本文摘要：摘要:流域生態文明建設離不開環境司法協同。為應對黃河流域違法行為特殊性的實踐需求,流域環境司法協同是《黃河保護法》立法目標實現的重要保障。通過闡釋黃河流域生態環境司法協作保護現狀及不足,現行協作模式無法行之有效地從司法角度規制黃河流域環境污染。探討高效
摘要:流域生態文明建設離不開環境司法協同。為應對黃河流域違法行為特殊性的實踐需求,流域環境司法協同是《黃河保護法》立法目標實現的重要保障。通過闡釋黃河流域生態環境司法協作保護現狀及不足,現行協作模式無法行之有效地從司法角度規制黃河流域環境污染。探討高效司法協同機制,是解決黃河流域生態環境跨區域治理難題的化解之道,以流域為單位對公檢法機構進行有機整合,實現黃河流域生態環境司法機制的統一與協同功能,構建專門化的跨區域司法協同主體,劃定主體功能和責任邊界;立足實踐需求,加強部門間的協商溝通,實現從司法協作走向司法協同的流域司法治理機制構建。
關鍵詞:《黃河保護法》;黃河流域;司法協同;司法專門化;協同治理
1問題的提出
法諺云“一條河川一部法律”,充分而深刻地說明了流域立法有著鮮明的特殊性。黃河作為中國第二長河,貫穿九省(區)和多地貌類型,黨中央和習近平同志在總結以往治理經驗的基礎上,對黃河流域生態文明發展提出了新要求,如何為黃河流域高質量發展奠定好法治基礎,是司法機制所面臨的歷史性任務。全國人大常委會將黃河流域相關立法納入2021年立法工作計劃,《黃河保護法》的立法定位是適用于黃河流域的綜合法,為應對黃河流域違法行為特殊性的實踐需求,流域環境司法協同是《黃河保護法》立法目標實現的重要保障。[1]
黃河流域論文： 黃河流域生態保護必須正確認識和處理十個關系
黃河流域的生態環境安全關系到中國中西部地區的可持續發展,雖然在《黃河保護立法草案(征求意見稿)》第九十九條對黃河流域司法機制作出規定:國家加強黃河流域司法保障建設,黃河流域各級行政執法機關、人民法院、人民檢察院在依法查處黃河流域生態保護和高質量發展違法行為或者辦理相關案件過程中,發現存在涉嫌犯罪行為的,應當將犯罪線索移送具有偵查、調查職權的機關。鼓勵有關單位提供相關法律服務。但“協作”與“協同”不盡相同,黃河流域生態環境司法協同還存在著對流域整體性治理的片面理解,停留在司法協作的層面。
現行有效的《水法》《水污染防治法》《防洪法》《水土保持法》,是構建黃河流域環境司法協同機制需要銜接的主要法律,其中對流域環境司法協同機制方面規定的缺失需要在《黃河保護法》中予以填補。[2]黃河流域環境司法協同在宏觀領域仍處于起步階段,區域經濟發展的現實需求與環境司法裁判間的矛盾依舊存在,只有充分厘清黃河流域的環境治理現狀,探究區域司法協同的價值理念和實踐意義,準確把握黃河流域的司法發展走向,在《黃河保護法》中科學合理地設計環境司法協同機制條款,實現從流域環境司法協作到司法協同的有機轉變,從而不斷完善黃河流域環境司法協同機制。
2黃河流域環境司法治理的實踐樣態:“協作”疲軟
2.1黃河流域環境司法協作運行機制的現狀
2.1.1探索黃河流域環境司法協作機制最高人民法院從黃河流域生態保護和高質量發展出發,探索黃河流域整體環境司法協作機制和相關務實舉措,通過構建合作協作機制,促進黃河沿線各省區間有關部門加強協調聯動和信息共享,在系統司法調查研究的前提下創新審判方式,為流域內法律適用和裁判標準的統一提供指引。出臺了《最高人民法院關于為黃河流域生態保護和高質量發展提供司法服務與保障的意見》,在黃河流域環境資源審判工作推進會上簽署《黃河流域9省區高級人民法院環境資源審判協作框架協議》。
一些地方也積極探索區域間的司法協作機制,著重突出問題同治,司法機關間資源共享,共商司法舉措,關注聯合執行、調查取證、聯系會議等方面的協作機制。例如,《淮河流域(河南段)11個市檢察院戰略協作機制工作規則(試行)》《關于加強協作推動陜西省黃河流域生態環境保護的意見》等文件,對構建省內司法協作機制進行了規定。山東濱州五家沿黃法院聯合簽署《黃河流域生態環境保護司法協作機制框架協議》,構建市域內環境資源審判協作工作格局。黃河中下游通過簽署《“三省五市”環資審判協作框架協議》,建立河北、山東和河南地區常態化協作工作機制。
2.1.2探索統一流域法律適用和裁判尺度機制
司法機關立足黃河流域環境的特殊性需求,通過搜集、整理、公布和檢索黃河流域內典型指導案例、完善相關法律法規的司法解釋等途徑來促進黃河流域司法法律適用和裁判標準的統一,從而強化司法協作保障水平。例如,最高人民法院貫徹黃河全要素系統保護理念,根據黃河流域司法保護特征,公布首批十起黃河流域生態司法保護典型案例,發揮司法審判職能。在地方,河南、甘肅等地高院公布相應區域的生態司法保護典型案例,案例類型、地域廣泛,為黃河流域干流和渭河、涇河、洮河等主要支流提供生態司法保護;《黃河上游川甘青水源涵養區生態環境保護司法協作框架協議》針對黃河上游構建內外協調聯動、跨省區的環境司法協作機制,加強司法機關間溝通與協調,通過協商統一流域內裁判尺度。
其次,以探索環資案件集中管轄路徑促進統一法律適用和裁判尺度。河南省高院通過自主制定或聯合省檢察院、省公安廳等形式簡化和統一流域內環資案件審判,先后出臺《關于實行省內黃河流域環境資源案件集中管轄的規定》《關于實行省內黃河流域環境資源刑事案件集中管轄的規定》《關于實行省內黃河流域環境資源檢察公益訴訟案件集中管轄的規定》等文件。
2.1.3探索行政執法與司法銜接工作機制
司法機關牽頭與相關行政執法機關創新方式、拓寬渠道,積極深化司法與行政執法協作合作。“兩高三部”共同印發《關于辦理環境污染刑事案件有關問題座談會紀要》、最高檢與公安部聯合印發《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》。
部分地方也發布了相關的工作意見和實施細則,山東省高院與黃河河務局發布《關于建立黃河流域生態保護與高質量發展服務保障機制的意見》,通過構建黃河流域案件綠色通道,促進信息互通,將環境案件集中審理,完善環境司法修復和生態環境損害賠償機制;《甘肅省生態環境行政執法與刑事司法銜接工作實施細則》發揮公檢法系統的職能優勢,強化聯動機制建設,開展執法協作,通過稽查考核、案卷評查等方式進行督導檢查;《關于建立實施環境資源司法執法聯動工作機制的意見》《寧夏回族自治區自然資源保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法(試行)》《關于建立部門間聯合打擊破壞自然資源違法犯罪工作機制的意見(試行)》對自然資源相關案件的管轄、移送、調查和審理作出了相應的細化規定。
2.1.4探索黃河流域司法能動性機制
首先,司法機關立足轄區實際,有針對性地對環境資源審批進行改革,從而制定相應的改革工作方案和意見。例如,地方制定《內蒙古自治區高級人民法院關于為黃河流域生態保護和高質量發展提供司法服務與保障的意見》《關于為黃河流域(甘肅段)生態保護提供高質量司法服務和保障的意見》指導司法環境保護體制建設;山東省東阿縣法院出臺《環境資源審判機制綜合改革試點方案》,以維護黃河和東阿黃河國家森林公園生態安全為中心構建環資保護聯動機制,與縣檢察院等9個部門聯合制定《東阿縣環境資源保護執法與司法聯動機制工作方案》。
2.2黃河流域環境司法協作治理的問題與不足
2.2.1滯后于《長江保護法》的革新:黃河流域環境司法建設進程緩慢
現行法律法規中對黃河環境保護的規定,以中央統一規劃、各省(區)分別制定地方法規為主,但至今黃河流域有關環境司法協同的法律文件少之又少,如最高院與推動黃河流域生態保護和高質量發展領導小組辦公室簽署《關于建立推動黃河流域生態保護和高質量發展司法合作協同機制的合作框架協議》。
整體上落后于中國其他流域(如珠江流域和長江流域)環境司法協作與協同,2007年珠江流域在推進珠江流域環境一體化治理的過程中,搭建了跨省(區)水資源保護與水污染防治協作機制,近年來長江流域制定了大量的政策性“意見”和“框架協議”,對長江流域的生態環境治理起到了促進作用。
2016年最高人民法院出臺了《關于為長江經濟帶發展提供司法服務和保障的意見》,為其協同治理提供了司法保障,并且在2018年,全國人大常委會已經將《長江保護法》列入了立法規劃[3],并在2020年12月26日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議上予以通過,其中第七十七條規定國家加強流域內司法服務建設,加強長江流域司法保障建設,鼓勵有關單位為長江流域生態環境保護提供法律服務。長江流域各級行政執法機關、人民法院、人民檢察院在依法查處長江保護違法行為或者辦理相關案件過程中,發現存在涉嫌犯罪行為的,應當將犯罪線索移送具有偵查、調查職權的機關。
最高法公布《最高人民法院關于貫徹〈中華人民共和國長江保護法〉的實施意見》和相關典型案例貫徹長江保護法的實施,重點把握以下幾個方面:第一,提高政治站位,把實施長江保護法作為貫徹習近平生態文明思想和重要指示精神的重要舉措;第二,樹立系統觀念,在審判工作中要注重長江保護的整體性,堅持“一盤棋”思想;第三,堅持最嚴法治觀,充分發揮刑事審判的懲治教育、行政審判的監督預防、民事審判的救濟修復等功能;第四,完善司法機制,強化內部協同審判機制,構建全流域資源環境審判協作機制,健全外部協調聯動機制;第五,加強法律宣傳,以生動的審判實踐推動全社會增強法治意識和生態文明觀念。
2020年5月,滬蘇浙皖司法廳(局)共同簽署了《關于建立長三角區域長江大保護司法行政協作方案》,從而推進長三角區域司法與行政間的協作運行機制;云貴川以“決定”+“條例”(《四川省人民代表大會常務委員會關于加強赤水河流域共同保護的決定》和《四川省赤水河流域保護條例》)的立法方式,成為我國首個地方流域共同立法,推進赤水河流域協作機制,深化立法、司法、執法、規劃等方面的合作,維護赤水河流域生態安全。
黃河流域缺乏中央對其司法改革的宏觀部署,導致流域內審判機構開展環境司法工作時固守行政區劃管轄設置下的管轄制度,《黃河保護立法草案(征求意見稿)》中第九十九條對司法機制的相關規定依然停留在流域環境司法協作的層面,主要是針對公檢法機關間違法行為線索的移送;雖然流域內個別法院積極探索全流域環境保護的司法改革途徑,但是地域壁壘限制跨區域司法協作聯動,阻礙了流域司法協作服務生態治理功能的顯現,無法長期推進黃河流域司法協同的實質性進展。
黃河流域環境司法協作的主體范圍較為狹窄,缺乏協同自覺性。由于中國流域環境司法協同仍處于初級階段,只在個別流域(如長江流域)進行探索,雖取得了一定成效,長江流域整體經濟水平較高,財政資金充裕且受“共抓大保護,不搞大開發”戰略的影響,使得長江全流域開展以法院為推動者,檢察院、行政機關為參與者的環境司法協作,但是黃河流域整體經濟發展水平不高,缺乏宏觀的政策指引。
3黃河流域環境司法協同治理的生成邏輯
3.1黃河流域自然流域特征要求:系統完整性理念
流域環境司法協同是指在流域范圍之內的各司法機關之間、與行政機關之間就生態環境司法活動的公正高效運行而建立的協同合作機制。黃河流域既是一個自然生態主體,又是一個互通的經濟社會系統。首先,黃河是由各種水文要素共同構成的流域生態環境,對流經涵蓋區域具有重要的生態功能,黃河上中下游間、各支流間、徑流兩岸等各環境要素相互作用,共同構成了黃河流域的空間整體。
其次,黃河流域依托獨特的自然水文資源形成了經濟產業帶,所以應當用整體主義理念去治理黃河,中國現代的行政區域劃分,人為割裂了黃河的流域整體性,但并不意味著可以在宏觀黃河環境司法協同治理中忽視其整體性,當前我國以行政區劃來劃分流域管理結構和環境司法管轄,司法保護的“碎片化”與黃河流域“整體性”間的矛盾凸顯,無法從根本上滿足黃河流域環境司法的需要。黃河流域作為一個龐大的以自然生態系統為基底,囊括社會、人文、經濟等各要素的系統整體,間接導致黃河流域環境糾紛涉及的利益主體和區域多元化。
個人利益、企業利益與社會公共利益都以黃河環境為物質載體進行訴求博弈,從而在黃河流域內的不同行政區域產生環境糾紛,這也就表明在黃河流域生態治理和環境糾紛解決機制上不能以偏概全。習近平在全國生態環境保護大會上作出了“山水田天湖草是一個生命共同體”的論斷,生態環境系統構成要素多元且作用關系復雜,各個要素間相互影響,往往牽一發而動全身,所以要統籌兼顧,從整體上把握黃河環境治理,進行一體化保護和利用,從而全方位、多領域開展黃河流域生態文明建設。
4結論
黃河流域是囊括自然生態環境、社會、經濟、文化等各要素的有機整體,司法作為維護黃河流域生態系統長治久安的最后一道防線,黃河流域需要深化環境司法系統改革,尊重黃河流域的整體性,推進黃河流域司法從“司法協作”到“司法協同”的有機轉變。黃河流域生態文明建設離不開環境司法協同的保障,制定中的《黃河保護法》作為綜合流域法,需要健全流域司法協同機制,對征求意見稿中的第九十九條進行合理擴充。
黃河流域環境司法協同機制是對協同理論的能動利用、區域司法協作的延伸,對流域法治一體化的再現。黃河流域環境司法協同在宏觀領域上仍處于探索階段,區域經濟發展的現實需求與環境司法裁判間的矛盾依舊存在,只有充分厘清黃河流域的環境治理現狀,探究區域司法協同的價值理念和實踐意義,準確把握黃河流域的司法發展現狀,才能完善黃河流域環境司法協同機制。在《黃河保護法》中貫徹流域環境司法協同理念,著重構建完備的司法協同條款,進而實現構建司法協同機制的目標。
參考文獻
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作者：韓康寧
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