本文摘要：【內容提要】2015年《中華人民共和國國家安全法》從法律層面界定了中國國家安全的內涵和外延，其中包括維護在南極等新型領域的國家安全。由于中國南極事業的開展須遵循一系列的南極法律規制，因此南極法律規制的發展對中國在南極的國家安全利益具有重要意義
【內容提要】2015年《中華人民共和國國家安全法》從法律層面界定了中國國家安全的內涵和外延，其中包括維護在南極等新型領域的國家安全。由于中國南極事業的開展須遵循一系列的南極法律規制，因此南極法律規制的發展對中國在南極的國家安全利益具有重要意義。南極法律規制的主要內容包括和平利用與非軍事化、擱置和凍結主權要求、科學研究自由、海洋生物資源養護、海事安全以及全面保護環境等。近年來，隨著人類南極活動的擴展，南極法律規制出現了一些前沿性的問題，如南極主權要求國仍然強化權利主張，南極旅游和非政府活動、航空活動、特別區域保護等規則醞釀發展以及南極環境損害責任制度面臨重新談判等。這些趨勢將對中國在南極的國家安全利益產生深遠影響，中國可通過國內立法、發布政策文件、積極行使享有的國際法權利等途徑來維護國家的南極利益。
【關鍵詞】國家安全;南極法律規制;發展趨勢;中國對策
1980年，中國科學家首次登陸南極洲，開啟了中國探索南極的歷史進程。1983年，中國正式加入《南極條約》，建立了中國與南極法律規制之間的互動。伴隨著中國南極事業的開展，中國國際關系和國際法學界對南極戰略、政治和法律問題進行了持續的研究。然而，兩大學科在南極研究中的分野比較明顯，各自的研究視角相對孤立。
在中國科學家登陸南極洲40周年、中國加入《南極條約》行將40周年以及中國南極事業邁向新的歷史階段之際，中國需要在總體國家安全觀的指導下，聯結南極研究中的國際關系視角和國際法視角，系統分析國家安全與南極法律規制的關系，以統籌把握和推進南極事業。本文秉持這樣的目的，首先，闡述國家安全、南極法律規制的內涵與外延、兩者之間的關系以及中國在南極的國家安全利益。繼而，梳理和分析南極法律規制的主要內容、前沿問題以及這些問題對中國南極利益的影響。最后，針對這些影響提出若干政策建議。
一國家安全與南極法律規制
從總體國家安全觀的視角討論南極法律規制的發展與應對，首先要明確國家安全與南極法律規制之間的關系，特別是在中國既有的政策和法律框架內尋找二者之間的連接點，這是準確界定中國在南極的國家安全利益并提出對策的基本前提。
(一)國家安全的內涵與外延
一般而言，“安全”一詞與“危險”相對;“國家安全”則意味著一個國家沒有面臨威脅，沒有遭遇危險。20世紀以來，“國家安全”一詞越來越被廣泛地使用。其最初主要涉及傳統安全，即軍事安全;而后納入了非傳統安全，包括經濟安全、資源安全和反恐等內容。與之相對應，隨著中國國家利益的拓展，中國國家安全的內容也在不斷擴展。2014年4月15日，習近平同志在中央國家安全委員會第一次會議上指出，“當前我國國家安全內涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領域比歷史上任何時候都要寬廣”，①并在這次會議上首次提出了總體國家安全觀。2015年7月1日，第十二屆全國人大常委會通過新的《中華人民共和國國家安全法》，其中對國家安全的內涵作出了明確的界定。依據該法第2條，“國家安全是指國家政權、主權、統一和領土完整、人民福祉、經濟社會可持續發展和國家其他重大利益相對處于沒有危險和不受內外威脅的狀態，以及保障持續安全狀態的能力。”①同時，該法還界定了中國國家安全的外延，包括政治安全、人民安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、金融安全、資源能源安全、糧食安全、文化安全、科技安全、網絡信息安全、社會安全、生態安全、新型領域安全以及海外利益安全等。
(二)南極法律規制的內涵與外延
南極一般指代南極洲或南極圈(南緯66度34分)以南的地區。這一地區雖然存在著領土主權要求，但這些要求并沒有獲得普遍承認。1959年，為了緩和在南極問題上的爭議和建立各國在南極活動的秩序，參與國際地球物理年南極科考活動(1957年7月至1958年12月)的12個國家于1959年12月1日簽署了《南極條約》。此后，有關國家又陸續通過了《南極海豹保護公約》(1972年)、《南極海洋生物資源養護公約》(1980年)和《南極條約環境保護議定書》(1991年)等，從而確立了一系列的南極法律規制。從適用的空間范圍看，這些規則主要是調整在南緯60度以南地區開展的活動。但是，針對南極海洋生物資源養護，其規范的空間范圍則擴展至南極輻合帶以南的區域。
②從內涵上看，南極法律規制是指調整國際法主體在南極的活動、調整國際法主體之間由此而產生的各種關系的有法律約束力的原則、規則和制度的總稱。值得注意的是，有些規則還對個人在南極的活動作出了具體的規制。例如，南極條約協商會議通過的具有法律約束力的南極特別保護區管理計劃，對個人進出這些區域的方式、可從事的活動和禁止從事的活動等方面制定明確的規定。從外延上看，南極法律規制所涉及的活動類型一直在擴大。其從1959年《南極條約》涵蓋的主權要求、科學研究、軍事活動和核活動等，逐漸擴展到《南極海洋生物資源養護公約》涵蓋的南大洋漁業活動，并最終在《南極條約環境保護議定書》中囊括了在南極開展的一切政府和非政府活動。
(三)國家安全與南極法律規制的關系
如前所述，《中華人民共和國國家安全法》界定了中國國家安全的外延，其中包括“新型領域安全”。③該法第32條規定，“國家堅持和平探索和利用外層空間、國際海底區域和極地，增強安全進出、科學考察、開發利用的能力，加強國際合作，維護我國在外層空間、國際海底區域和極地的活動、資產和其他利益的安全。”①這一條款的制定是基于“我國目前在這些領域也有著現實和潛在的重大國家利益，也面臨著安全威脅和挑戰。”②由此可見，包括南極利益在內的極地利益屬于中國國家安全內涵中的“國家其他重大利益”，維護中國在南極的活動、資產和其他利益的安全屬于維護中國國家安全的重要任務之一。
同時，中國在南極的政府和非政府活動都必須遵循一系列的南極法律規制。兩者之間相互影響和作用，共同塑造了當前中國在南極的國家安全利益。結合兩者來看，這些利益主要涵蓋進出自由與安全、科學考察、開發利用和環境保護等四個方面。在進出自由與安全方面，自20世紀80年代初以來，中國之所以能夠在南極開展科學研究和其他和平活動，根本前提在于南極的自由與開放，或者說南極的“非領土化”。南極法律規制雖然沒能使南極達致“非領土化”的法律狀態，但有效地擱置和凍結了領土主權要求，確立了各國和平利用南極的自由，并使南極維持了半個多世紀的和平穩定。
作為一個沒有領土訴求的后來者以及考慮到全人類的利益，中國理應維護和推動南極的這種自由與開放。在科學考察方面，中國在南極的科考利益是由南極本身的獨特環境和中國自身的科學研究活動所共同塑造的。南極處于地球最南端，平均海拔2100~2400米，冰的總量占世界總冰量的90%，具有獨特的冰蓋、冰架、冰川、冰帽和冰芯等高價值研究對象。南極陸地動植物、蘊藏的礦產資源、隕石以及海洋生物等也是極地科學的重要研究領域。目前，中國已經實施了36次南極科考，考察區域從位于西南極洲的南設得蘭群島(SouthShetlandIslands)擴展到了東南極洲沿海和內陸冰穹A區域，并進而轉向羅斯海(RossSea)地區，學科范圍涵蓋了地球物理學、地質學、空間科學、大氣科學、海洋學、生物學、測繪學和冰川學等。
這對于促進中國基礎科學和應用技術的發展具有重要意義。在開發利用方面，中國對南極的開發利用主要體現在海洋生物資源開發和旅游產業發展上。近年來，中國在南極的磷蝦捕撈業快速發展。根據南極海洋生物資源養護委員會(CCAMLR)《2018年磷蝦漁業報告》，2008~2018年，共有8個養護委員會成員在南極捕撈磷蝦，挪威、韓國和中國位居捕撈量前三位，其中挪威捕撈量占總捕撈量的59%，韓國占17%，中國占12%。①另外，根據國際南極旅游業者協會(IAATO)統計，2016~2017年南極旅游季，中國籍游客數量首次超過澳大利亞，躍居世界第二位，占總人數的12%。
②此后至今，中國籍游客人數一直位居第二位，僅次于美國。2018年11月，中國“攜程網”發布《2018~2019中國人南極旅游報告》，預測2018~2019年旅游季中國赴南極旅游人數有望突破1萬人次。③這表明中國針對南極的經濟性開發在快速增長。在環境保護方面，南極生態環境及其變化對全球氣候變化與人類生存具有重大意義，特別是近年來南極冰架加速崩塌所引起的海平面上升及次生災害等，其中羅斯海和威德爾海(WeddellSea)海冰情況對中國的夏季天氣具有明顯的影響。因而，跟蹤研究南極環境變化及其影響，有助于中國應對氣候變化和參與有關的國際進程。
二南極法律規制的前沿問題與影響
在明確了中國在南極的利益屬于“國家重大利益”、維護南極利益安全是維護國家安全的重要任務之一以及中國在南極的利益內涵之后，我們不僅要討論如何在法律規制方面維護和拓展中國的這些利益，還應該全面地審視南極法律規制的主要內容、發展趨勢及其對中國南極利益的具體影響。
(一)南極法律規制的主要內容
南極法律規制主要由《聯合國憲章》、一般部門法的基礎性條約和《南極條約》體系等三大部分構成，其中《南極條約》體系在南極法律規制中居于主導地位。南極條約體系是指“南極條約、根據南極條約實施的措施和與條約相關的單獨有效的國際文書和根據此類文書實施的措施。”④它主要包括上文提及的《南極條約》《南極海豹保護公約》《南極海洋生物資源養護公約》《南極條約環境保護議定書》以及南極條約協商會議和南極海洋生物資源養護委員會通過的具有法律約束力的各類措施。此外，南極條約協商會議和南極海洋生物資源養護委員會還通過了諸多決議。這些決議雖然不具有法律約束力，但往往在其所涉及的領域中發揮著“軟法”的作用，并蘊涵著正在形成的新的法律規制。綜合來看，南極法律規制主要包含以下內容：
1.和平利用與非軍事化
南極法律規制首先要解決的問題是有關國家對南極不同扇區主權的爭奪以及為此而出現的局部性軍事沖突。因而，南極法律規制確立了對南極只能進行和平利用以及非軍事化的基本原則。在和平利用方面，《南極條約》序言指出，“承認南極洲永遠繼續專用于和平目的和不成為國際糾紛的場所或對象，是符合全人類的利益的。”①《南極海洋生物資源養護公約》第3條規定，“各締約方，不論其是否為《南極條約》締約國，同意不在《南極條約》地區內從事任何違背《南極條約》原則和目的的活動，并同意其相互關系受《南極條約》第一條和第五條所規定的義務的約束。”②在非軍事化方面，《南極條約》明確禁止在南極采取一切具有軍事性質的措施，包括建立軍事基地、建筑要塞、進行軍事演習以及任何類型的武器試驗等。但是，該條約允許為了科學研究或者任何其他和平目的，在南極使用軍事人員或軍事設備。③此外，《南極條約》還明確禁止在南極進行任何核爆炸和處理放射性廢料。④
2.擱置與凍結領土主權要求
《南極條約》簽署前，共有7個國家對南極提出領土主權要求。要想確保對南極的和平利用及避免主權紛爭，南極法律規制必須對此作出妥善的安排，并由此確立了擱置和凍結領土主權要求的原則。該原則體現在《南極條約》第4條之中，其從三個層面對領土主權問題作出處理：一是針對《南極條約》生效前已然存在的領土主權要求，該條款既未承認、亦未否認，并允許此類要求繼續存在。⑤二是禁止在《南極條約》生效后提出新的領土要求或擴大既有的領土要求。⑥三是針對締約國對已經存在的領土主權要求的外交立場，該條款作出“不受影響”的處理，即不損害任何締約國承認或不承認任何其他國家對南極領土主權的要求及其依據的立場。①
3.科學研究自由與合作
對南極進行自由考察及開展必要的科學合作是各方的最大共同利益，也是和平利用南極的主要形式。《南極條約》在序言中表示，“深信為繼續和發展在南極洲進行猶如在國際地球物理年中所實行的那種在科學調查自由的基礎上的合作而建立一個牢固的基礎，對于科學和全人類的進步都是有利的”;第2條規定，“猶如在國際地球物理年中所實行的那種在南極洲進行科學調查的自由和為此目的而實行的合作，均應繼續。”②這是各國在南極開展科學研究活動和設立科考站等設施的前提。同時，在科學研究自由的基礎上開展國際科學合作，是南極法律規制的另一項重要原則，包括交換科學規劃情報和科學人員等。此外，自1961年起，南極條約協商會議通過了諸多建議或決議，細化了科研人員交換、科學數據交換以及與有關的國際組織合作等方面的合作事項。
三維護中國在南極國家安全利益的對策
中國在南極的國家安全利益主要涉及進出自由與安全、科學研究、開發利用和環境保護等方面。維護中國在南極國家安全利益，就是要確保這些利益的安全以及保有持續維護這些利益安全的能力。鑒于南極法律規制與中國國家安全的重要關系以及南極法律規制發展對中國和國際社會的影響，中國可從以下方面著手維護自己和國際社會的共同利益。
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四結論
無論從中央政策還是從國家法律來看，中國在南極的利益已然是重大國家利益，南極利益安全也是中國國家安全的重要組成部分，特別是進出南極的自由與安全、開展南極科學考察、開發利用南極以及保護南極生態環境等。由于南極治理主要依賴法律規制以及南極條約體系在法律規制中居于主導性地位，中國在南極的所有活動都必須在這一規制框架內開展。在過去60年的發展中，南極法律規制的內容不斷擴展，其調整的活動囊括了在南極的一切政府和非政府活動，并確立了和平利用、非軍事化、擱置和凍結主權要求、養護海洋生物資源和全面保護環境等原則和制度。
隨著南極活動類型和國際海洋法的不斷豐富，南極法律規制也呈現出新的發展趨勢，并主要體現在權利要求的強化，航空、旅游、特別區域和環境損害責任等方面。這些趨勢對中國和國際社會進出南極、利用南極和保護南極構成了直接或長期的影響。為了維護中國在南極的利益和國際社會的共同利益，推進中國南極事業新的歷史發展，中國應及早出臺南極立法、擇機發布南極政策白皮書和積極行使在南極的國際法權利，并統籌規劃國內南極旅游業的發展與管理問題以及關于南極環境損害責任制度的具體對策。
作者：吳慧張欣波
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