本文摘要：摘要：從政策網絡的視域解讀多元主體博弈合作下的公共政策制定過程，借由《北京市生活垃圾管理條例》的出臺探析公眾參與公共政策制定的行為邏輯，以建立對公眾參政現象的深度微觀理解。利用政策網絡理論，具體分析博弈事件中的利益相關者的行動策略及其行為
摘要：從政策網絡的視域解讀多元主體博弈合作下的公共政策制定過程，借由《北京市生活垃圾管理條例》的出臺探析公眾參與公共政策制定的行為邏輯，以建立對公眾參政現象的深度微觀理解。利用政策網絡理論，具體分析博弈事件中的利益相關者的行動策略及其行為互動對政策出臺產生的影響，得出具有不同價值理念、利益訴求和權利稟賦的多元行動者搭建的網絡平臺是該政策出臺的最大推力，“價值-利益-權利”三角鏈條的互構作用主導著政策網絡主體的行動邏輯。通過對案例的探討以期為公眾參與公共政策制定提供有效途徑，為學界運用多中心治理理論提供典型范例，為政府解決類似公共事件提供有效借鑒。
關鍵字：政策網絡;公眾參與;阿蘇衛;行為邏輯
伴隨著中國城市化進程的日益加速，垃圾危機已成為困擾城市管理者們的緊迫難題。有數據顯示，在我國668座城市中，將近2/3的城市已被垃圾包圍。面對“垃圾圍城”的窘況，各地政府大多仍采取垃圾填埋和焚燒等末端治理手段，各地紛紛選址投建垃圾焚燒廠，全國性的反垃圾焚燒運動此起彼伏。自2007年以來，北京六里屯、深圳南山、北京阿蘇衛、廣州番禺、上海江橋及江蘇無錫等地都曾先后出現集體反對垃圾焚燒的情況，與垃圾焚燒相關的群體性事件呈多發態勢，這一敏感的政治議題甚至被媒體標榜為“民主意識覺醒”的里程碑式事件，同時環境問題的公共屬性也前所未有地得以彰顯。
多起鄰避事件對政府重末端輕前端的垃圾治理思路起到了預警作用，公共環境治理領域的政府失靈，表明自上而下的傳統政策模式已難以迎合多元主體的利益訴求。國內的垃圾焚燒大躍進使得垃圾焚燒風險日趨最大化，面對這種負外部性顯著的公共項目，如何對待各種不同乃至針鋒相對的意見，如何在保障大部分群眾利益的同時還能為弱勢群體代言，如何達成兼容性政策目標，無疑是轉型中的中國政府和雛形中的公民社會面臨的切實考驗。
但同樣是垃圾焚燒廠投建引發的鄰避沖突——北京的“博弈阿蘇衛”事件，官民在解決過程中由對抗到對話，由對立到信任，“垃圾參政者們”搭建起協商合作的政策網絡平臺，促成了國內首部以立法形式規范垃圾處理行為的地方性法規——《北京市生活垃圾管理條例》(以下簡稱為《垃圾條例》)的出臺，該案例中公共政策實現了“政府內生型”向“政府外生型”的可喜轉變。條例出臺說明該事件的意義已超越了單純的鄰避沖突，非常有代表性地反映了政府在公共治理領域面臨的新挑戰以及在新的社會情境下的合理應對，為我們提供了一個公眾參與政策制定，并有效推進政策走向的公共政策制定模式。[1]下面以“博弈阿蘇衛”為例，從公眾參與的互動性切入，探析多元主體互動參與下的政策出臺過程，進而解讀該政策網絡中的各主體行為選擇背后的行為邏輯。
一、《垃圾條例》出臺的過程回顧
(一)問題緣由：垃圾填埋廠的搬遷方案
阿蘇衛，隸屬于北京昌平區小湯山鎮。1986年始建的阿蘇衛垃圾填埋場，自1994年開始運營以來負責消納東城區、西城區的全部垃圾及昌平區的部分垃圾，日垃圾處理量從最初的1?200噸陡增至7?000噸，幾年后已是滿負荷甚至超負荷運行。隨處堆積的垃圾山時不時地發出陣陣惡臭，附近村子(百善鎮的二德莊、牛坊圈和小湯山鎮的阿蘇衛等)的村民深受其害。2000年，二德莊村民眾曾先后7次圍堵運載垃圾的車輛，次年夏天又聯合牛坊圈和阿蘇衛的村民再次對垃圾車進行攔截。當地政府為安撫民眾給予經濟補償，標準為每人每天1.5元或1元，很快便平息了村民的不滿。
2009年6月，昌平區市政市容管理委員會(下稱市政管委會)和小湯山鎮、百善鎮政府聯合頒發《阿蘇衛垃圾處理循環經濟園村莊搬遷方案》。據該方案，為建設循環經濟產業園，二德莊、牛坊圈和阿蘇衛等村莊在2012年6月份前將被整體搬遷。
(二)沖突階段：申訴未果，展開“鄰避”
由于所謂的“上風上水”，地下有溫泉分布，小湯山鎮建有納帕溪谷、湯HOUSE、保利壟上等多個高檔別墅區(統稱奧北社區)，散布在垃圾填埋場附近，其中最近的距離垃圾填埋場不及3公里。
2009年7月底，奧北居民得知政府將在附近投建垃圾焚燒發電廠，而當時項目環評早已結束，《阿蘇衛生活垃圾焚燒發電廠工程環境影響評估公示》只是張貼在鎮政府墻上，并未發放到民眾手里。向相關部門申訴失敗后，奧北居民自發成立維權小組，先在天涯、百度和搜狐焦點等論壇上廣發反燒反建的抗議貼，而后又相繼建立起兩個反建網站，最后開通“奧北論壇”掀起了網絡輿論的高潮。線上維權未果，奧北居民不久便開啟了線下維權。8月1日下午3時，50多輛私家車從保利壟上出發開始了長達4小時的巡游，車上張貼“反建阿蘇衛，保衛北京城”“抵制二噁英危害”等標語。迫于多方壓力，市政管委會的官員次日主動接訪業主，多名居民前去質詢為何公眾未能參與項目環評。不久《北京日報》刊登了新的《阿蘇衛垃圾焚燒發電廠工程環評公示》，重點提及征求對擬建項目區域環境問題的意見。
奧北居民在得知農業展覽館將于9月4號舉辦“2009年北京環境衛生博覽會”后，決定在不影響博覽會秩序的前提下進行和平示威。當天，在以居民代表黃某為首的眾業主舉起橫幅前往農展館游行，和平請愿的居民越來越多，黃小山等因“妨礙公共秩序”被行政拘留。阿蘇衛事件因此名揚全國。次日，市政管委會主管固體廢物處理的官員坐鎮專門設立的接訪辦公室，聽取民眾意見并現場答疑。不少居民前去請愿，但提出的重開環評、與“主燒派”官員直接交流、參觀垃圾填埋場等要求均未得到滿足。
(三)協商階段：公眾變身“垃圾參政者”
前期的集體行動未能達成預期目標。奧北居民在“9·4事件”后開始轉變維權思路，認定與政府理性溝通比聚眾抵制更有效。“奧北志愿小組”耗時百余天，查閱垃圾處理技術的前沿文獻資料，列舉了垃圾“主燒派”的諸多觀點，逐一反駁，撰寫出《中國城市環境的生死抉擇：垃圾焚燒政策與公眾意愿》，這份長達77頁的報告幾經修改后，于2010年1月由黃某首先轉交給了“主燒派”相關專家學者，而后又被轉發給一切可能影響政府決策的人——政府官員、兩會代表委員和專家學者，引發了眾人共鳴。市政管委會的官員讀后大受啟發，決定實地考察先進國家垃圾綜合處理情況，一系列的維權行動終于開始讓民意受到重視。
2月22日，市政管委會官員代表、專家學者代表、市民代表黃某組成的調研組，在媒體記者陪同下，前往日本多座垃圾中轉站調研，在參觀東京防波堤循環產業園時發現園內幾乎所有垃圾(除餐廚垃圾)都可做分解處理，回收大件固體金屬垃圾的收益即可支付其電費開銷。回國后，為了解國內垃圾焚燒水平，黃某前往廣東李坑垃圾焚燒廠考察。國內外的鮮明對比使調研組察覺要對垃圾焚燒持以最大限度的審慎，如果前端的垃圾分類做到位，后端即使實施焚燒，也不會引起公眾的如此大的恐慌。政府官員表示，要制定相關條例來引導生活垃圾分類，并重點加強大件固體金屬垃圾回收工作。
不久后官方發布《居民反映阿蘇衛填埋場和焚燒廠建設、環評相關問題的答復意見》，承諾在未獲得環評批復前，項目絕不開工。2月26日，事情取得了實質性的進展，《垃圾條例》起草事宜被市十三屆人大常委會第十六次會議正式提上日程，涉及垃圾計量收費及分類等備受關注的問題。次年11月18日，該條例得到市人大批復，并于2012年3月正式實施。
二、“博弈阿蘇衛”事件的政策網絡解讀
從“博弈阿蘇衛”事件可以看出，起初政策的制定者只有昌平區政府和市政市容委，除了給予周邊村民經濟補償和允諾其搬遷外，整個政策過程并未牽扯到其他利益主體。當奧北居民得知附近要投建焚燒廠之后，眾多“垃圾參政者”相繼介入到政策的制定過程，多元主體的互動博弈是在一個網絡化的結構下進行的，其間政府、專家學者和民眾表現出來的錯綜復雜的關系讓人眼花繚亂。本文引入政策網絡理論來梳理分析各政策主體的行為策略及其互動引發的政策轉向，進而探究其行為背后的邏輯。
(一)政策網絡理論簡介
政策網絡(policynetworks)是指政策過程參與者中的多個組織或個人之間互動博弈形成的一種網絡狀結構，網絡中的參與者為尋求政策問題的最佳解決途徑和達成兼容性政策目標，通過交換資源、交流信息、權利轉移來調節各自的價值訴求，進而做出基于自身立場的行為選擇。政策網絡被認定為是政策活動中進行公共資源分配來迎合多元利益訴求的平臺和達成共識性公共政策的載體，網絡成員互動內容涉及信息、組織、關系等一切可約束或影響各自行為選擇的要素。政策網絡理論以各利益主體在博弈中的行為作為切入點來探討其合作互動過程，認為政策出臺是政策網絡中各利益主體多方博弈的結果，將政策網絡看做自變量,政策后果看做因變量，借由網絡結構和政策結果的因果關系詮釋公共政策制定。需要說明的是，這里的結構并不指網絡的組成結構，而是網絡各行動主體間所形成的實際或潛在的關系模式，[2]而最終的政策走向取決于網絡關系模式的形態。
政策網絡理論產生于20世紀70年代的美國，但其理論的發展主要在英國和歐洲大陸。[3]目前，政策網絡業已成為歐美學界政策過程研究甚至是公共治理研究的主流范式，大體上可分為三個流派：微觀視角的美國流派，關注政策過程中人與人之間的互動關系;中觀視角的英國流派，將政策網絡定性為官方與社會NGO、利益集團等的利益斡旋媒介;宏觀視角的歐洲學派，政策網絡被認為是繼國家、市場之后的第三種治理手段。國內政策網絡的研究起步較晚，多為對西方學者研究成果的介紹。
政策網絡理論在多元利益主體增多的今天，其研究興起很大程度上基于統合主義和多元主義的弊端，沖破了傳統決策研究的精英主義與理性選擇模式，將公共政策過程理解為多元利益群體復雜的互動過程，把地方政府、社會組織、公民個人，以及信任機制、社會資本、非正式關系、互動等都納入政策分析過程。[4]較之政策過程理論，此研究范式增加了政策研究的第二個維度——結構，彌補了階段研究方法的缺陷。政策網絡的兼容特質凸顯，從整體性治理視野對多個政策子系統整合疊加以消除負效應，在彼此信任和信息共享基礎上實現官民零障礙互動，促成政府行政部門與社會利益團體及個人價值的整合融通，形成多元伙伴型治理格局。[5]可見，政策網絡理論打破了以政府為中心的科層制分析模式，實現了跨政府層級和政府部門的政策制定主體研究，對我國政府治理有很強的借鑒意義。
(二)《垃圾條例》政策網絡中的利益主體分析
隨著建立垃圾焚燒廠的消息不脛而走，秉持不同價值理念和利益訴求的奧北居民、環保NGO(以下簡稱ENGO)、專家學者和新聞媒體等相繼介入，政策網絡互動將這些單個、分散的利益個體整合積聚為有組織有力量的大利益團體，增強了其與政府對話的能力，確保了這些利益主體在政策網絡中能夠與政府保持良性的相互牽制、相互監督關系。根據政策網絡中各利益主體及其行為對政策走向改變產生影響的強弱程度，[6]該政策網絡參與者可分為三層：核心層(市政管委會、奧北居民)，中間層(專家學者、新聞媒體、ENGO)及外圍層(垃圾填埋場附近村民、其他居民和環保人士)。
1.核心層利益主體
以昌平區政府和市政管委會為代表的政府機構坐擁政治資源，在多元利益博弈的政策網絡中占據著不可撼動的主導地位，其享有的政治權威可保障其對集體沖突的最終裁決權。政府投建垃圾焚燒廠的決策主要基于兩方面的考量：一是公共利益的考量，考慮到“垃圾圍城”的現狀，急需建立垃圾焚燒廠來緩解垃圾填埋場處理能力不足的困境;二是政府績效的考量，市政府為獻禮60周年大慶籌備投建9所大型垃圾焚燒處理設施。
奧北社區位于阿蘇衛附近的高檔住宅區，業主大都為高學歷、高收入和高社會地位的社會精英群體，可是面對垃圾焚燒這種負外部性顯著的公共項目，難以突破的體制框架和公共空間的不透明讓這些高檔住宅區里的富人居民頓失平日里的經濟優勢，淪為與村民一樣的“弱勢群體”，低密度的別墅區業主數量少，加之難以團結翹首以盼等待“拆遷款”的村民，使得這些富人們更加勢單力孤。但是他們擁有的人脈資源和社會資本是他們可以理性向政府施壓，并通過媒體制造社會輿論的前提條件;其高學歷和知識結構，能夠保證他們收集查閱和研究垃圾焚燒的技術知識;較高的社會責任感也促使其價值訴求隨著事態的發展發生了變化，由保護私人利益轉向對公共利益的維護。他們適時改變維權思路，整合多元利益主體力量，使得自己在政策網絡中的位置由邊緣轉向中心。
2.中間層利益主體
新聞媒體特別是網絡平臺在整個政策過程中充當著不可或缺的新聞傳播者角色，奧北社區居民首先是開展了建立反燒網站、發帖抗議等線上維權活動，線下維權階段傳統媒體通過“9·4事件”的曝光將阿蘇衛事件推上了社會輿論的風頭浪尖，協商合作階段媒體在利益相關者互動過程中肩負起監督政府、維護公眾知情權、表達公眾意愿的社會責任。對于垃圾焚燒與否，媒體的態度是中立的，在政策網絡中充當了政府與民眾的溝通橋梁。
以高級工程師王維平為代表的專家學者利用自己的專業知識積極建言獻策，專家中既有支持垃圾焚燒廠建設的“主燒派”，也有反對垃圾焚燒廠建設的“反燒派”，網絡中政策參與者的這種異質性是政策網絡得以維持的基礎，有助于網絡成員間重要信息的分散傳播，使得具有不同利益訴求的各方都能有獲得重要網絡信息的機會。
社會轉型引發的不公平問題在環境領域出現激化，使得部分環保NGO轉向公共領域，介入到了明顯的環境利益沖突中，使得環境議題的社會效應大大提升。他們單純從環保角度關注垃圾處理問題，憑借其專業的環保知識擔當起了公共環境利益的維護者角色，成為一股無法忽視的綠色力量。
3.外圍層利益主體
“9·4事件”曝光后，國內其他地區居住在垃圾填埋廠附近的民眾高度關注事態發展，積極聲援“同病相憐”的奧北社區居民，如廣東番禺垃圾焚燒廠附近的居民。還有基于生存道義和理性權衡積極建言獻策的個人和組織，其立場基本為抵制垃圾焚燒的末端治理方式，為奧北社區居民提供了聲勢支持，間接對政府決策施加壓力。
(三)《垃圾條例》政策網絡中利益主體的互動行為
建立在“結構—結果”邏輯基礎上的政策網絡理論認為，公共政策的制定涉及到政策網絡系統中全方位、多維度的利益關系協調，協調互動的模式也就是政策網絡系統內部運行的主要方式。協調互動模式的主要內容是政策網絡內部各主體通過行為學習、價值學習與規范學習的方式實現利益的有效協調和資源的合理分配。[7]政策網絡系統內各主體不斷向主導主體施加影響，掌握上述學習技巧的網絡主體便能在政策結果中得到更多的利益，從而影響了政策網絡的集成度。一般來說，網絡成員互動越充分，信息傳播越暢通，政策網絡集成度越高，各方利益兼顧的越好，政策目標就完成得越好。[8]
回顧“博弈阿蘇衛”事件全過程，我們可以看到政府行為的可喜轉變：拒見居民代表→被迫與居民接觸→主動接訪居民→官民良性溝通。與之相對應的是，奧北居民在事件的不同發展階段也采取了不同的方式來表達意愿：申訴未果，集體行動→行動受阻，理性溝通→權利運作，條例出臺。政府與居民從零溝通到實現深入頻繁溝通的歷程中，其溝通方式也逐漸朝民主方向發展。
除核心層利益主體間的頻繁互動外，其余任何一方利益主體都受到網絡中其他行動者影響，通過信息傳遞、建言獻策、輿論監督等方式參與到了政策網絡的互動系統，為追求自身政策利益而進行溝通協調。多元主體在網絡互動中不斷向主導方——市政管委會施加壓力，努力突破科層制窠臼，成功搭建起官民良性互動機制，最終取得共識——“要挖掘垃圾中蘊含的巨大財富，切勿一燒了之，垃圾處理的前中端工作是垃圾焚燒的關鍵”，直接成效就是極具社會效益的《垃圾條例》誕生。
三、公眾參與公共政策制定的行為邏輯：“價值-利益-權利”的三角鏈條
(一)政策網絡行動者的價值、利益與權利構成
每一類介入到政策網絡系統的利益主體所秉持的價值觀迥異，表達利益訴求和進行利益權衡的角度各異，各方實際享有的權利稟賦也不盡相同。這三個方面的差異是各主體介入政策網絡的內在結構性動因。
政府首先是垃圾焚燒政策的規劃者、決策者和執行者，但是當多方行動主體因利益沖突引發“鄰避”行為時，政府更多地會充當決策的仲裁者。對政府而言，創造經濟效益是其行為的核心目標。一方面，面臨“垃圾圍城”窘況和土地資源緊缺的現狀，垃圾無害化處理需由填埋為主轉為焚燒為主;另一方面，市政府欲建焚燒廠為國慶獻禮來彰顯政績。因此官方大力推崇垃圾焚燒的益處，并積極選址投建。總體來說，市政管委會的出發點是經濟發展觀和政績觀，并滲入了統籌和兼顧的理念，因為作為公共決策主角的政府需考量集體沖突引發的社會穩定成本，但政治權威可以保證其對政策走向的最終裁決權。
作為積極的“反燒派”，奧北居民是典型的鄰避主義者，他們抗議垃圾焚燒廠“建在自己后院”。強烈的鄰避情結和風險意識把“富人區居民”局限于對自身利益的考量中，僅關注焚燒廠運營引發的健康風險和自身房產價值下跌的經濟損失。環境風險必將引發民眾維護自身環境權益的訴求，加之本屬“精英階層”的奧北居民本就擁有普通民眾所缺乏的知識素養、社會資本和雄厚人脈等優勢，他們更能充分行使自身環保訴求權來制約政府決策。
ENGO是近年來國內環境運動的先鋒，秉持樸素單純的自然主義價值觀，反對一切有損生態平衡和產生生態成本的行為。其成員極具社會責任感，擁有豐富的專業知識和強有力的環保行動力，這股不可忽視的“綠色力量”已然實現了環保宣教者向環保倡導者的轉變，近年來合法性身份的建構賦予了他們充分的環保話語權乃至環保運動解釋權。
專家學者和新聞媒體是公民社會的活躍者，也是官民對話機制的重要促成者。不同學科背景的專家秉持科學主義價值觀權衡垃圾焚燒的政策成本和政策可行性，多學科背景和多角度觀點豐富了政策網絡信息的專業化程度。作為“社會良心”的新聞媒體基于信息傳播主義，科學傳播熱點問題并擴大公眾呼聲，加大了政策網絡的互動頻率，滿足了其監督政府和表達公眾意愿的角色訴求。
(二)價值、利益與權利作用下公眾參與政策網絡的行動邏輯
從動態角度看，政策網絡主體對垃圾焚燒廠項目的性質判定和所采取的行動策略均受制于他們所秉持的價值觀和利益權衡的角度，而最終的行為選擇由多形態之權利運作來決定。
1.性質判定的認知鴻溝：價值觀沖突的直接后果
各利益主體所秉持的價值觀念是其參與政策網絡的出發點，直接影響其對同一事件的性質判定。政府以經濟發展觀和政績觀為行為指引，認為建立垃圾焚燒廠是城鎮化發展的必然，只要資金充裕，加之強有力的政策和技術支撐該項目即可順利推進。但其他主體所持價值觀與政府的開發主義完全相悖，因此他們對該事件的性質判定也截然不同：奧北居民因考慮到污染風險而認定是自身環保權益受損問題，ENGO基于自然主義認定是工業文明違背生態文明的風險后果，“反燒派”專家認為鄰避型公共項目投建帶來的絕非都是收益，要充分預見其中風險，避免“零和游戲”的悲劇。可見，民眾默認為自己是風險承擔者，而政府因堅信垃圾焚燒的安全科學性，并不認同自身的風險制造者身份。“風險制造與風險承擔”的認知鴻溝深化了彼此的對抗關系。
“風險制造者與承擔者”彼此對立的社會關系將政府與其他利益主體區別開來，但這并不意味著其他主體間不存在價值觀念的差異。奧北居民、ENGO和“反燒派”專家雖可就風險受害者的身份取得共識，但同為潛在的風險承擔者，“鄰避主義”的奧北居民、自然主義的ENGO和科學主義的專家在價值理念上也并非完全一致，其對焚燒廠選址問題的性質判定還存有異議：“后物質主義”的奧北居民認定垃圾焚燒是對自身環保權益的損害;ENGO則將其看做是對生態平衡的冒犯，反對環保目的物質化;而專家則關注垃圾焚燒政策成本和可行性，環保只是他們考量的一部分。總之，認知鴻溝為各自的行動策略走向分化埋下了伏筆。
2.行動策略的分化：利益理性權衡后的直接表現
價值觀迥異的行動主體盡管在焚燒廠建設問題上的性質判定是截然不同甚至是彼此對立的，但是作為本能維護自身利益的理性人或理性組織，絕不會單單因為價值對立直接引發現實沖突，其間必有一個從性質認知到行動策略的利益權衡過程。其中，各主體間的理性考量是互相制約和相互牽扯的，會依據網絡互動狀況產生或調整自己的行動策略，是多元主體進行社會性交流之后社會建構的結果，因此行動者的利益權衡會自發形成制衡機制，降低了原先單向度的利益考量引發沖突的可能，提升了各方理性溝通并達成共識的可能。
垃圾焚燒決策是整個事件的起因，政府初期策略是封鎖消息、壟斷決策。本案例中，簡單的拆遷補貼不能滿足別墅區居民的理性訴求，他們考慮的是垃圾焚燒引發的健康風險和房產貶值問題，最初展開了本能的反抗。當前期線上維權遭遇“刪帖”“禁言”和線下維權遭遇“拘留”等制裁后，這些精英群體開始反思聚眾抵制的效果，轉而理性宣傳“垃圾分類”并撰寫科研報告。奧北居民行動策略的改變使其與ENGO的聯合抗爭成為可能，也為后期能和政府平等對話奠定了基礎，ENGO介入政策網絡的目的不單是聲援房產業主，其出發點為自然生態主義，生態成本是其利益權衡的關鍵。民間此起彼伏的反對浪潮和不斷發生的群體性事件使得政府不得不“穩定優先”，轉而尋求官民互動，以約見業主和邀其赴日考察作為突破口，來緩解來自社會的多方壓力。
3.行為選擇的融合：不同形態之權利運作的直接約束
各行動者基于價值理念的性質認定為其在政策網絡中的表現奠定了“基調”，在利益理性權衡之后采取有利于實現自身價值訴求的行動策略，但是各行動者具體采取的行為選擇則取決于多形態的權利運作。各利益主體享有的權利資源狀況有所差異，但其最終行為選擇并非簡單取決于權利間的力量對比，更多地受限于權利形態間的整合和制約運作。需特別指出的是，網絡中各利益主體擁有的資源稟賦具有資本、知識、社會聲望、權利等多種形態，社會資本是其行動的經濟基礎，知識資本為其提供智力支持，社會聲望可為其打造社會影響，然而，就影響政策走向而言，權利資源運作在各種資源形態中是具有決定性力量的。
日益膨脹的行政決策權和傳統的“單一決策”模式使得政府在公共政策制定上“一家獨大”，我們看到了政府在事件初期強推垃圾焚燒政策和應對群體性抗爭時的“霸氣”，做出了壟斷決策和權威推行的行為選擇。然而，面對民意激憤和輿論強壓，政府重心轉為“維穩”，開始尋求官民良性互動。
政府態度的民主轉向使政策網絡中其他主體擁有更多的權利運作空間，均充分利用行政空間中的“罅隙”來保障各自權利：奧北居民一方面撰寫提交科研報告，另一方面積極尋求盟友，聯合具有同樣環保訴求的ENGO壯大自身對話力量;ENGO充分實行環保話語權，倡導垃圾綠色處理，聯合奧北居民對政府施壓;專家學者積極建言獻策，更多的專家開始理性面對填埋、焚燒等垃圾末端處理方式的弊端，這為后期達成共識提供了堅實的智力支撐;新聞媒體充分行使監督權，堅持跟進報道，其創造的社會輿論也是政府壓力的來源之一。政府的開放和包容是建立官民溝通的信任機制的關鍵，首先是奧北居民和ENGO基于相同的環保訴求和“尋求盟友”的需求實現聯合，迎合了政府“官民互動”的行為選擇，加之“反燒派”專家力量的壯大和新聞媒體的正確導向，各利益主體最終就垃圾分類達成共識，實現了行為選擇的最終融合，而垃圾分類正是《垃圾條例》倡導的核心理念，進而促進了這一極具里程碑意義的條例面世。
可見，各利益主體的一系列維權行動最終轉換為與官方進行博弈的現實權利運作，并在互動中搭建起公眾有效參與的政策網絡平臺，形成了對官方決策的倒逼之勢，承受巨大壓力的地方政府被迫運用行政權威層層下達“民意征求指標”，促成了民間權利訴求和政府權威的良性互動。
四、結論與展望
(一)“價值-利益-權利”的三角互構關系
通過案例解讀可以看出，各利益主體參與政策網絡互動的實踐邏輯呈現為一個由“價值-利益-權利”組成的三角互構鏈條，三者之間的互構關系。
價值——公眾參與公共政策制定的行為基礎。必須強調的是，價值僅僅為公眾在政策網絡中的表現“定基調”，價值觀念直接影響各主體對特定公共事件的性質認定，價值觀是公眾參與公共政策制定的核心動力和源頭。
利益——公眾參與公共政策制定的行為動機。利益訴求的分歧會轉化為行動策略的差異。政策網絡中，價值觀迥異引發的性質認定鴻溝并不會直接引發沖突，理性人或理性組織必定會有一個利益權衡過程，其理性權衡除物質利益考量還涉及行政成本和社會穩定成本的斟酌，利益權衡的直接表現為行為策略的使用。行為策略是各主體利益權衡后制定的行為方案和計劃，理性人或理性組織會根據政策網絡中的互動情況靈活調整自身策略，但始終不會脫離自身的價值觀念。可見，利益理性權衡在各方利益主體博弈中起著再平衡作用，為原本對立的利益主體預留出了緩沖空間，降低了爆發激烈沖突的可能，為政策網絡的良性互動提供了契機。
權利——公眾參與公共政策制定的行為資本。價值沖突在利益權衡的平衡下能否實現行為選擇的融合并最終達成政策共識，作為決定性力量的權利運作起著關鍵作用。為對抗政府等權力主體在政策走向中的主導地位，各利益主體會自發進行權利聯合運作來實施利益制衡，使得政府在政策網絡中發揮“引導而非控制，謀利而非爭利”的作用。政府權力與民眾權利間的消長關系會引發行動者的策略轉換，進而影響其行為選擇。
可見，民眾權利的整合運作能夠約束決策中的政府權力始終圍繞著公共利益運行，避免公共權力異化。從更深遠的意義考察，公眾權利運作引發的行為選擇還會從根本上強化或弱化各利益主體的某種價值理念，如“博弈阿蘇衛”中，環境群體性事件的爆發在強化政府“維穩”執政理念的同時也會弱化其非理性的“開發主義”傾向，而垃圾分類政策的出臺則會強化鄰避區居民“維權”的價值訴求，本文暫不討論這些未來的可能性變化，留待以后的研究來佐證。
需重點提及的是，單一主體的“價值-利益-權利”三角鏈條并非單獨存在的，它不能使公眾介入政策網絡行為走向縱深化，兩個及以上的利益主體間的三角互構作用才是公眾參與公共政策制定的核心動力。本案中，核心層利益主體間的利益沖突和互動是主線，在政策網絡中占據核心地位，而中間層和外圍層利益主體的介入，使得政策領域中出現更大的機會空間和公共空間，最終使共識性政策成為可能。
(二)垃圾填埋場附近的村民行為及其意義的再討論
阿蘇衛垃圾填埋場附近的村民多年來深受垃圾惡臭的影響，村民雖曾攔截垃圾運載車，但政府很快以經濟補償的方式平息了村民的不滿。若在阿蘇衛建立垃圾焚燒廠，距離更近的村民們首當其沖，原則上講這些村民理應是該政策網絡的核心層利益主體。然而作為該事件的唯一受害者，村民卻未能介入政策網絡互動平臺，其原因在于：經濟基礎差，滿足于經濟補貼;缺乏長遠意識;不懂得聯合其他利益主體。
奧北居民的精英特性與村民的弱勢地位形成了鮮明對比，他們擁有村民沒有的知識、資本和人脈等資源，團結他方使自己在網絡中的地位核心化，而本應該處于網絡核心位置的村民卻被明顯邊緣化，結果就是《垃圾條例》保障了北京全體市民的權益，卻唯獨使這些村民利益受損，因此，如何將各方利益統籌兼顧，切實保障弱勢群體利益值得我們反思。
事實證明，公眾參與、專家論證和政府決策相結合的決策比政府的“一言堂”更優，政策網絡可作為公眾參與公共決策的新途徑。作為公民有效參與政策制定的典型案例，阿蘇衛事件為多元主體協商平臺的搭建提供了一個參考模式，使公眾進一步讀懂了政府的公共決策思路，雖然目前借由個案推動公眾參政有實質進步困難重重，但我們仍充滿期待。
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作者：李少惠、王迪
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