)結案報告標準，即結案報告的形式和內容等;(6)立卷歸檔標準，即立卷歸檔的時間等。法律援助案件質量評估標準主要是為評估專家評估案卷質量提供依據。評估專家依照此標準評定案件質量的高度。如刑事偵查法律援助案件質量評估標準為：先將案件質量細分為6個大評估指標，即授權委托、會見、提出意見、通報/報告、結案報告、立卷歸檔等評估指標，并賦予不同分值，然后再將6大評估指標具體細化，并賦予相應分值。這樣評估專家就可依據評估標準具體評估案件的具體分值，體現了評估的科學性。

　　(四)厘清案件質量標準與其他監管手段的關系。法律援助案件質量標準制定后，其因具有良好的質量監管功效，將會成為案件質量監管的重要手段。但是，還要注重其他監管手段的積極作用。須知，法律援助質量控制的一般措施包括事前控制、事中控制、事后評查三類，這三類監管措施共同發力才能有效。一要從源頭控制法律援助案件質量：(1)建章立制，如司法部通過制定《辦理法律援助案件程序規定》《法律援助投訴處理辦法》及健全完善法律援助組織實施各環節的業務規范和服務標準等措施，完善質量制度建設;(2)明確法律援助律師辦案資質，如湖南省出臺的《湖南省法律援助案件指派辦法》，明確要求死刑案件應安排執業5年以上且有刑事案件辯護經驗的律師擔任辯護人，未成年人案件應當安排執業2年以上且熟悉未成年人身心特點的人員擔任辯護人或代理人。二要事中監督，主要是對律師等法律援助人員具體案件承辦過程進行監督：(1)司法行政管理部門對重大案件或重大問題提供指導和監督;(2)法律援助機構監督，主要是要求法律援助人員定期向法律援助機構報告案件進展情況、重大疑難案件集體討論等;(3)受援人監督，即事后評查，主要是指各級司法行政機關組織法律援助機構和律師協會等行業組織，對照案件質量標準，對法律援助案卷質量和承辦人員的服務水平進行評查，并綜合事中監管的情況，作出案件質量的評查結果。

　　三、湖南制定法律援助案件質量標準現狀及建議

　　(一)制定法律援助案件質量標準的現狀。湖南省作為司法部法律援助中心指定的全國法律援助案件質量評估試點省份之一，試點工作開展以來，認真貫徹落實司法部法律援助中心的部署要求，扎實開展相關試點工作，圓滿完成試點工作任務。1.黨委政府高度重視。湖南省委辦公廳、省政府辦公廳《關于完善法律援助制度的實施意見》(湘辦發〔2016〕23號)明確要求：“完善法律援助承辦環節工作制度，規范法律咨詢、非訴訟事項辦理流程，制定刑事、民事、行政法律援助案件質量標準。”暨2014、2015年大力支持省法律援助中心開展刑事二審、民事案件質量評估工作后，2016年省司法廳黨組明確提出：“探索建立法律援助案件質量評估標準，規范事項辦理流程。”并撥付一定的經費支持案件質量標準制定工作。2.試點制定了部分案件質量評估標準。在2014年試點的基礎上，省法律援助中心研究制定了死刑二審刑事案件質量評估標準。省內部分地方如長沙、湘潭等地法律援助機構也積極探索制定案件質量標準，并于每年9月組織進行案件質量評查工作。少數縣級法律援助中心，如衡南縣法律援助中心制定了具體的民事法律援助案件質量評估指標，并將案件質量評估結果與案件補貼掛鉤，有效提升了法律援助案件質量。3.培育儲備了部分評估專家。在司法部法律援助中心的指導和培訓下，目前全省逐步培育了部分案件質量評估專家。如2014年死刑二審案件質量評估標準，省內10位知名刑事專家律師參與制定。2015年司法部法律援助中心在湖南舉辦的民事案件質量評估試點工作，省內5名律師對照《民事法律援助案件同行評估標準(試行)》對150份民事案件進行了質量評估。

　　(二)制定法律援助案件質量標準存在的問題：1.制定任務繁重。法律援助案件類別多范圍廣，須制定22個案件質量評估標準，具體為刑事偵查、審查起訴法律援助案件質量指引、評估標準，刑事、民事、行政第一、二審法律援助案件質量指引、評估標準，民事執行法律援助案件質量指引、評估標準，勞動仲裁、非訴訟法律援助案件質量指引、評估標準。而目前全省制定的標準僅占其中的一小部分，還有大量的標準需要制定。2.相關人才儲備不足。法律援助案件質量標準制定工作專業性強，既需較為熟悉當前法律援助案件承辦的現狀，又需具備較強的法律實務操作技能。但從目前的情況來看，對于什么是案件質量標準、案件質量標準制定的范圍及注意事項，知曉的人還不多，相關的人才儲備還不充足，能否承擔起質量標準的制定工作有待考量。3.相關基礎條件準備還不充足。目前法律援助經費保障水平能夠支撐制定案件質量標準的需要，但案件補貼標準仍停留在低水平，即民事、行政案件每件平均補貼750-850元，刑事案件每件平均補貼450-650元。這一低水平的補貼標準只能停留在當事人“有法律援助”這個層面，難以調動律師等法律援助人員提供標準化的服務，因為這種補貼標準只是支付辦案成本，并未體現律師服務的價值。

　　(三)制定法律援助案件質量標準的建議：

　　1.提高制定法律援助案件質量標準的認識。制定法律援助案件質量標準是法律援助從注重數量到數量、質量并重的時代產物，是歷史發展的必然。結合湖南實際和法律援助工作特點，需進一步深化對法律援助案件質量標準的認識。

　　(1)監督功能。案件質量標準是落實《關于完善法律援助制度的意見》：“逐步推行辦案質量與辦案補貼掛鉤的差別案件補貼制度，根據案件辦理質量確定不同級別發放標準”的有效舉措。只有案件質量標準化，案件補貼才能差別化，從而做到以差別化補貼監督督促律師等法律援助人員提高案件質量。

　　(2)評價功能。案件質量標準為政府購買法律援助服務提供了第三方評價標準。借助第三方面的評估結果，政府購買法律援助服務的購買主體——司法行政部門可以參照評估結果，決定承接法律援助主體的服務資格。

　　(3)研究功能。借助案件質量標準，司法行政部門可以適當抽取轄區內部分案卷進行評估，從而了解本地區法律援助案件的總體質量狀況，研究解決本地區法律援助案件普遍存在的共性質量問題。

　　2.加強制定法律援助案件質量標準的組織領導。由司法部制定出臺全國統一的法律援助案件質量標準，由各省、區、市司法行政部門組織開展本轄區案件質量評估活動。在制定標準的同時，開展案件質量標準評估試點工作，及時檢驗案件質量標準的科學性和可操作性，借助試點及時形成一整套案件質量標準的制度性文件。

　　3.夯實法律援助案件標準制定的基礎條件。提高法律援助案件補貼標準。根據《關于完善法律援助制度的意見》及湖南省《關于完善法律援助制度的實施意見》有關要求，及時修訂《湖南省法律援助經費使用管理辦法》，根據律師承辦案件成本、基本勞務費用等因素制定新的法律援助案件補貼標準，并逐步將辦案補貼標準與政府指導價格接軌。

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