本文摘要：摘要：經過近四十年的發展，現代中國慈善生態系統初步形成。自然、民間和政府三種力量分別建立起三種相應的系統結構,共同支配著中國慈善生態系統的運行。比較而言，自然形成的秩序最為穩固，而且能夠與其它秩序順暢兼容;民間建構的組織結構最不健全，而且最
摘要：經過近四十年的發展，現代中國慈善生態系統初步形成。自然、民間和政府三種力量分別建立起三種相應的系統結構,共同支配著中國慈善生態系統的運行。比較而言，自然形成的秩序最為穩固，而且能夠與其它秩序順暢兼容;民間建構的組織結構最不健全，而且最為脆弱;政府的統合結構最完善，也最為強大。這種秩序格局是新公共管理嵌入行政吸納社會的結果。在慈善生態系統中，中國政府一方面強化行政吸納社會的“限制”策略，另一方面借鑒新公共管理完善“利用”策略，并在此基礎上發展出對慈善組織的“分層控制”策略，進一步拓展了行政吸納社會的理論內涵與現實實踐。
關鍵詞：慈善生態系統;行政吸納社會;新公共管理
一、問題及研究方案
“生態系統”是由多種生物有機體與對其有影響的環境組成的[1]。生態系統由復雜的要素構成，要素之間的組合及動態變化不是雜亂無章的，而是通過能量流動和物質循環相互作用，形成有結構的自我維持的實體[2]。對生態系統的研究產生了一種“研究方法”——“生態系統范式”[3]。用“生態系統范式”觀察慈善就產生了“慈善生態系統”。當然，“慈善生態系統”不僅僅是一種“主觀認識”，也是一種“客觀存在”。正是在慈善生態系統中，各類慈善要素被組織起來，在政府和市場之外構建起一套提供公共產品、促進公共利益的社會體系。慈善生態系統擁有多層組織結構，微觀層面的組織結構即一般意義上的“社會組織”，它們構成了基礎性的實體;中層結構將微觀層面的構成要素組織起來，在慈善生態系統中發揮“局部的”組織功能;宏觀組織結構將微觀構成要素和中層組織結構組織起來，在整體上發揮組織功能。正是中層和宏觀的組織結構使慈善成為一個“生態系統”。
關于中國慈善生態系統的研究，早期以“社會組織”為主要研究對象，探討各類社會組織的生成背景、組織結構、社會功能及其在整個社會結構中的角色定位[4-5]。隨著慈善生態系統的發展，其組織化程度進一步提高，出現了更多種類的中層組織結構，如網絡平臺、組織聯盟、樞紐型社會組織等，對它們的研究也應運而生[6-9]。但這些研究的關注對象仍是分散的微觀或中層組織，尚未上升到全局層面去觀察、分析慈善生態系統。有國外研究者從生態系統的視角出發，構建了包括受益者、慈善機構、能力建設者、監管者和社區五部分的慈善生態系統[10]。但是，該研究僅僅描述了不同慈善主體的分工，并未對慈善生態系統的結構—功能特征進行深入探究。總的來看，已有的關于慈善生態系統結構的研究，未能揭示出慈善生態系統的整體結構，也未能建立起整體性的分析框架。
對中國慈善生態系統而言，整體性研究視角的缺失有其客觀原因。改革開放以來，最初發展起來的自然而然地是微觀層面的一個個組織。它們也就順理成章地成了早期研究者關注的主要對象。中層組織結構與宏觀組織結構的發育是最近十年的現象，而且時至今日仍不完善，所以相應的研究也不成熟。但是，時至今日，“慈善生態系統”的整體結構已經“隱約可見”，這標志著針對中國慈善生態系統開展整體性研究的時機已經基本成熟。本研究即以慈善生態系統的視角，探索慈善系統的整體結構。
本研究從微觀、中觀和宏觀三個層次來劃分慈善生態系統的結構。其中，微觀層次關注組織個體;中觀層次關注聯盟、“樞紐型”社會組織等中層組織結構;宏觀層次關注統攝整個系統的架構和機制。正是慈善生態系統的中層和宏觀結構，提供了一套整合框架，使微觀層面的各類組織依循特定的邏輯運行并發揮相應的功能。因此，準確把握慈善生態系統的中層和宏觀結構，是深入了解慈善生態系統的整體結構、運行機制和實際功效的關鍵。
本研究聚焦于中觀和宏觀層面，以北京市為例，對慈善生態系統的結構與秩序格局進行整體性描述，并嘗試做出理論解釋。本研究以北京市為研究對象，主要基于以下兩個方面的考慮：第一，在中國的制度環境下，作為“首都”的北京市，其慈善生態系統具有很強的代表性，而且中國慈善生態系統的“特殊性”在北京市表現得最為突出也最為全面;第二，研究者對北京市慈善有長期的觀察和研究，掌握了大量的背景資料，具有充足的知識儲備。本研究采用歸納法，從事實出發，歸納北京市慈善生態系統的結構特征或秩序格局。為了系統、完整地描述北京市慈善生態系統，本研究在市級、區級(C區、H區和X區共3個)、街道/鄉鎮(T街道、F街道、Q村等共5個)、社區(S社區、F社區、B村村委會共3個)四個層級開展了調研①;調研對象包括各級政府管理機構(CM、HS、XM等共16個)、官辦社會組織(CC、HC、XC等共5個)、民間社會組織(TX、SK和YS共3個)、非正式團體(AK、WG、FQ等共6個);訪談對象包括各級政府管理人員(共19人)、各類社會組織負責人(共10人)、非正式團體領袖(共6人)。通過實地調查和深度訪談，形成了第一手資料;通過收集全國和北京市的相關法律、政策、案例及數據信息，形成了第二手資料。在此基礎上，對北京市慈善生態系統進行描述，嘗試作出理論解釋，并與相關理論展開對話。
二、慈善生態系統的結構
宏觀組織結構是對整個慈善生態系統有影響的全局性的結構體系。它是按照一定的邏輯形成的、整合整個慈善生態系統的組織架構。在宏觀組織結構中，中層組織結構發揮著“節點”“支點”“紐帶”的作用[11-12]。中層組織結構包括各種聯盟、傘型組織、“樞紐型”社會組織、平臺、孵化器、論壇，等等。它們也是“組織”，不過是“組織的組織”或“組織的聯合體”[13-14]。大體說來，聯盟是具有民主治理結構的會員制組織;傘型組織是擁有權力中心和隸屬關系的會員制組織[15]，一般沒有民主治理結構;平臺、論壇通過提供交流機會的方式支持社會組織討論共同利益、增進合作的組織[16];孵化器則通過提供資金支持和能力建設，培育和扶持初創期慈善組織的發展。正是借助各種各樣的中層組織結構，宏觀組織結構才能將為數眾多、種類繁雜的構成要素整合為一個有機的系統。
北京市慈善生態系統的“組織化”還在“進行中”。大體說來，存在三種“組織化”力量：一為自然的;二為民間的;三為政府的。相應地，形成了三種“組織結構”：一為自然形成的分工與合作的結構;二為民間有意識建構的組織結構;三為政府塑造的組織結構。
(一)自然形成的秩序
慈善領域中存在一種“類市場機制”——獨立、自主、平等的主體之間，基于自然分工與供需關系，自愿形成合作網絡。這種機制塑造了一種“分工—合作秩序”。由于“類市場機制”是“非人格化的”，因此，我們將這只“看不見的手”塑造的秩序稱之為“自然形成的秩序”或“自發秩序”。
自發秩序基于自然分工與供需關系將微觀要素和中層組織結構組織起來，形成貫通整個慈善生態系統的整體性結構。根據職能分工，可將其中的微觀要素和中層組織結構劃分為三類：直接行動類、專業支持類和資金支持類。(1)直接行動類，通過服務和倡導，直接作用于受助者;(2)專業支持類，為直接行動類組織提供理念、知識、技能、信息、交流渠道、合作平臺、監督與問責等支持;(3)資金支持類，主要為直接行動類和專業支持類組織提供資金支持。后兩者都屬于支持性組織[17]，但與直接行動類組織的最終目的是一致的，即滿足受助者需求，區別僅僅是“間接”與“直接”。
在慈善生態系統發育的初期，缺乏來自政府和民間的有意識的“組織化”，只有“看不見的手”在發揮作用，因此，最先出現的就是“自發秩序”。伴隨慈善生態系統的進一步發展，民間和政府開始有意識地建立各自的中觀層和宏觀組織結構，于是，建構秩序的主體以及形成的秩序類型也逐漸多元化。
(二)民間建構的組織結構
民間有建構自主的中層和宏觀組織結構的強烈動機，也有各種構想或藍圖，而且也進行了各種嘗試，但是，由于時運不濟，成績不佳，乏善可陳。總的來看，民間建構的自主的組織結構有三大特點：(1)不存在全局性、整體性的組織結構。也就是說，在當下中國的慈善生態系統中，不存在民間自主建構的宏觀組織結構。(2)存在一些中層組織結構，表現為一些聯盟、傘型組織、平臺、孵化器、論壇等，但是，絕大多數都屬于未注冊的“非正式組織”。(3)在微觀層面，存在大量的、各種類型的民間慈善組織，但是，缺乏有效的整合，散亂無序，各自為戰。
已有的中層組織結構發揮了積極的作用，一方面，有力地支持了微觀組織的運營與發展;另一方面，通過促進、支持微觀組織之間的交流、合作與互助，收獲了“一加一大于二”的效果，增強了民間力量的組織性和凝聚力，放大了民間力量的影響力。例如，中國非公募基金會發展論壇就是由非公募基金會自愿發起的、以論壇形式存在的、不具備正式組織身份的行業聯盟。該論壇每年召開一屆年會和若干次沙龍，借此建立行業之間的對話、交流與合作渠道，完善行業自律機制，引導慈善組織加強自身建設。再如，互聯網平臺為慈善組織的運營與發展提供了強有力的支持。騰訊公益依托微信平臺開發了運動公益項目“益行家”，數以百萬計的微信用戶、上百家企業和基金會，通過此平臺為慈善項目籌款。騰訊的微信社交平臺，通過提供低門檻的信息傳播渠道、無障礙的社交和組織化的支持空間，以及便捷的支付功能，為人人參與慈善，也為慈善領域的“自由結社”和“集體行動”創造了前所未有的有利條件，引發了慈善領域中的一場真正的“革命”。
無法正式注冊的中層組織結構，為求生存往往要“改頭換面”，而且要想持續存在下去并發揮作用，必須獲得政府“默許”并在政府允許的范圍內開展活動。例如，中國非公募基金會發展論壇“主動”尋求并接受民政部民間組織管理局的指導。即使是得到政府首肯的中層組織結構，也是“小心謹慎”“嚴于律己”，不敢觸犯政府劃定的“紅線”。例如，包括騰訊公益在內的一眾網絡募捐平臺就是如此。《慈善法》亦明文規定只有在政府認定的募捐平臺上開展慈善活動才是合法的①。
少數正式注冊的中層組織結構，往往憑借其“拾遺補缺”的作用而受到政府青睞，并有機會與政府合作開展活動。例如，在中共北京市委社會工作委員會、北京市社會建設工作辦公室支持下，北京恩派規劃運營了北京市社會組織孵化中心、西城區社會組織孵化中心、朝陽區社會組織綜合服務中心。還通過開展“公益組織孵化器項目”和“公益創業者短期陪伴成長計劃”，為處于初創期、發展期、成熟期以及轉型期的京津冀地區民間公益組織提供資源對接、注冊輔導、管理咨詢、項目管理、公共空間等社會創業綜合服務，按照政府需要對民間社會組織實施定向培育、支持和引導，成為政府孵化培育社會組織的得力幫手。
(三)政府塑造的統合結構
在中國慈善生態系統中，政府塑造的統合結構發育最為成熟，內容最為豐富，實力最為強大，特色最為鮮明。
1.宏觀組織結構
在政府塑造的統合結構中，宏觀組織結構是一個以“黨委領導，政府負責，社會協同，公眾參與”為組織原則的、高度集中的垂直管理體系。黨委的“社工委”與政府的“社會辦”總領全局，在其下有登記管理機關、業務主管單位、“樞紐型”社會組織、街道辦、城市居民委員會、農村村民委員會、基層黨組織以及公安機關，它們各有分工、各司其職、協同行動，構建起一個上下貫通、條塊結合、覆蓋整個慈善領域的宏觀組織結構。
具體來講，從最高層到最基層，各級黨委和政府都要建立社工委和社會辦。由此形成了黨委的社工委系統和政府的社會辦系統。這兩個自上而下的垂直體系，形成了兩條上下貫通的“主軸”。當然，兩者并不平等，社工委居于支配地位。民政系統、公安系統、團委、婦聯、工商聯等，在各層級也有自己的組織機構，也有自上而下的垂直體系。它們形成了一系列“副軸”。在主軸的統領下，這些副軸各司其職、協同合作，形成了一個無所不包的管理體系，將官辦慈善組織、民間慈善組織、參與慈善的個人和企事業單位以及境外非政府組織整合為一個秩序井然的體系。
2.中層組織結構
在政府塑造的統合結構中，中層組織結構發揮著重要作用。目前，已經形成了“政府部門→中層組織結構→微觀要素”的“統合鏈條”。政府借助各類中層組織結構，對各類參與者(如志愿者)、各類受助者(如女性)、各類領域(如環保)、各類功能(如籌款)，實施“局部性統合”。這些局部性統合為全局性統合提供了有力的“支點”或“抓手”。通過整合這些“局部性統合鏈條”，可以把各行各業、境內與境外、線上與線下的組織、活動、資源、渠道納入政府的掌控之中，進而實現對慈善生態系統的全局性統合。
在政府塑造的統合結構中，中層組織結構的主要類型有聯盟、平臺、“樞紐型”社會組織、孵化器等等。它們既有官方成立的，又有政府與民間共建的，也有民間發起但受政府支配的，但是，無論如何，都是政府主導的。
時至今日，在慈善領域中，從中央到地方，合法的聯盟組織均由政府舉辦和控制。例如，中國慈善聯合會是慈善領域的全國性的聯合性社會組織，由民政部部長擔任首任會長，會員涵蓋了境內外各類社會組織、企業、媒體以及社會各界知名人士。
近年來，信息平臺和籌款平臺在慈善生態系統的運行與管理中發揮著越來越重要的作用。為順應這一形勢，政府自己動手建立平臺，用以整合、發布慈善信息，如“北京市社會組織公共服務平臺”;同時，通過官辦社會組織來運營平臺，如“北京市慈善信息平臺”由中國慈善聯合會運營，“志愿北京”平臺由北京市志愿服務聯合會運營。注意到民間發起的平臺點擊量更大、互動性更強、傳播速度更快，為提高管理績效，政府采取了“社會運行、社會出資，政府指定、政府監管”的模式，選擇民間平臺中的“領軍者”，賦予其合法參與慈善活動的資質，同時施加嚴格的監管。例如，2016年8月底，民政部指定了13家慈善捐助平臺。它們可以說是民間整合信息能力最強、影響力最大的慈善平臺。
“樞紐型”社會組織這一概念由北京市首創。它是一種官方建制，主要針對同類別、同性質、同領域的社會組織，“在政治上發揮橋梁紐帶作用，在業務上處于龍頭地位，在管理上承擔業務主管職能”。樞紐型社會組織與政府有著千絲萬縷的聯系，深得政府信任，亦積極主動追隨政府，被形象地稱之為“政府的親兒子”。它們在慈善組織與政府之間充當“紐帶”和“橋梁”，是政府培育、支持、引導、管控慈善組織的重要“抓手”。它們依托自己的垂直組織體系，在各級政府的支持下，將各行各業、各種形式的慈善主體整合起來，使之按照政府的意愿運行和發展。例如，北京市志愿服務聯合會是培育、孵化志愿服務組織的“前端”。對不夠條件在民政部門登記注冊的志愿團體，只要在北志聯注冊，北志聯即為其活動提供便利，并可為該團體申請政府支持，為其達到在民政部門注冊的標準提供幫助。目前，北京市的“樞紐型”組織的業務范圍基本實現了對慈善領域的全覆蓋。
為了將對慈善組織的管控“向前延伸”，搞好“胎教”，“從娃娃抓起”，各級政府大力建立各種“孵化器”。例如，為建立政府主導的社會組織孵化器，北京市政府采取“政府出資新建、社會資本共建、公共用房改建、項目補貼助建”等方式，建立市、區、街的三級區域性社會組織服務中心，形成了多基地、跨團隊協同的矩陣式支持網絡。
3.對微觀層面的直接管理
盡管建立了“政府部門→中層組織結構→微觀要素”的管理路徑，但是，政府并未放棄對微觀要素尤其是慈善組織的直接管理。近年來，“政府部門→慈善組織”這一管理路徑，非但沒有弱化，反而得到了加強。政府對慈善組織的直接管理，主要從慈善組織的登記注冊、內部決策、活動開展與資源供給環節入手，主要手段包括雙重管理、強制年檢、建立黨組織、強化基層政權力量、加強對境外非政府組織的監管，但是，由于慈善組織為數眾多、種類繁雜，這種“政府部門→慈善組織”直接管理模式成本很高。為了彌補此缺陷，提高管理效率，政府還要輔之以“政府部門→中層組織結構→微觀要素”管理模式，而且越來越注重利用中層組織結構實施管理。
(四)慈善生態系統的秩序格局的基本特征
慈善生態系統的結構尚未成熟，但其整體架構已具雛形，而且顯示出鮮明的特征。
特征之一，自然、民間和政府建構的三種秩序并存，但是發育不平衡。
在北京慈善生態系統中，政府塑造的統合結構最為完整，也最為強大，既有完整的宏觀組織結構，又有配套的中層組織結構，在微觀層面還有大量的、可供支配的主體和資源。它有頂層設計，有統一指揮，有執行隊伍，還有各種資源，尤其是有不受限制的權力做后盾。民間建構的結構殘缺不全，宏觀層面的組織結構不存在，中層組織結構很脆弱，數量少，組織化程度不高，執行力也不盡如人意。自發秩序是慈善生態系統得以存續和發展的基礎。它能夠與民間和政府建設的秩序順暢兼容。它也是不可抗拒的存在，民間和政府建設的秩序都不能打破自然秩序。
一般說來，“慈善”本是民間的事業，在慈善生態系統中，民間建構的秩序“應該”處于主導地位。現代西方如此，古代中國亦是如此。但是，今日的北京慈善生態系統中，恰恰相反，政府處于主導地位，民間處于輔助地位，在政府的控制之下發揮“拾遺補缺”的輔助性作用。這就是所謂“不平衡”的涵義。
特征之二，在慈善生態系統的不同層次上，政府與民間扮演的角色不同。
在微觀層面，政府奉行“掌舵而不劃槳”的原則，將直接提供公共服務的職能轉移給各類社會組織，包括民間慈善組織①。近年來，政府降低了民間組織的準入門檻，并提供越來越多的支持與合作機會。例如，北京市按照“政府統一領導、財政部門牽頭、業務部門分工配合”的原則，進一步完善使用社會建設專項資金購買社會組織服務的機制②。與中層觀和宏觀層面相比，民間組織在微觀層面最為活躍，發揮的作用也最大。在中層，數量最多、勢力最強、影響最大的是政府塑造的組織結構，而民間建構的組織結構數量少、實力弱，影響力乏善可陳。能夠生存下來并發揮作用的民間中層組織結構，或是給政府“拾遺補缺”的“有用者”，或是不給政府添亂的“無用者”。在宏觀層面，政府塑造的統合結構初步形成，與此形成對照的是，民間建構的宏觀組織結構“無影無蹤”。
總的來看，在中國慈善生態系統中，從微觀到中層觀到宏觀，政府的主導作用越來越突出，政府主導的組織結構發揮的作用越來越大，民間建構的組織結構發揮的作用越來越小。
特征之三，在微觀和中觀層面，廣泛采用新公共管理的思路與措施。
中國慈善生態系統的各個層面都沾染了新公共管理的色彩。基于市場的政府與社會組織職能分工、公共服務供給市場化、政府與社會組織合作、放權、分權、民營化、公辦民營、民辦公助、項目式管理、績效考核、政府采購、競爭性招標、契約管理、第三方評估……這些來自新公共管理的詞匯，在政府文件、學術論文、新聞媒體中隨處可見，也成為政府管理者和社會組織管理者的口頭禪，而且已經在實踐中得到了不同程度的施行，并顯示出強勁的持續擴張勢頭。
對新公共管理的吸收，在微觀層面最為開放，中層觀次之，宏觀層面則完全封閉。在微觀層面，政府廣泛采用新公共管理的思路和措施，將越來越多的公共服務職能轉移給各類社會組織。通過購買服務、補貼、資助等方式，政府與社會組織建立了全新的互動模式[18-19]。在中層觀層面，政府將資源“批發”給可控的中層組織結構，然后再由它們“零售”給各類微觀層面的社會組織。政府的合作對象主要是官辦的協會、“樞紐型”社會組織、信息平臺、孵化器等，只有聽話的民間組織結構才能分享到新公共管理的陽光雨露。在宏觀層面，政府壟斷控制權，新公共管理的色彩完全不存在。
總的來看，中國政府對新公共管理的采納，不是照單全收，而是有取有舍，在慈善生態系統的不同層面上，采納的內容和程度是不同的，層次越低越開放，層次越高越保守。
三、慈善生態系統結構特征的生成邏輯
如何解釋北京慈善生態系統的上述結構特征?
此前，康曉光等在慈善生態系統的微觀層面，研究了中國的政府與社會組織的互動模式，建立了“行政吸納社會理論”[20-23]。
下面將這一理論應用于慈善生態系統的中觀和宏觀層面，以求揭示上述結構特征的形成機制。
(一)行政吸納社會擴展到慈善生態系統
在政府看來，與微觀層面的社會組織一樣，獨立的中層和宏觀組織結構也具有“雙重功能”，作為集體行動的組織載體，具有挑戰政府權威的潛能;作為公共物品的提供者，又能夠為政府拾遺補缺。而政府本身具有“雙重職能”，作為統治者，尤其是權威主義政體的執政者，要壟斷政治權力，同時還要為社會提供“足夠的”公共物品。這樣一來，兩者之間，既存在沖突的必然性(在爭奪政治資源方面)，又存在合作的可能性(在提供公共物品方面)。
“原子化”的社會組織具有提供公共服務、挑戰政府權威的能力。如果存在中層組織結構把“原子化”的社會組織“組織起來”，那么，它們提供公共服務、挑戰政府權威的能力將遠遠超過各自能力的“簡單加和”。這就是“組織化”所帶來的“放大效應”。宏觀組織結構也是如此，只不過與中層組織結構相比，其“放大效應”更為突出。所以，較之微觀層面，在中觀和宏觀層面，權威主義政府與獨立的組織結構之間的“沖突的嚴重性”和“合作的必要性”都更加強烈。
中國慈善生態系統，經過二三十年的發展，微觀要素已經相當豐富，按照自然發育規律，客觀上需要發展中層和宏觀組織結構，也具備了相應的主觀意愿和行動能力。面對這種情勢，民間首先做出了積極的回應，建立共識，付諸行動，也取得了一定的“建設成果”。對此，理性的權威主義政府，必然采取“雙重策略”：一方面，抑制獨立的中層和宏觀組織結構的政治挑戰能力;另一方面，利用中層和宏觀組織結構提供公共服務的能力。在限制獨立的中層與宏觀組織結構的政治挑戰能力時，不是“一刀切”，一方面，放寬對“無害的”中層與宏觀組織結構的限制，允許其存在并發揮作用，甚至給予各種支持(如中國非公募基金會論壇、基金會中心網、恩派等);另一方面，嚴控“有害的”中層與宏觀組織結構，或是限制其活動，或是徹底取締，更多的是“防患于未然”。與此同時，積極主動地利用中層和宏觀組織結構，通過它們放大社會組織提供公共服務的功能，積極主動地培育和發展“自己的”中層和宏觀組織結構(如“樞紐型”社會組織)，與“拾遺補缺”的民間的組織結構合作(如恩派)，允許“無害的”民間的組織結構存在并發揮作用。此類努力及其成果，在一定程度上，形成了對“獨立的中層與宏觀組織結構”的“功能替代”。
更重要的是，在中國，政府不僅“期望這么做”，它還“有能力這么做”。于是，上述“主觀意愿”就變為了“客觀現實”——在慈善生態系統中，在微觀、中層、宏觀三個層面，政府可控的組織結構相對發達，而獨立的組織結構相對薄弱;而且政府可控的組織結構處于主導地位，獨立的組織結構處于依附地位。簡言之，政府塑造的系統秩序較發達而且處于主導地位，民間建構的系統秩序殘缺不全而且處于依附地位。
可見，行政吸納社會的邏輯及策略，在慈善生態系統的中觀和宏觀層面完全成立。
(二)分層控制
中層組織結構只能將部分微觀組織“組織起來”，形成局部的合力。宏觀組織結構擁有全局性的動員和協調能力，能夠發起全局性的集體行動，甚至使整個慈善生態系統一致行動。也就是說，宏觀組織結構的“放大功能”遠遠超過中層組織結構。所以，在慈善生態系統中，就“挑戰潛能”而言，從微觀到中層到宏觀，民間力量的組織動員能力越來越強，對政府權威的挑戰潛能也越來越大;就“服務能力”而言，從宏觀到中層到微觀，層次越低，直接的公共服務任務越繁重，政府對民間組織結構的“拾遺補缺”功能的需求也越大。因此，為了最大限度地遏制民間力量的政治挑戰功能并發揮其提供社會服務的優勢，組織結構層次越高，政府對民間力量的限制越嚴格，用可控結構進行功能替代的力度也越大;層次越低，對民間力量越開放，民間力量參與公共產品供給的機會也就越多。其結果就是，在宏觀層面，幾乎完全由政府主導，民間力量難以插足，實際上，民間建構的組織結構完全“不存在”;在中觀層面，數量最多、實力最強、影響最大的組織結構都是政府的“親兒子”(如“樞紐型”社會組織)，而能夠存在并發揮作用的民間建構的組織結構，要么是為政府“拾遺補缺”的“乖孩子”(如恩派)，要么是對政府“無害的”“聰明人”(如中國非公募基金會論壇);在微觀層面，政府已經逐漸從直接提供服務的角色中退出，開放一些沒有精力做也做不好的領域，讓民間力量發揮作用，這里成為民間主導的組織結構發揮作用的主要舞臺。
在這里，我們看到了行政吸納社會的新發展——“分層控制策略”，這是分類控制策略與功能替代策略運用于慈善生態系統的不同層面的“邏輯上”的必然結果。
(三)新公共管理“嵌入”行政吸納社會
隨著經濟、社會和文化的發展，基本公共服務成為剛性需求，高級需求亦不斷涌現而且日益豐富，這對政府的供給能力提出了越來越高的要求，實際上，遠遠超出了其能力邊界。
與此同時，民間力量快速發展，提供公共服務的潛力也大幅提升。對政府來說，民間力量的壯大，一方面，提高了“利用”的價值;另一方面，也增加了“壓制”的成本。在這種情勢下，完善“利用”民間力量的方式，一方面，可以改善公共服務狀況，提高政府的績效合法性[24];另一方面，也提升了功能替代的水平，進而降低了“壓制”的成本。
新公共管理是最近四十年盛行于歐美公共管理領域的“主流范式”。它是一種有別于傳統公共行政理論的政府治理理論，也是一種不同于傳統官僚制的新型公共行政模式，還是一場革命性的政府改革運動[25]。在理論上，新公共管理拓寬了公共行政學的視野，將關注的范圍從“政府內部”拓展到“政府外部”[26]。在實踐中，新公共管理重視激發公營、私營和志愿部門的積極性，使之協同行動起來，共同解決社會問題[27]。為此，新公共管理開發了一系列理念、思路和工具，如公共服務供給市場化、放權、分權、政府采購、競爭性招標、第三方評估等等[28]。更為重要的是，這些理念、思路和工具，獨立于“政體”類型，能夠與多種政體兼容并包，例如，權威主義政府也可以“無障礙地”將其“為我所用”。
在資本主義市場經濟背景下，如何利用社會力量提供公共服務，中國政府毫無經驗，既沒有相應的理論，也沒有成型的政策，更沒有切實可行、運用自如的工具。來自資本主義世界的“新公共管理”為其填補了這一空白。所以，中國政府“選擇性地”采納新公共管理的思路、方法、工具也是自然而然的事情。
政府“選擇性吸收”新公共管理的具體策略，一是“分層吸收”，即在微觀層面最為開放，中層次之，宏觀層面完全封閉;二是“分類吸收”，即將資源“批發”給可控的中層組織結構，然后再由它們“零售”給各類微觀層面的社會組織。通過運用這套策略，政府將大量的公共服務事務移交給社會組織，將自己從直接提供服務的繁雜事務中解脫出來，使自己專注于“掌舵”，進而也可以更好地保持“掌舵”地位。同時，給予社會更大的發揮作用的空間，從而更好地利用社會的服務能力。“可控的”中層結構作為“中介”，一方面，自上而下地傳遞政府的理念，貫徹政府的政策;另一方面，自下而上地整合社會力量，使其發揮拾遺補缺的作用。通過將政府的部分管理職能轉交給中層結構，政府管理的“著力點”從一個個微觀組織轉移到中層。通過挖掘并利用中層結構的溝通和協調功能，聯系、支持、引導各種微觀組織，政府在“放手”的同時仍能對微觀組織進行有力的整合，避免因強調分權、競爭而導致的“碎片化”[29]，確保政府塑造的統合秩序成為一個有效運轉的“系統”。這樣一來，在完善公共服務職能的同時，有效地控制快速發展的民間力量，同時又避免了政府權力的削弱，達到了“寓管制于利用之中”的實際效果。
由此可見，通過將新公共管理“嵌入”行政吸納社會，一方面完善了行政吸納社會，另一方面避免了新公共管理可能導致的政府控制力度的弱化。實際上，通過有選擇性地吸收新公共管理，政府建立了全新的控制手段，其掌控能力不但沒有弱化，反而得到了強化。
四、討論
20世紀90年代以來，國內外研究者開始關注中國的國家與社會關系，并從“公民社會”的視角觀察、解釋、預測中國社會的變化。“公民社會”[30-33]、“法團主義”[34-38]等西方理論先后被應用于中國。但是，研究者也意識到中國的現實與這些理論的預測有很大差距。為了消除理論與現實的“差距”，有的研究者在“進口”的術語前加修飾詞，如“國家領導的公民社會”[39];康曉光等則另辟蹊徑，提出“行政吸納社會”理論;近年來，胡鞍鋼、王紹光等又提出了全新的“人民社會”理論[40-41]。
改革開放以來，中國的“大氣候”幾經起伏，但是，行政吸納社會的基本邏輯始終如一，不但沒有被放棄，反而得到了持續的強化，內涵不斷豐富。例如創建分層控制策略、大量吸收新公共管理的思路與技術，施行范圍不斷擴展，例如從慈善生態系統的微觀層面進入中觀和宏觀層面。縱觀行政吸納社會四十年的演變歷程，大體說來，前二十年，主要是應對來自公民社會的挑戰;后二十年，主要是吸收新公共管理的思路與工具。
最近十幾年，“新公共管理”進入了中國的國家與社會關系論域。如今，這一話語體系已經成為炙手可熱的“顯學”，步入“主流”行列，與公民社會話語體系并駕齊驅，甚至成為一種統攝理論與實踐的真實的“范式”。
大體說來，在“社會”一側，公民社會和新公共管理同時受到歡迎。然而，在“政府”一側，兩者的命運大相徑庭：公民社會受到嚴厲打壓;新公共管理則受到不動聲色的歡迎，不但可以在大學課堂上公開宣講，核心思路和主要措施還被政府采納，并且在實踐中得到了實實在在的落實。
為什么來自同一個世界的兩種理論具有截然相反的命運?這不是偶然的。以行政吸納社會理論的視角來看，公民社會是側重于闡釋與指導社會組織挑戰政府權威的理論與實踐，而新公共管理則是側重于闡釋與指導社會組織提供公共服務的理論與實踐。公民社會對中國政府的根本利益形成了根本性的威脅，而且這種威脅不僅僅停留在書本上，而是產生了實實在在的嚴重后果，形形色色的“顏色革命”就是觸目驚心的實例。而新公共管理卻給中國政府提供了實實在在的幫助，為政府提供了有效利用社會組織服務功能的理論和工具。在資本主義市場經濟背景下，如何利用社會組織提供公共服務，中國政府毫無經驗，既沒有相應的理論，也沒有成型的政策，更沒有切實可行、運用自如的具體措施和手段，新公共管理為其填補了這一空白，并取得了實效，受到歡迎也是情理之中的事情。
公民社會是一種關于政治自由化和民主化的理論與實踐。新公共管理是一種關于在資本主義市場經濟背景中如何提供公共服務的理論與實踐。在某種意義上，可以說，新公共管理是“去政治化”的現代國家管理理論與實踐，它獨立于政體類型，可以被任何政體所采納。所以，公民社會為權威主義政體所不容，而新公共管理則受到歡迎。這一切，完全符合行政吸納社會體制的一貫立場與邏輯——從權威主義政府自身利益最大化出發，對外來的理論與實踐，采取“分類控制”的策略，對其不利的拒斥，對其有利的吸收。實際上，行政吸納社會就是為了回應公民社會的挑戰而誕生的，也正是為了自我完善它又選擇性地吸收了新公共管理的某些思路與措施。
行政論文投稿刊物：《四川行政學院學報》(雙月刊)創刊于1999年，是由四川行政學院主管、主辦，面向全國社科戰線、政府部門、公務員、各行政學院和普通高校的綜合性理論學術期刊。
縱觀行政吸納社會四十年的理論與實踐，就其實際效果而言，一方面，有力地限制了社會的自主性，杜絕了“顏色革命”，化解了“民主化”的挑戰，亦把自由化限制在可控的范圍內，遏制了境外勢力透過社會組織干預國內政治生態的努力;另一方面，逐漸發展出一套利用社會力量提供公共服務的策略和工具，以滿足公眾對公共服務不斷高漲的需求。與此同時，既閹割了組織化的社會力量的挑戰功能，又利用了其服務功能，基本上達到了“為我所用”的預期目標。一言以蔽之，行政吸納社會體制沒有辜負其始作俑者的期望。
本文的分析進一步表明，較之公民社會、法團主義、人民社會等理論，對于當今中國的國家與社會關系模式，不斷完善的行政吸納社會理論具有更強的描述和解釋能力。
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作者：康曉光，張哲
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