本文摘要：[摘要]油氣礦業用地是土地管理和礦業管理的重要內容。目前我國對油氣礦業用地沒有專門的法律法規或者規章文件進行規定，涉及油氣礦業用地的相關規定散見于《物權法》、《土地管理法》、《礦產資源法》、《礦產資源法實施細則》及相關的政策文件之中。隨著我
[摘要]油氣礦業用地是土地管理和礦業管理的重要內容。目前我國對油氣礦業用地沒有專門的法律法規或者規章文件進行規定，涉及油氣礦業用地的相關規定散見于《物權法》、《土地管理法》、《礦產資源法》、《礦產資源法實施細則》及相關的政策文件之中。隨著我國工業化、城鎮化的加速推進，經濟發展方式的轉變對土地管理、油氣資源的合理開發利用提出新的要求，導致我國土地管理和油氣資源開發中一些地方礦地矛盾比較突出，相關法律法規亟待修訂完善。
[關鍵詞]礦業用地;礦業權;土地使用權
一、我國目前礦業用地制度存在的問題
(一)油氣礦業用地的法律依據不明確
我國《礦產資源法》未對礦業用地進行專門規定，關于礦山環境保護和土地復墾的規定比較原則，而《土地管理法》等相關法律除對勘查礦產資源規定了臨時用地制度外，對開采礦產資源用地缺乏具體規定，對礦業用地準入條件、取得方式及程序、礦業用地優先權及相鄰關系等問題都沒有可操作性強的規范，導致礦業用地法律依據不夠明確。
(二)油氣礦業用地受現有土地管理制度制約
一方面，我國油氣資源屬于國家所有，油氣資源的國家所有權不因其所依附土地的所有權和使用權的不同而改變;而土地實行國家所有和集體所有的二元制度。傳統的礦業用地采取無償劃撥方式;涉及集體土地的，則先征為國有。但在目前國有土地使用權全面有償出讓、征用集體土地限制嚴格的情況下，原有模式不再適合，礦地使用權與礦業權的沖突矛盾日益增多。最為突出的問題是礦業權人拿到勘查、采礦許可證后，卻難以取得已出讓國有土地或者已承包集體土地作業區或礦區的土地使用權，致使礦業權無法實際行使。另一方面，由于審批主體的不一致、兩類資源的規劃間不協調以及礦業權和土地使用權的獨立設置，不可避免地會出現取得礦業權卻不能獲得土地使用權的情況，甚至個別礦業權申請人先取得土地使用權，最終卻沒能獲得礦業權，從而導致礦業權與土地使用權管理上的混亂無序。
(三)油氣資源用地規劃與土地利用總體規劃存在沖突
由于油田企業的油氣資源規劃與各級土地利用規劃的編制、期限并不完全同步，導致一些新的油氣開發項目未能列入土地利用規劃之中，使油田企業用地指標不足，難以獲取到其所需的采礦用地。
(四)油氣礦業用地的流轉缺乏相應的規范
按照規定，礦業權在相關法律規定的限制下可以以多種方式進行轉讓，而礦業權的流轉必然涉及到礦業用地的流轉。但現有規定都沒有涉及礦業權流轉時土地使用權如何處理。特別是一些國有礦業企業的用地大多是通過劃撥無償取得的，這種土地將以何種方式流轉，土地收益如何計算，卻并不明確。
(五)油氣礦業權相鄰管理制度不足
目前，對于油氣礦業權相鄰關系的規定比較薄弱，對油氣礦業權是否可以和土地權利一樣設立地役權制度也未加涉及，這嚴重限制了油氣礦業權的正常行使。油田企業在集體所有的土地上進行石油勘查開采活動常因通路、通水等問題產生糾紛，不但增加不必要的交易成本，也造成行政權的濫用，影響了油氣資源的充分利用。
二、協調礦地之爭的國際經驗借鑒
(一)礦權與地權的關系
大致可歸納為兩種模式：
第一，英美法系模式。由于英美法系國家從法律上規定了礦產資源為土地的組成部分，所以土地所有權人當然享有土地中所蘊藏礦產資源的所有權，沒有礦業權與土地權利的沖突，土地所有權人在制度允許的情況下可按自己的意愿出讓礦業權。
第二，大陸法系模式。該模式以德國和法國為代表，規定土地所有權人只對依附于其土地的指定礦種或地表礦產擁有所有權，其他礦藏一律為國家所有。但對重要礦產實行礦業權的土地使用優先權，即土地所有權人必須允許該類礦業權的存在，而當一般礦產的礦業權與土地權利發生沖突時，不但要經土地所有權人同意，還須通過設定法定地役權的方式解決礦業用地問題。
(二)礦業用地制度
1.礦業用地準入制度。主要從生態環境保護、軍事戰略等多角度出發對礦業用地實行公權限制，即什么樣的土地、什么人的土地準用于何種礦業活動，或禁止何種礦業活動。
2.礦業用地取得方式。礦業用地的取得依其所占用的土地用途不同、權屬不同和礦業活動的內容及目的不同而準用不同的方式，總體上分為強制礦業用地制度和意定礦業用地制度。
3.礦業用地復墾制度。大多數國家均確立了“誰破壞、誰復墾”的原則，并建立了落實該原則的復墾保證金制度，從而形成了礦區復墾制度的核心。[1]
三、完善我國礦業用地相關制度的建議
1、創新油氣礦業用地取得方式。對于國有土地，不再限定礦業用地必須辦理土地出讓手續，可以采取出讓、租賃、作價入股等多種方式取得土地使用權;對于集體土地，應當建立集體建設用地流轉制度，不再限定必須由國家征收或征用;礦業權人也可以以出讓、租賃、作價入股等多種方式使用集體土地。一是實行“協議出讓”，建議當前油氣資源礦業用地可以以國家協議出讓的方式取得;二是實行“年租制”，礦業權人與土地使用權人約定在土地使用期內按年支付租金，并在租期結束后將土地復墾后交給土地所有者;三是實行“土地股權制度”，所需的集體土地可以采用作價入股的辦法獲得，土地所有者按股份獲得收益。
2、理順油氣資源用地管理機制。明確規定礦業用地審批、登記制度，理順油氣資源用地管理機制。一方面，從國土資源管理部門的角度來說，在出讓礦業權之前，應將所需的土地使用權通過預先征收、征用或征購，以連同礦業權一同出讓。如此，申請人在取得礦業權的同時就取得了土地使用權，從而獲得清晰穩定的預期，大大減少了獲取礦業用地的不確定性。另一方面，在礦業權二級市場，土地使用權也應同礦業權一同進行轉讓。既有利于加強礦業用地管理，規范礦業用地取得的程序，也有利于明確礦業權人的土地權利，減少礦業用地糾紛。[2]
3、統籌油氣資源規劃與土地利用總體規劃。重要礦產資源關系國計民生和國家戰略利益，關系國家經濟的可持續發展，建議明確探礦和重要礦產資源開采的優先用地權，對重點油氣資源用地要與土地利用規劃充分銜接，列入土地利用總體規劃建設用地范圍，發揮土地利用規劃的統籌作用，保障用地的需求，減少用地審批程序，縮短采礦取得土地的周期。
4、建立油氣礦業劃撥土地流轉制度。油氣礦業權的市場化改革已逐步開展，作為其重要內容的礦業權流轉必然涉及到油田企業原劃撥土地使用權的流轉。建議進一步加強對礦業權流轉市場的規范化管理，理清礦業權流轉的基本思路，盡快建立劃撥礦業用地的流轉制度，規范流轉方式以及土地收益的核算。
5、加強油氣礦業相鄰關系制度的建設。建議增加完善礦業權相鄰關系制度，增加地役權制度以及相鄰提供便利和相鄰安全防險制度，并且使相鄰關系制度適用于探礦權人和采礦權人，如賦予礦業權人施工作業臨時占用和進入、通行權等。
參考文獻
[1]武旭.《我國礦業用地的相關分析與完善》.《中國礦業》，2012年10月.
[2]吳文杰，李美玉，李美英.《完善礦業用地制度》.《中國國土資源經濟》，2008年1月.
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