APEC經濟體創新增長合作現狀和趨勢分析

　　[摘要]2009年提出“創新增長”議題后，APEC各成員在信息基礎設施建設、信息與通信技術應用、數字人力資源培育、中小企業和初創企業發展、維護數據隱私、規制合作等領域開展了諸多項目和行動。受新冠肺炎疫情和政治經濟格局演變等因素影響，APEC各成員的合作面臨著新的機遇和挑戰。未來，APEC各成員將繼續采取有效措施，提高信息基礎設施建設水平，加強信息與通信技術的應用和創新數字化轉型，以推動亞太地區的創新型可持續發展。

　　[關鍵詞]創新增長;數字經濟;APEC;信息與通信技術

　　一、引言

　　大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等數字技術創新改變了傳統的經濟增長方式和貿易模式，引發了數字化變革，為APEC成員實現經濟增長方式轉型和亞太地區繁榮提供了新動能。2009年，APEC首次提出“創新增長”議題，并于2010年制定了《亞太經合組織領導人增長戰略》，提出平衡增長、包容性增長、可持續增長、創新增長和安全增長等五大增長支柱①，將創新增長納入APEC正式議題。

　　新冠肺炎疫情發生后，互聯網和數字技術在遠程醫療、在線教育、網上購物等領域的應用和創新為克服疫情帶來的困難發揮了重要作用，在穩定供應鏈和產業鏈、恢復經濟方面展示出巨大潛力。APEC成員越來越認識到加強創新增長合作的重要性。2020年11月，APEC吉隆坡會議將“通過數字經濟和技術實現包容性經濟參與”和“推動創新型可持續發展”確定為優先議題②。創新增長將成為APEC和亞太地區未來重要的合作方向。

　　2006年至今，APEC內21個成員積極行動，通過APEC數字經濟指導小組(DESG)、數字創新工作組(DIWG)、科技和創新政策合作工作組(PPSTI)、信息通信工作組(TEL)、人力資源開發工作組(HRDWG)等工作組，在信息與通信技術(ICT)創新、數據隱私保護、數字人力資源開發、中小微企業的創新發展、科技創新政策合作等領域，開展341項合作項目③，為推動亞太地區創新增長做出了貢獻。

　　然而，在多元化的亞太地區，APEC各成員的信息基礎設施狀況、經濟發展水平有顯著差異。各成員在參與創新增長合作過程中，對開展合作的優先領域、具體機制等也持有多元化觀點。本文通過梳理APEC各成員參與創新增長合作的情況，分析各成員參與合作的特點和立場，指出各經濟體未來開展合作面臨的挑戰，并展望APEC創新增長合作的優先領域和方向。

　　二、各成員在APEC框架下開展的創新增長合作

　　(一)主要發達成員參與創新增長合作的情況

　　1.美國2006年至今，美國共發起創新增長合作項目40項④，在亞太經濟體中位列第二。美國主導的創新增長項目具有以下特征：一是項目涵蓋范圍廣，既包括信息與通信技術應用和數字化轉型、中小微企業的創新和發展、人力資源開發、網絡安全和信息基礎設施建設等傳統議題，又涉及規制合作、數據隱私和信息保護等前沿議題。二是重點關注創新增長深層次合作和相關前沿議題。重視標準一致化、政策聯動等規制合作(11項，占27.5%)和數據隱私議題(6項，占15%)。

　　三是多數項目由APEC資金資助開展。美國發起的創新增長合作項目中，27項(占67.5%)由APEC支持資金、APEC貿易投資自由化與便利化(TILF)特別賬戶資金、APEC一般項目賬戶資金資助完成，資助金額為272.56萬美元。13項(占32.5%)由美國自籌資金開展，自籌金額為46萬美元。四是項目以研討交流、經驗分享、信息收集為主要形式。37項(占92.5%)以研討會、調研的形式開展，僅有3項為培訓類合作項目。五是美國發起的創新增長合作項目得到了澳大利亞、日本、加拿大等APEC發達成員的積極響應。例如，澳大利亞參與了美國發起的75%的創新增長合作項目。

　　2.加拿大2006年至今，加拿大僅發起4項創新增長合作項目，數量上在APEC發達成員中最少，且2010年至今加拿大未發起任何創新增長合作項目。

　　加拿大主持的項目涉及數字人力資源開發、應用信息與通信技術推動貿易便利化、跨境隱私規則體系(CBPRs)、電子商務四個領域。項目全部由APEC資金資助完成，無自籌資金項目;項目均以召開研討會、論壇和發布研究報告的形式展開。加拿大發起的項目僅得到2-3個APEC成員的響應和參與，參與成員以澳大利亞和美國等發達經濟體為主，僅有一個項目得到一個發展中成員(墨西哥)響應。此外，加拿大參與美國主導項目的積極性較強，共參與16個美國發起的創新增長合作項目。

　　3.日本2006年至今，日本共主持創新增長合作項目18項。首先，從主題看，日本偏重信息與通信技術應用這一創新增長合作領域的傳統議題，已發起相關項目8項，占項目總數的44%。對規制合作議題關注度偏低，至今僅發起規制合作項目2項。其次，日本近年來對創新增長合作的重視程度顯著提高，半數相關項目都在近兩年發起。2018年至今，日本已發起創新增長合作項目10項，占項目總數的55.6%，超過此前12年發起的項目數。第三，日本發起的項目緊密聯系本國國情。日本人口老齡化程度較高，因此重視信息與通信技術領域的合作，尤其是技術創新在民生領域的應用，如通過信息與通信技術創新提高特定群體福利(2項)、智慧城市建設(1項)、避免食物浪費(1項)。日本的電子政務發展相對落后，發起電子政務項目3項。四是資金來源以自籌為主。半數項目由自籌資金完成，從合作形式看，以研討會和培訓形式的合作為主。

　　4.澳大利亞2006年至今澳大利亞主持創新增長合作項目20項。涵蓋數據隱私、網絡安全、信息基礎設施建設、信息與通信技術應用、規制合作、中小企業發展、人力資源開發共八個領域。

　　開展項目最多的領域依次為：信息與通信技術在兒童保護、在線教育、金融服務方面的應用(6項)、信息基礎設施建設(3項)、亞太地區信息安全和數據隱私保護(3項)等。資金來源方面，澳大利亞發起的項目中有75%的項目(15項)通過自籌資金開展，自籌資金121.49萬美元。受APEC資金資助的項目5項(25%)，利用APEC資金32.1萬美元。此外，澳大利亞發起的增長合作項目，未能獲得APEC成員的廣泛響應。20個項目中有5項(25%)由澳大利亞單獨完成，沒有其他成員參與;有13項(65%)僅有1-3個經濟體參與。

　　5.新西蘭2006年至今，新西蘭主持并完成創新增長合作項目7項，涉及規制合作、數據隱私、信息與通信技術應用三個領域。標準一致化等規制合作項目數最多，達到5項，占新西蘭發起項目數的71.4%。

　　其中，為加強供應鏈互聯互通建設，新西蘭已發起全球數據標準(GDS)標準一致化建設項目3項，由APEC貿易投資委員會(CTI)資助完成，利用資金32.6萬美元。從資金來源看，3個項目(42.9%)以自籌資金形式完成，使用資金10萬美元。另外4個項目(57.1%)由APEC支持基金和貿易投資自由化與便利化特別賬戶資金資助完成，使用資金42.68萬美元。新西蘭發起的所有項目都以研討會形式進行，合作形式較為單一。

　　6.韓國2006年至今韓國共發起創新增長合作項目30項。其中，半數項目聚焦于信息與通信技術應用(9項)和電子商務發展(6項)領域。2020年，韓國已發起創新增長合作項目5項，包括在線教育項目3項、電子商務發展項目1項、數字化轉型項目1項。從資金來源看，韓國主持的創新增長項目中，自籌資金完成的項目有11項(36.7%)，自籌金額284.9萬美元。其他項目均由APEC資助完成。項目均以舉辦研討會、開展調研等信息搜集和信息分享的形式進行。

　　(二)主要發展中成員參與創新增長合作的情況

　　1.東盟東盟國家是亞太經濟增長的重要力量。APEC內的東盟成員國包括文萊、印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國和越南。近年來，東盟經濟體積極進行經濟結構調整、轉變經濟增長方式。2016年起，歷次東盟會議都將創新增長設為重點議題。在APEC合作框架下，東盟同樣將創新增長視為優先方向。2006年至今，APEC的東盟成員已發起創新增長項目76項。

　　首先，東盟經濟體參與APEC框架下創新增長合作的積極性顯著提升。2018年至今三年間，東盟成員發起創新增長合作項目42項，占2006年至今APEC成員發起的同類項目總數的55.3%。其次，通過發展數字經濟推動包容性增長成為東盟成員的關注重點。之前，東盟國家發起的項目集中在信息與通信技術應用領域，如發展電子政務、利用信息與通信技術改善教育質量等。近年來，東盟更重視數字經濟參與和賦能領域的合作。2018年至今，為促進女性、老年人、中小微企業和初創企業參與數字經濟發展過程，圍繞“數字紅利”開展項目25項，占同期東盟開展項目總數的59.5%。

　　第三，東盟經濟體積極借助APEC平臺對接東盟內部創新增長合作，提升東盟成員的凝聚力和競爭力。2006年至今，東盟成員在APEC框架下，聯合發起創新增長合作項目9項(占11.84%)。東盟成員主持的項目中，七成以上(55項、占72.4%)獲得其他東盟成員的積極參與。第四，東盟成員參與創新增長合作的內部差異性較大。以越南為例，2006年至今越南共發起創新增長合作項目28項，遠高于其他東盟成員，在APEC發展中成員內位居第二。而文萊至今未發起過任何APEC創新增長合作項目。

　　2.中國2006年至今，中國共主持創新增長合作項目56項，數量為APEC成員中數量最多。中國發起的創新增長合作項目具有以下特點：第一，項目涵蓋范圍廣，涉及電子商務發展、信息與通信技術的推廣及應用、信息基礎設施建設、創新政策交流、標準一致化多個領域。第二，聚焦信息與通信技術應用及數字化轉型、電子商務議題。2006年至今，中國已在信息與通信技術應用領域開展項目24個，占中國發起的項目總數的42.9%。

　　具體包括，通過互聯網和數字技術創新提升公共服務的智能化水平;推動智慧城市、物聯網、車聯網等技術創新;加快數字技術與制造業的融合;促進中小企業發展，如應用云計算、大數據等技術創新協助中小企業開展跨境貿易、為中小微企業建設在線服務平臺，利用信息與通信技術抗疫及推動疫后經濟恢復等。在電子商務領域，中國已開展相關項目15項，占中國主持項目總數的26.8%。具體包括，舉辦國際電子商務展覽，開展數字貿易和供應鏈管理培訓課程，推動電子原產地證書、電子發票、電子貨單的使用，提升供應鏈效率、促進數字貿易;利用電子商務促進包容性增長，推動中小微企業參與亞太和全球經濟發展，提高婦女、殘障群體的經濟參與度。

　　三、各成員參與APEC框架下創新增長合作的特點

　　(一)各經濟體參與創新增長合作的積極性顯著提高創新增長合作符合亞太地區各成員經濟體轉變宏觀經濟增長方式的需要。尤其是在新冠肺炎疫情發生后，數字經濟等創新增長模式展現出了巨大的發展潛力和優勢，得到了亞太成員的普遍關注。2006年至今，APEC成員共開展創新增長合作項目341項，其中近一半(159項、占46.6%)為近三年發起的項目。2020年一年APEC成員就發起創新合作項目41項。未來，隨著信息與通信技術的進一步創新和發展，創新增長合作將成為各成員持續關注的重點議題。

　　(二)新興市場國家成為APEC框架下創新增長合作的積極踐行者APEC發展中成員積極在信息基礎設施建設、數字化轉型和電子商務等領域開展合作。2006年至今，中國、俄羅斯、越南和秘魯四個發展中成員已發起創新增長合作項目132項，占項目總數的近四成。發展中成員總共發起項目192項，超過項目總數的一半(56.3%)。中國作為數字大國和發展大國，已發起相關項目56項，為成員中最多。從合作內容看，發展中成員積極參與創新增長領域的規制合作。例如，當前全球數字治理體系還不完善，還未建立全球一致性規則和監管方案。APEC發展中成員對規制合作等深層次合作議題高度關注。2017年至今，APEC發展中成員已發起監管政策、標準制定等規制合作項目17項，高于同期發達經濟體開展的項目數。

　　(三)項目主題受全球經濟環境和成員自身經濟發展特點影響較大2020年，受新冠肺炎疫情影響，四成的創新增長合作項目以抗疫及疫后經濟復蘇為目標，聚焦于網絡平臺建設、電子商務、遠程醫療、在線教育等信息與通信技術應用議題。大量項目由發起國根據自身發展特點提出，如日本關注老齡化社會中信息與通信技術的應用和創新，印尼則偏重數字人力資源培育議題。值得關注的是，部分由發起國自籌資金組織實施的項目，著眼于發起國自身發展特點和問題的同時，未能充分考慮與其他成員的合作基礎和預期成效，具有一定的隨意性。由于欠缺合作基礎，此類項目往往不能得到其他APEC成員的廣泛積極響應，無法體現APEC資源和收益共享的合作原則，對APEC創新增長合作缺乏實質推動力。

　　(四)各成員在參與亞太創新增長合作時所持的立場和觀點多元化受不同因素(信息基礎設施建設水平、數字經濟發展階段、本國/地區產業發展特點)影響，APEC成員在參與亞太創新增長合作時所持的立場和觀點非常多元化。發達成員和發展中成員、發達成員之間和發展中成員之間的關注重點和主張都有較大差異。信息基礎設施建設水平較高的數字經濟大國，關注全球和亞太數字治理、相關規則和監管措施的制定，且依據自身發展特點持有不同觀點。數字經濟等新經濟形式發展相對滯后的經濟體，則更希望參與數字化轉型、人力資源培育等領域的創新增長合作，以獲得更多商業機會。

　　四、APEC創新增長合作面臨的挑戰

　　(一)全球經濟復蘇和增長的前景仍面臨諸多不確定因素首先，外部因素方面，2020年新冠肺炎疫情導致全球經濟萎縮4.3%，而且疫情對經濟活動、收入增長的負面影響可能長期持續①。全球經濟復蘇和增長的前景仍存在諸多不確定性。世界經濟艱難復蘇的背景下，保護主義、單邊主義上升，“逆全球化”思潮蔓延，大國博弈加劇，政治因素對全球和亞太地區的經濟合作影響加大。這可能對未來區域經濟合作的開展和深化造成阻礙。

　　(二)亞太多元特征客觀存在，成員的立場和觀點有較大差異亞太地區經濟體之間信息基礎設施建設水平、經濟發展階段的客觀差異將在長時期內客觀存在。亞太成員關于創新增長合作立場和觀點的多元化特征短期內不會消失。以數字治理議題為例，各經濟體出于保護國家數據安全、維護自身產業發展的考慮，在數據資源交易流動、跨境傳輸、安全保護等領域持有迥異觀點。這種差異是否會造成APEC成員對相關議題的關注度下降，轉而尋求其他平臺下的合作、稀釋APEC內部的合作，值得關注。如何增進成員互信、凝聚21個經濟體的合作共識、提升集體行動的效率，需要APEC長期重點關注。

　　五、APEC創新增長合作展望：優先領域和合作機制

　　大數據、人工智能、機器人、自動化、云計算、區塊鏈等技術的持續創新，為亞太地區的創新增長提供了廣闊機遇。創新增長合作有助于經濟轉型和復蘇、增強經濟韌性。各成員已認識到在這一領域開展密切合作的重要性。剛剛結束的2020年APEC吉隆坡會議確定的三項優先議題中有兩項涉及創新增長合作——“通過數字經濟和技術實現包容性經濟參與”“推動創新型可持續發展”。創新增長合作將成為“后茂物時代”APEC關注的重點議題。

　　完善的信息基礎設施是開展各層次創新增長合作的必要條件和基礎。可以預見，繼續加強信息基礎設施建設、彌合“數字鴻溝”，應用數字技術推動亞太經濟體參與創新增長過程、分享增長的成果和收益將是APEC框架下各國(地區)創新增長合作的重要主題——普及寬帶接入、提高高速寬帶接入，降低寬帶資費;增加貧困人口、婦女、老年人和殘障群體的寬帶可得性;加強數字技能培育、提高數字素養。

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　　此外，全球經濟復蘇過程中，信息與通信技術的應用和創新、數字化轉型也是合作焦點。疫情發生后，互聯網和數字技術對維持國際貿易和投資、維持生產和生活需要起到了重要作用，展現出了“新經濟”的巨大潛力。未來，產業數字化，發展智能制造業，推動智能技術在發展中經濟體和中小企業發展過程中的應用，利用互聯網和數字技術改善醫療、教育、政務等公共服務，都將是各國合作的重點領域。合作機制方面，在多元化的亞太地區，各經濟體所處發展階段、發展特征各不相同。

　　“自主自愿、協商一致、靈活務實、循序漸進”的“APEC方式”是最符合亞太“多元化”特征的合作形式。但各工作組項目和“探路者行動”的運行機制依然有改善空間。根據創新增長領域的項目特征，加強各類項目行動的立項審核、篩查評估，強化能力建設、建立激勵機制，并根據運行實踐對指導原則、運行方式進行動態更新和調整，是提高創新增長合作項目運行實效的可行路徑。

　　作者：史佳穎