我國公共圖書館國家政策重要思想演變研究

　　摘要公共圖書館的興起與發展離不開政策推動。文章以重要公共圖書館國家政策的文本為基礎，采用歷史研究法和文本分析法，將我國當代公共圖書館國家政策重要思想發展歷史劃分為3個階段：萌芽時期(1949-1980)、深化時期(1980-2006)、高潮時期(2006-)。在此基礎上梳理各時期政策的重要思想，并從內部和外部角度分析引起政策思想變遷的原因，最后從基本性質、主要功能、建設模式、核心價值維度，總結我國公共圖書館國家政策思想的演變走向。

　　關鍵詞公共圖書館;國家政策;發展歷史;思想演變

　　引言

　　當今世界面臨“百年未有之大變局”[1]，中國也處于第二個百年發展契機，在此時代背景下我國公共圖書館事業應走向何處，需要國家政策給予持續穩定的支持與指導。為此，有必要全面梳理公共圖書館國家政策，明確其思想演變歷程與規律，以便為新時代公共圖書館發展提供參考。目前已有學者專門對圖書館事業政策的歷史進行劃分，如分為1978-1984年、1985-1991年、1992-2008年[2]，或分為1949-1977年、1978-2004年、2005-2013年[3]。部分圖書館史著作也梳理了圖書館政策的歷史和思想，如《近60年來中國公共圖書館思想研究(1949-2009)》《中國圖書館史·現當代圖書館卷》[4-5]。

　　圖書館論文范例： 新時期高校圖書館管理服務與創新

　　此外，研究者專門分析了公共圖書館政策內容的潛在涵義。在宏觀政策層面，總結改革開放以來國公共圖書館政策的思想體現在法制建設保障、管理體制改革、文化服務免費、圖書館社會化等方面[6]。在微觀政策層面，以公共圖書館標準和法律的思想研究為主，如總結歷次公共圖書館評估定級標準的思想變化[7-8]，或分析公共文化服務標準的思想[9]，如挖掘《公共圖書館法》(以下簡稱《公共圖書館法》)的文本信息和立法思想[10-12]。

　　此外，還有的研究論及政策思想的影響因素，如宏觀社會政治環境[13]。這些研究從不同側面探討公共圖書館政策的思想內核，但多集中于微觀層面，未能充分揭示其演變歷程與規律的全貌。鑒于此，本文以重要政策文件為核心，以時為綱鋪敘當代公共圖書館國家政策重要思想發展歷程，總結其影響因素與演變走向，反映政府在公共圖書館發展上的思想理路。

　　1概念界定及分期標志

　　本文所論“公共圖書館國家政策”是指中央政府為促進公共圖書館事業發展而制定的行為準則，制定主體一般為中共中央、全國人民代表大會及其常務委員會、國務院及其各部委。政策文件收集范圍包括：(1)從時間看，主要是1949年至今的政策。(2)從類型看，主要是中央政府以正式文件形式發布的政策，包含中共中央文件、法律法規、國家標準和行業標準、發展規劃等文件類型。(3)從內容看，以直接提及“圖書館”“文獻”等內容并適用于公共圖書館領域的政策為主。

　　“政策思想”是指國家和政府指導公共圖書館發展的基本觀念、觀點或立場，主要體現于公共圖書館方針、性質、任務、目標和職能的規定中。為提煉公共圖書館國家政策蘊藏的重要思想，筆者重點考察對公共圖書館事業產生較大影響的重要政策，即圖書館領域的綜合性文件，重要法律法規、國家標準，以及中共中央、國務院、文化和旅游部(以下簡稱“文旅部”)等機關發布的五年規劃等。其中，專門政策著重考察指導思想、工作原則、主要目標和法律法規的總則部分，適當輔以全文內容的分析;相關政策則分析直接提及“圖書館”“文獻”的內容。

　　1949年以來，中央政府制定的公共圖書館標志性文件主要為《圖書館工作匯報提綱》《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》《公共圖書館法》。1980年8月，文化部、國家文物局頒布《圖書館工作匯報提綱》，分析當時圖書館的基本情況、主要問題，提出具有前瞻性的策略，如“將圖書館的分布設置列入城市建設規劃以內”“圖書館投資應同科學研究和教育事業經費的增長相適應”[14]66-71。以此為分水嶺，公共圖書館的地位從文藝工作、階級斗爭的附屬逐漸轉向精神文明建設的重要組成部分。

　　2006年9月頒布《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》，在“公共文化服務”章節提及圖書館設施建設、通借通還、社會力量參與、數字圖書館、圖書館立法等內容[15]。隨著“公共文化服務”在國家層面的提倡，公共圖書館國家政策思想由有償服務向免費服務過渡。2017年7月22日，《公共圖書館法》草案首次由全國人大常委會審議，并于11月4日經十二屆全國人大常委會第三十次會議表決通過，2018年1月1日施行[16]。

　　這部法律集中體現了現代公共圖書館的觀念，使公共圖書館事業邁入有法可依的時代。以這3部政策作為分期標志，筆者將當代公共圖書館國家政策重要思想發展歷程劃分為3個時期：(1)1949年10月至1980年7月是萌芽時期;(2)1980年8月至2006年8月是深化時期;(3)2006年9月至今是高潮時期。由于《公共圖書館法》實施至今只有短短數年，其重要思想的變化不甚顯著，因此并未將該階段作為獨立時期。

　　2公共圖書館國家政策重要思想萌芽時期(1949.10-1980.07)

　　1949年10月-1980年7月，中央政府共制定73部公共圖書館政策。從制定主體看，國務院各部委發布45部政策，占比62%，大多數是專門政策。中共中央、國務院(1954年以前稱政務院)分別制定12部和15部公共圖書館政策，其中相關政策各占75%和67%。

　　該時期重要政策為國務院全體會議第57次會議通過的《全國圖書協調方案》(1957年9月)和《國務院批轉國家文物事業管理局關于圖書開放問題的請示報告》(1978年4月)。此外，文化部還發布4部圖書館領域的專門性、綜合性政策：《關于加強與改進公共圖書館工作的指示》(1955年7月)、《明確圖書館的方針和任務為大力配合向科學進軍而奮斗》(1956年7月)、《關于北京圖書館主要服務對象的請示報告》(1973年5月)和《省、市、自治區圖書館工作條例(試行草案)》(1978年11月)。據此可將該時期分為4個階段。

　　2.1為政治與科學服務(1949-1956)該階段公共圖書館國家政策的核心思想是提倡為政治與科學服務，具體表現為：第一、公共圖書館不僅是群眾教育的工具，也是宣傳社會主義思想的媒介。此時正值社會主義改造時期，需要動員社會成員積極參與并配合社會主義建設，而公共圖書館作為政府設立的文化事業機構，視為黨和政府進行宣傳教育工作的有力助手[17]257，因此成為群眾教育和思想教育環節不可或缺的部分。第二、在大力發展自然科學的迫切需求下，提出圖書館應為科學研究服務[18]35。周恩來總理提出“使科學家得到必要的圖書、檔案資料、技術資料”是發展科學研究的首要保障條件。正因如此，政府主管部門充分意識到“圖書館事業對于向科學進軍關系極為重要”[19]96-111，不斷強調科學研究資料的收集、保存與利用工作。第三、在中蘇關系友好背景下，提倡對蘇聯圖書館思想的借鑒與學習，如要求館員“結合我國具體情況學習蘇聯圖書館工作的先進經驗”[17]257，或提出每年派遣研究生到蘇聯與東歐留學[19]96-111。

　　2.2科技圖書資源共享(1957-1965)該階段政策以資源共享思想為中心。為解決科學技術文獻分散不均、重復浪費的問題，制定《全國圖書協調方案》(以下簡稱《方案》)，要求加強資源調配和館際協調。《方案》提出“建立中心圖書館”的構想，以進行全國圖書館的協調與合作，實現圖書工作的全面規劃、統籌安排;同時要求成立中心圖書館委員會，主要研究和解決中心圖書館的圖書調配和互借等問題[20]122-128。《方案》為指導圖書館信息資源建設并加強各圖書館的協作和聯系發揮了一定作用，也標志著資源共享思想的萌芽。

　　2.3鮮明的政治傾向(1966-1977)受政治與社會環境影響，該階段政策帶有鮮明的政治傾向。例如，《關于北京圖書館主要服務對象的請示報告》多次提到“三大革命運動(階級斗爭、生產斗爭和科學實驗)”，要求北京圖書館“應以中央黨、政、軍領導機關、科研部門、重點生產建設單位為主要服務對象”，而針對一般讀者則“適當地開展”，還要求“在征集采購書刊、資料時，要政治掛帥”，廣泛征集和采購圖書，消除對反面材料選購的顧慮。[14]45該政策在特定歷史條件下擴大了圖書館的文獻收藏和利用范圍，但也存在片面強調服務對象忽視一般讀者、過于強調圖書采購應“政治掛帥”的問題。

　　2.4圖書開放思想(1978-1980)隨著“文化大革命的結束，公共圖書館國家政策逐漸強化圖書開放思想。一方面明確公開借閱圖書的種類包含社會科學和文藝類圖書等，并要求圖書館對藏書“不得做涂、改、貼、剪、撕等技術處理”[20]153-154，加強了圖書的保護與利用。另一方面，規定“對科研讀者，應盡量實行分科開架閱覽”[14]75，明確圖書開架閱覽的讀者范圍，進一步擴大圖書開放的界限。盡管如此，該階段政策仍帶有較濃的政治與階級色彩，如仍然強調“為三大革命運動服務”和“主要服務對象”[14]75。

　　3公共圖書館國家政策重要思想深化時期(1980.08-2006.08)

　　該時期共制定公共圖書館國家政策499部。從制定主體看，一半政策是由國務院制定，其次是國務院各部委。總體而言，各機關制定的公共圖書館政策多屬于相關政策，尤其國務院制定的相關政策比例高達98%。該時期的重要政策包括：文化部、國家文物局頒布的《圖書館工作匯報提綱》(1980年8月)，文化部頒布的《省(自治區、市)圖書館工作條例》(1982年12月)，中央宣傳部、文化部等部門聯合發布的《關于改進和加強圖書館工作的報告》(1987年3月)和《關于在全國組織實施“知識工程”的通知》(1997年1月)，文化部、財政部頒布的《關于實施全國文化信息資源共享工程的通知》(2002年4月)，7國務院出臺的《公共文化體育設施條例》(2003年8月)，等等。根據這些文件，該時期可分為3個階段。

　　3.1現代化管理思想(1980-1986)隨著改革開放政策實施，確立“為人民服務、為社會主義服務”方針和社會主義精神文明建設思想，并逐漸被吸收為公共圖書館的重要發展理念。在總的方針指導下，此時公共圖書館國家政策逐漸明確現代化管理思想，如提出“省、市、縣(區)圖書館基本建齊”的圖書館網思想、“在公社、街道設立分館”的總分館思想[14]66-71，以及實施開架借閱制度、建立保存本書庫、添置縮微視聽設備、采用電子計算機檢索技術等現代化、自動化管理思想[20]280-265，推動了圖書館現代化、網絡化建設。

　　3.2經營與有償服務思想(1987-1996)該階段較為突出的政策思想是經營與有償服務思想，如提出“在搞好無償的公益服務的同時，也可以進行合理的有償專業服務，但不應以賺錢為目的”[21]139-144，成為公共圖書館開展有償服務的直接依據。此后，諸如“圖書館收入”“事業收入”與“經營收入”[14]346,356等概念在政策中相繼提出，折射出當時的有償服務范圍之廣、名目之多。作為特殊時期的產物，一定程度上解決了公共圖書館經費緊張和日常維持的矛盾，但對公共圖書館事業也產生較大的負面影響。除此以外，該階段政策還提出加強社會教育功能、建立文獻資源保障體系、扶持老少邊貧地區等積極創新的思想。

　　3.3知識組織與傳播思想(1997-2006)

　　隨著科教興國戰略方針提出，知識的重要性日益突顯，知識組織與傳播思想被納入政治議程。對此，該階段政策提出多種實現渠道。首先，要求實施全國文化信息資源共享工程，宗旨是“以各級公共圖書館為實施主體”，開發、加工和整合數字化信息資源，向社會公眾“傳送豐富的文化信息”[14]169-181。其次，提倡社會力量參與管理和提供服務，促進基層圖書館發展，如提出“依靠各級政府和社會各方面力量支持圖書館的建設與發展”[14]143-145，或是規定企業、事業單位、社會團體和個人可以舉辦公共文化體育設施[14]200-203。最后，確立就近服務原則，并要求建立“國家、省、市、縣、鄉五級圖書館網絡”[14]353-355，擴大圖書館的輻射范圍。此后，這一原則逐漸演化為“打通最后一公里”[22]145-147的形象說法。

　　4公共圖書館國家政策重要思想高潮時期(200609-)

　　此時共制定公共圖書館國家政策397部，雖然總量不及上一個時期，但年均發布量26部左右。從文件類型看，該時期制定政策較多，占比為62%，而專門政策數量相比上一個時期也有所增長。從政策主體看，國務院各部門、委員會制定的政策占比較大(70%)。以《關于推進全國美術館、公共圖書館、文化館(站)免費開放工作的意見》(2011年1月)和《公共圖書館法》(2018年1月)為標志，該時期可分為3個階段。

　　4.1公平、均等、自主(2006-2010)

　　該階段重要政策包括中共中央、國務院頒布的《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》(2006年9月)、《關于加強公共文化服務體系建設的若干意見》(2007年8月)和文化部發布的《公共圖書館建設標準》(2008年11月)等。

　　相比之下，該階段政策更為注重公平、均等、自主等重要思想，體現為三個方面：其一、保障公民基本文化權益。公共圖書館是保障人民群眾享受基本文化權益的重要場所之一。根據相應政策要求，基本文化權益的保障主體包括公共圖書館、鄉鎮綜合文化站、社區圖書館、農家書屋等;保障特殊群體、基層群眾的基本文化權益被著重強調。

　　其二、構建普遍均等的服務網絡。國際圖書館界公認的觀念之一就是公共圖書館為全社會各階層的民眾所平等共享，政策對其賦予類似涵義，即“構建覆蓋全社會的普遍均等、惠及全民的公共圖書館服務網絡”[23]108-109。為此，公共圖書館標準提出以服務人口為基本原則的分級方式，設置公共圖書館建設規模、建筑面積和用地指標，以解決公共圖書館事業發展不均衡的現實問題。其三、轉變政府職能，實行管辦分離。21世紀以來，事業單位管理體制進一步改革，基本方向是“政事分開，管辦分離”，“政府的職能由主要辦文化轉到社會管理和公共服務上”[15]，給予事業單位更多決策自主權。

　　4.2以讀者需求為中心(2011-2018)

　　該階段重要政策較為豐富，限于篇幅，此處僅列舉部分。文化部、財政部頒布的《關于推進全國美術館、公共圖書館、文化館(站)免費開放工作的意見》(2011年1月)，國家質量監督檢驗檢疫總局、中國國家標準化管理委員會發布的《公共圖書館服務規范》(2012年5月)，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過的《公共文化服務保障法》(2017年3月)以及《公共圖書館法》(2018年1月)。該階段政策強調以讀者需求為中心的思想，主要表現為：(1)向社會公眾免費開放，如明確“免費開放”基本涵義是公共空間設施場地免費和全部的基本公共文化服務項目免費[14]258-261。

　　(2)以人為本的服務思想。例如《公共圖書館服務規范》提出：“公共圖書館服務應體現以人為本的原則，通過就近、便捷、可選擇、溫馨的服務，不斷改進服務質量。”[24]為此，公共圖書館標準提出“服務半徑”概念，并且要求在選址原則、分區布局上體現便利性和以讀者為中心，以及提出錯時開放、導引標識、服務告示等人性化設置。(3)把全民閱讀作為重要任務。《公共文化服務保障法》第27條規定各級人民政府應當充分利用公共文化設施支持開展全民閱讀[25]。

　　《公共圖書館法》第3條規定公共圖書館“應當將推動、引導、服務全民閱讀作為重要任務”;第36條規定公共圖書館應當通過多種方式或活動推廣全民閱讀[26]。(4)引入理事會制度。進一步深化文化事業單位體制機制改革，要求“吸納有關方面代表、專業人士和社會公眾參與管理”[26]，建立理事會制度，并賦予其決策、執行和監督的職責。

　　4.3高質量發展(2019-)

　　該階段重要政策為國家市場監督管理總局、中國國家標準化管理委員會發布的《圖書館視障人士服務規范》(2019年4月)、《公共圖書館讀寫障礙人士服務規范》(2020年12月)，以及2021年文旅部、發改委、財政部共同頒布的《關于推動公共文化服務高質量發展的意見》、文旅部發布的《“十四五”文化和旅游發展規劃》《“十四五”公共文化服務體系建設規劃》(以下分別簡稱《意見》《發展規劃》《建設規劃》)，等等。

　　該階段政策更強調高質量發展思想，體現為：一是培育文化自信。2019年9月8日，習近平同志給國家圖書館專家回信指出，“圖書館是國家文化發展水平的重要標志，是滋養民族心靈、培育文化自信的重要場所”[27]，充分肯定了圖書館之于文化發展的獨特意義。“培育文化自信”也受到《建設規劃》等政策的重點關注，從中可以明確其實現手段包括推進全民閱讀、推廣中華文化、傳承傳統文化、加強古籍保護等。

　　5公共圖書館國家政策思想的演變因素和走向

　　1949年以來公共圖書館國家政策重要思想有著較為清晰的演變脈絡。引起其變化的因素復雜多樣，結合政策語境和背景，主要分為內部和外部原因。同時，通過各時期重要國家政策的思想分析，可以清楚了解公共圖書館政策思想的大致走向，具體體現在基本性質、主要功能、建設模式和核心價值等維度。5.1公共圖書館國家政策思想的變遷原因

　　(1)外部因素。不同時代的政治、經濟、文化和技術發展是引起公共圖書館國家政策思想變化的關鍵外部因素，如前文所述的宣傳社會主義思想、學習蘇聯圖書館經驗和為三大革命運動服務等政策思想都體現了國內政治環境的影響。由于學界對時代背景的影響已進行闡述，在此就不予贅述。除此以外，公共圖書館國家政策的制定是政府行為，國家領導者的思想、主管部門的更迭、公共政策的選擇和轉移等方面也是構成政策思想演變的外部因素。

　　一是國家領導者的思想影響。例如，《周恩來關于知識分子問題的報告》及習近平同志的回信都對公共圖書館政策思想產生了推動作用。二是主管部門更迭的影響。例如，2018年4月文化部和國家旅游局合并，組建文化和旅游部，文化和旅游的融合因此受到公共政策的矚目。三是公共政策選擇和轉移的影響。例如，《殘疾人保障法》《未成年人保護法》《婦女權益保障法》《老年人權益保障法》先后頒布，紛紛將公共圖書館納為保障體系。自此公共圖書館特殊人群服務獲得我國政府和圖書館行業的普遍關注。

　　(2)內部因素。公共圖書館國家政策所規范的對象包含圖書、館員、管理、技術與建筑等[2]，這些圖書館要素的理論和實踐發展構成了政策思想變化的內部原因。

　　具體而言，包括如下方面：

　　(1)中國圖書館學會的影響。中國圖書館學會承擔諸如《公共圖書館建設標準》《公共圖書館法》《鄉鎮綜合文化站建設標準》等政策的編制和研究[31]，以及圖書館法、著作權法、政府信息公開條例等法律法規的制定活動[32]，并且歷年召開的學術年會都不乏圖書館政策主題的身影，對公共圖書館政策思想的發展起到了關鍵性作用。

　　(2)圖書館學術研究的影響。1980年代初學者就提出《公共圖書館法》(建議草案)[33]399-404。1990年代圖書館政策的支撐研究引起學界進一步關注。及至21世紀，隨著圖書館立法工作啟動，研究者紛紛為立法建言獻策，2010年迎來研究高潮。例如，《中國圖書館學報》開辟專欄，刊載“《公共圖書館法》立法支撐研究專稿”。(3)國外圖書館思想的影響。在1950年代，蘇聯圖書館發展模式深刻影響了我國圖書館事業發展，這種影響也反映在政策思想中。另一個例證則是我國注重將國際標準轉化為適應中國國情的標準，其轉化方式分為修改采用、等同采用和參考。例如，《編目和元數據交換用數據元》等同采用了2002年發布的同名國際標準[34]282-398。

　　(4)圖書館事業發展的影響。例如，隨著圖書館權利思潮盛行，“自由、平等利用文獻信息”觀念成為圖書館界共識，“普遍開放、平等服務、以人為本”被《圖書館服務宣言》確立為基本原則[35]，以免費開放為代表的思想在政策層面逐漸體現。(5)圖書館從業人員的影響。圖書館機構參與起草了較多的公共圖書館國家標準與行業標準，如《公共圖書館總分館業務規范》就由國家圖書館、廣州圖書館和杭州圖書館共同起草。正是由于圖書館界人士的積極努力，公共圖書館的實踐經驗不斷凝聚，并對公共圖書館國家政策思想的演變起到了推動作用。

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　　作者：文琴

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