論行政協議單方變更或解除權行使的司法審查

　　內容提要為防止行政協議單方變更或解除權的濫用，法院有必要對其進行司法審查。司法審查是法院行政審判權能完整性的體現，是公私法妥協的延伸，也是協議效力判斷權的最終歸屬。通過梳理典型案例發現，我國行政協議單方變更或解除權行使的司法審查，存在對“公共利益需求”的解釋標準不統一、行使程序的合法性審查缺位、行使條件的公私法邊界不清、賠償標準模糊致使相對人權益救濟不充分等問題。為克服上述障礙，應從打破對實體法律規范的機械應用、以支付對價為變更或解除的前置條件、采用復合標準衡量公共利益、運用財務平衡原則確定賠償方案等環節入手，完善司法審查制度。

　　關鍵詞行政協議單方變更或解除權司法審查行政審判權

　　一、行政協議單方變更或解除權行使的司法審查之必要性

　　自2014年《行政訴訟法》將行政協議納入行政訴訟范圍后，行政協議案件數量驟增。在北大法寶中以“變更”“解除”“優益權”為關鍵詞進行檢索，以文書類型、法院級別、審理程序為全部，統計得到2015年至2019年相關行政案件共計10828例，占行政協議總案件數34517的比率達31.4%�？梢�，行政協議單方特權的濫用已成為行政協議糾紛產生的重要緣由之一[1]。廣義上的法律解釋是自然人或組織根據自身理解對法律條文的含義、內容以及適用條件等做出的說明，法律解釋方法的差異性決定了解釋結論的多樣化。法律解釋方法可分為擴張解釋(也稱擴大解釋)與限縮解釋(也稱縮小解釋)。

　　司法論文范例：司法領域大數據技術相關問題探究

　　當法律條文文義過窄時，擴大解釋條文文字內涵能夠闡明立法真意;當法律條款文義過于寬泛時，僅根據一般字面含義所得結論與立法者意圖不符，因此應當對文字含義加以縮小[1]。行政特權情形下，行政主體對權力行使條件的趨利性限縮解釋[2]是權力濫用的形態之一。行政允諾行為是行政協議常見的表現形式之一，與一般的授益性行政行為不同，行政允諾行為是行政協議締結過程中，行政主體與相對人意思表示一致的產物。比如：行政主體為達到招商引資等公私合作行政目的，而允諾行政相對人一定的經濟收益或政策優惠。實踐中，行政允諾行為適用范圍較為廣泛，但也存在行政主體對行政協議單方變更的問題。例如崔龍書訴豐縣人民政府解除行政允諾案中[3]，被上訴人豐縣人民政府以案涉招商引資項目種類不合規定為由，否認行政允諾行為有效成立，拒絕承擔上訴人崔龍書引進項目行為的物質獎勵義務。

　　二審法院認為行政允諾一經達成合意，便不得隨意解除，豐縣人民政府因對政策性文件不當限縮解釋而做出的行政允諾單方解除行為構成濫用行政優益權，以司法審查方式及時維護了相對人合法權益。以公共利益為名，擴大化解釋行政主體行使行政特權的條件，是行政特權行使異化的另一重要體現。行政主體單方變更或解除行政協議的正當性來源于對公共利益的維護，而在現實中，一些行政主體卻往往簡單地將政府利益等同于公共利益，不加甄別地以資金減損做為行政協議單方權力行使的決定因素，致使政府利益與公共利益不當混同。

　　唐仕國訴關嶺縣政府變更行政協議案(以下簡稱關嶺案)中[4]，爭議焦點之一為：在相對人已積極履行完畢行政協議的前提下，因行政主體單方過錯而導致的行政協議內容重大誤解能否作為關嶺縣政府單方變更行政協議的行使條件?關嶺縣政府聲稱因內部決策失誤而導致補償款數額過大，加重了國家財政負擔，故而要求變更行政協議。再審法院認為“補償款數額失實”并不能直接證成公共利益受損，行政協議單方變更行為于法無據。政府作為特殊組織機構，維護自身利益無可厚非，但政府并不必然能夠自我適應權力行使限度。如若單方特權濫用而不加司法管束，行政主體極易利用不平等地位隨意侵害相對人權利，這顯然“將為以后行政主體締結合同造成困難”[5]，與以私法形式履職的行政協議初衷相背離。

　　二、行政協議單方變更或解除權行使的司法審查之法理基礎

　　(一)法院行政審判權能完整性的體現

　　法院是由憲法直接創設并行使審判權的司法機關，代表國家意志行使審判權能，以國家名義裁決各類糾紛[6]。行政審判權能是行政法賦予法院的行政法律關系塑造能力，由于任何法律的作用都是有一定范圍的[7]，故而行政法以受案范圍標識出行政審判權的效力管轄界限。但法律對受案范圍的規定足以涵蓋行政審判權的存在空間，將行政審判權限定于法律允許的制度領域。由于行政審判權的要素遠不止行政訴訟的受案范圍，除了受案范圍，還有案件管轄、審理程序、證據規則等其他要素。隨著2014年《行政訴訟法》的修改，特別是最高人民法院《關于審理行政協議案件若干問題的規定》出臺，行政協議的受案范圍問題似乎塵埃落定。

　　但實際情況未必如此，一方面，對可訴的行政協議的范圍究竟如何劃定依然存在爭議，另一方面，對行政協議單方變更或解除權行使的司法審查這一更為具體的問題，還沒有形成共識。行政協議締結過程中，往往相對人意思表示空間較大，因此，關于行政協議是否屬于行政審判權管轄范圍，曾存在過激烈爭論，但由于行政協議本質上是與以私法方式行使行政權相對應的新型行政行為種類，最終還是被納入行政訴訟之中[1]。既然行政協議已經納入行政訴訟受案范圍，那么，行政協議單方變更或解除權的行使作為行政協議不可或缺的重要內容，完全契合傳統行政行為的基本特征，是典型的受行政審判權約束的行政行為。行政審判權是法院對外部行政行為進行司法審查與裁判的權力，法院之所以享有這項權力，是因為除化解糾紛和救濟權利外，行政審判權還是監督制約違法行政的重要環節之一[2]。

　　行政協議單方變更或解除權的行使，是公權力引起外部行政權利、義務產生變動的原因，就此而言，行政協議單方變更及解除權的行使，理當同普通行政行為一樣，為行政訴訟受案范圍所包含，受法院司法審查的管轄。倘若行政協議單方變更或解除權被司法審查排除在外，行政審判權的效力范圍便會存在缺口，行政審判權的完整性就無從談起。“案件受理權、事實認定權、法律適用權、程序保障權以及裁判權等共同構成了法院審判權內部的完整權能”[3]，其中，案件受理權作為審判權啟動的基本條件，負責回答法院對哪些案件享有審判權，是審判權效力范圍的行政法表達。如前所述，如果行政協議單方變更或解除權不屬于法院司法審查的范圍，等同于審判權的效力范圍存在遺漏，相應地，案件受理權的內容便存在缺失，行政審判權能自然也就不再完整。

　　(二)公私法妥協的延伸

　　行政協議自誕生之日起，有關糾紛解決適法問題的爭論始終存在。行政法學者從行政協議的“公法”屬性出發，主張行政協議是屬于行政法上的行政行為，應當按照行政法規則提起行政訴訟。民法學者則強調行政協議的“私法”屬性，認為行政協議屬于廣義合同的特殊形態，需要受到民事原理與規則的調整[4]。很顯然，這些觀點都是對行政協議法律屬性的片面理解，忽視了行政協議用語的整體性，“行政合同是一種交叉邊緣性法律制度，內容上兼具行政性和民事性”[5]。公私法妥協的延伸，是行政協議內部公私法混合屬性達到和諧統一后，其作用范圍向糾紛解決的法律適用與司法權限繼續伸展的過程。

　　《行政訴訟法》及其司法解釋一方面為充分保護相對人權益，在訴訟類型上確認行政協議糾紛為行政訴訟;另一方面，考慮到協議獨有的合意性特征[6]，于法律適用上規定行政法與合同法交互適用，在法律適用層面展現了公私法適用的彈性妥協。行政協議單方變更或解除權，在權力外觀看來是一種行政主體享有的自由裁量權，不應當受到司法權的干涉[7]，但是，既然行政協議單方變更或解除權的行使可能直接導致行政主體對行政相對人合法權益的隨意貶損，這一行為一旦繞開人民法院的司法審查，則行政相對人的合法權益誰來保護?行政協議法律適用的混合規則[8]，要求行政主體在行使單方面變更或解除行政協議的權力時，不但受行政法規則對傳統行政行為的管控，也應受合同法中有關合同解除規范的約束。

　　基于行政法與民法的混合適用規則，法院對行政主體單方變更及解除權行使的司法審查并不越位，具有法律正當性。同時，行政協議的公私法妥協適用，也為行政協議單方變更或解除權的司法審查提供了雙重視角，更為行政權力的司法審查消除了法理障礙。當然，在行政協議單方變更或解除權行使的司法審查中，公私法妥協的延伸并不是無限度的，要以解決行政協議權利義務糾紛為目的，同時又以公私法對彼此調整范圍的互相尊重為界限。司法對行政協議單方變更或解除權行使條件的審查不應局限于單一的公法規則或私法規則，在以行政法審查單方權力行使是否符合公共利益需求標準為本位的前提下[1]，還應兼顧合同法法定解除權的要求。在公私法混合適用時，也應當警惕合同法越界規范本應由行政法調整的法律關系。

　　(三)協議效力判斷權的最終歸屬行政主體的職責大多通過行政行為實現，行政協議作為雙方當事人協商一致的產物，因不具有行政行為基本特征的單方性而被排除在外。傳統行政行為的排斥意味著行政協議未完全獲得行政行為的全部效力，不具有一般行政行為的公定力[2]。相對人對不符合信賴利益原則的行政特權不需要預設遵守[3]，行政協議權利義務變化亦不能如傳統行政行為僅由行政主體單方意思表示便足以促成。正因為行政協議在公定力方面有所欠缺，從行政法角度便不難理解，協議是否繼續履行的司法審查權力最終應歸于法院而非行政主體。

　　三、行政協議單方變更或解除權行使的司法審查之障礙

　　透過前述案例中典型裁判文書的類型化研究，可以發現單方變更或解除權的司法審查存在如下障礙：

　　(一)對“公共利益需求”的解釋標準不統一由于行政協議始終無法同公共利益完全剝離，行政主體基于維護公共利益的需要，必要時可以打破契約的法律約束力。不同社會背景下公共利益的法律闡釋有所不同，《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《適用解釋》)出臺前后，法院審核標準經歷了多元化向二元化限縮的變遷過程[1]，《行政協議規定》采取日本學者宮澤俊義分類方式，將公共利益內容簡便劃分為國家利益、社會公共利益[2]，規定此兩種利益受損才是行政主體單方變更或解除權行使的依據。公共利益的現代界定方式主要遵循盧梭的公意論與邊沁的功利主義論，二者分別代表一元的意志共同體公共利益觀、個人利益疊加的分布式公共利益觀。盧梭將公共利益界定為抽象的共同體利益，在個人利益面前呈現絕對優勢，他認為公共利益永遠是純粹而正確的理性實體[3]。

　　邊沁則強調公共利益是個人利益疊加匯總，國家促進公共利益的目的在于實現最大多數人的利益[4]。公意論與功利主義論都有著高度的抽象性和片面的局限性，因此公共利益在理論上本身是一種極易陷入價值空洞的不確定概念[5]。正是由于公共利益具有的不確定性特征，法官只能憑自由心證裁量個案事實是否滿足公共利益需求，“從公共利益這一抽象的法律概念到具體情形下是否出于公共利益需要這一個案化結論的得出，之間的距離只有‘一步之遙’，中間不需要再經過其他說理過程，推演步驟呈跳躍化傾向”[6]。在這種情況下，司法權擴張的危險是客觀存在的。

　　(二)行政特權行使程序的合法性審查缺位

　　在法律運行過程中，實體法權力的落實離不開程序法的組織實施，實體與程序共同推進行政協議目的的達成。但在長期以來重實體、輕程序的法制環境下，對行政協議單方變更及解除權行使的程序合法性司法審查始終差強人意。與業已成熟的行政處罰法或行政許可法不同，“法定程序”是行政法對行政協議單方變更或解除權行使程序的全部規定[1]，規則的概括性為權力行使程序審查的遁逃留下較大空間。鴻遠公司訴長春市凈月管委會變更行政協議案中[2]，凈月管委會認為鴻遠公司已獲補償的房屋中存在部分違法建筑，而違法建筑不應得到房屋拆遷補償，故通過口頭方式要求鴻遠公司返還違法建筑補償款。鴻遠公司質疑行政權力口頭行使的合法性，故提起訴訟。

　　原審法院以行政法未對單方變更行政協議的程序要件做出具體規定為由，拒絕認定凈月管委會存在程序違法。法官是法律忠誠的代言人[3]，如果僅僅因為行政法沒有行政特權行使程序的具體規定，便認定單方權力行使程序合法，這與逃避行政特權的程序審查并無差異，在行政法的視域下，這種逃避甚至足以構成程序的合法性審查缺位。行政權力的行使應順應既定的法律程序，因為程序的完整運行是權力行使足夠謹慎的外在證明。“如果不將這種宏觀行政程序納入視野，則不能全面把握行政法現象，也不能在整體上保證行政過程的合法性。”[4]然而，現有規定仍著眼于一般行政行為解決，無論是聽證抑或是當事人的陳述申辯程序，都缺乏對行政協議的針對性。鑒于行政權力行使程序的完滿具有對抗相對人訴求的效用，因此，法院對行政協議的程序審查應當有所側重，應重點關注行政主體訂立行政協議之初的程序合法性。

　　四、行政協議單方變更或解除權行使的司法審查之完善

　　當前，我國調整行政協議的法律規范尚不健全，缺失系統全面的統一標準，因而需要建立良好的審查操作流程，使之更好地服務于審判實踐。

　　(一)打破對實體法律規范機械應用的藩籬

　　目前，“我國的行政合同實體法律制度尚付諸闕如，人民法院沒有充分的公法規范可以援引”[4]。在此情形下，法院在審查行政協議案件時，面臨實體法律規范缺失的困擾，為了解決現有行政協議審查的實體法依據缺乏問題，相關法律規范及法院司法解釋除了對行政協議無效情形做出了明確的民法指引，對行政協議案件審理適用合同法依據做出了概括性規定外，關于行政協議具體適用合同法情形仍留有大量空白，致使司法審查過于倚重行政法規則而忽視了對合同法條款的理解適用。

　　根據《行政協議規定》第十四條規定，當行政協議存在脅迫、欺詐、重大誤解、顯失公平等情形時，原告可請求法院依合同法撤銷行政協議。這一規定實現了行政協議效力判決類型與合同法的合同效力類型的公私法有機銜接。但該條款并未說明，行政協議締結時，若相對人存在欺詐或重大誤解等情形時應如何處置。由于我國行政訴訟制度對原被告訴訟主體資格的預設以及行政協議訴訟類型的法定化，行政主體作為受害人不能以原告身份起訴，進而并不當然享有上述撤銷權，行政協議履行結果的不利導向也不必然引發行政主體單方變更或解除權的行使，此時行政主體合法的協議變更訴求如何得到有效回應呢?合理的行政協議賠償范圍必定是雙方權益平衡的結果，行政協議任何一方的過度保護都是不可取的。

　　為鼓勵行政主體依法行使行政特權，違法性有必要作為損失填補方案確定的前置要素。根據行政主體權力行使是否違法，損失彌補方式分為賠償與補償兩種。這兩種方式在損失填補的程度高低方面有所區別，而其底線的確立應順應以相對人權益為出發點的的財務平衡標準。補償是對相對人損失的充分填補，以實際損失的全面填補為必要限度，過多的補償不利于行政主體權力的積極行使。賠償不同于補償，帶有懲罰色彩，不僅要包括相對人的實際損失，行政主體還應當為行為的違法性付出代價，其代價表現應是對相對人行政協議期待利益的賠償。

　　作者：邢鴻飛朱菲

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