民國時期國有鐵路“運價統一”政策述論

　　摘要：民國時期，中國政府基于擴充鐵路業務，發展國民經濟，維護社會民生，以及鞏固中央集權等諸多因素，在國有鐵路運價治理上推行“運價統一”政策，從民初至全面抗戰爆發，前后經歷了北洋政府交通部和國民政府鐵道部兩個階段。北洋政府交通部階段，召開全國鐵路運輸會議，注重于運價規制和運價標準的統一;國民政府鐵道部階段則以貨等運價委員會為主導，重點在于控制鐵路運價權和推行“民生主義”運價。國有鐵路“運價統一”政策最終沒能有效實現對國有鐵路運價管制，但它在一定程度上扭轉鐵路運價混亂的局面，在發展國民經濟和保障社會民生方面起到了積極作用，契合了當時社會發展的客觀要求。

　　關鍵詞：國有鐵路;“運價統一”政策;北洋政府交通部;國民政府鐵道部

　　民國時期的國有鐵路“運價統一”政策，自清末開始萌發至北洋政府交通部召開鐵路運輸會議之時始成風氣，全面抗戰爆發后被迫中止，是近代中國政府治理鐵路運價的基本政策，也是鐵路運價管制的初次嘗試。由于特殊的時代背景，這一時期“運價統一”政策的內容既包括統一國有各路紛亂的運價規制和運價標準，也牽涉到如何將國有各路分散的運價管理權集中于中央鐵路主管機構。其中，控制國有鐵路運價權是這一政策的核心和關鍵。

　　目前學界關于中國鐵路運價管制問題的研究，較為關注的是對新中國成立以來形成的高度集中鐵路運價管制體制的改革，使之走向市場化;①關于近代中國政府的鐵路運價管制問題卻鮮有探討，涉及到該問題的一些研究且多持批判的和否定的態度，與客觀不符。②基于此，論文擬從主要動機、施行過程和影響三個層面對民國時期的國有鐵路“運價統一”政策進行考察，以期對其有較為全面的認識。

　　一、國有鐵路“運價統一”政策的主要動機

　　運價不僅是鐵路“運輸事業經營好壞與否之重要媒介與因素”，③更影響到“國家之經濟、民生之繁榮、實業之進展、文化之發揚。”④這就決定了在制定鐵路運價政策時需要兼顧多方面的因素。民國時期，國有鐵路“運價統一”政策的產生，既包含了經濟和民生的問題，也牽涉到政治問題。

　　首先，擴充鐵路業務，發展國民經濟，國有鐵路實行“運價統一”勢在必行。清末民初，由于受制外國資本的控制，中國國有各路不僅貨物分等、運價權度不同，及“各路基本運價既各不同，而各等間之比率，全線段落之劃分，遞遠遞減之比率，與夫整車與零擔間之比例，亦均彼此互異。”⑤貨物分等方面，京奉、道清和粵漢三路分為三等，京綏、滬寧、津浦、吉長和滬杭甬分為四等，株萍和1910年后的京綏鐵路分為五等，而法國資本所涉及的京漢和汴洛兩路則為六等，正太為唯一不分等的鐵路;運價計量方面，里程的計量單位有英里、法里和華里，使用英里者包括京奉、津浦、滬寧、滬杭甬、道清、廣九和吉長等路，使用法里者包括京漢、汴洛和正太等路，而株萍和京綏等路則使用華里。

　　貨物重量的計量單位也比較混亂，京漢、汴洛、正太等路使用法噸和啟羅(法斤)，而京奉、京綏、津浦、滬寧、滬杭甬、道清等路則使用英噸和英鎊。各路的基本運價率更是差異甚大，1918年之前，京漢路最低貨等每50公斤每公里基本運價率為0.002033元，津浦路為0.0012元，京奉路為0.0025元，而滬寧僅為0.001元，滬杭甬更低，只有0.00048元。⑥正太鐵路1908年客運基本運價率為0.016元/每人每公里，⑦同期的南潯、株萍兩路客運基本運價率則分別為0.0095元/每人每公里⑧和0.004元/每人每公里，⑨比正太鐵路低很多，其中株萍路只相當于正太路的1/4。近代中國鐵路用“何國款項建筑即采用何國制度，(鐵路運價——引者注)既無全國一定之標準，更無各路劃之一政策，枝枝節節自為風氣，至國計民生實業文化，以及地理之通塞，客貨之多寡，固均未曾計及也。”⑩

　　運價規制和運價標準的紛歧，在中國鐵路沒有形成彼此相連的路網之時，沒有給各路運輸業務以及商旅帶來不便或其他直接影響。但隨著鐵路運輸網絡的逐漸聯結，各路運輸業務彼此延伸和擴展，特別是鐵路聯運業務的產生，各路紛歧的運價就成了問題。因為鐵路聯運至少是經過兩路以上的運輸，這就使得旅客及貨物經過兩路或兩路以上者，不僅要在銜接站重新換票、卸貨、換車，費時費力，而且“貨運等級各路懸殊，全程運費究需若干，能否獲利，均難預計……”

　　因此，無論從擴充鐵路自身的運輸業務，還是從推動國民經濟發展來說，國有鐵路實行“運價統一”勢在必行。正如京滬滬杭甬鐵路管理局車務處課員樊正渠所言：“利用鐵路交通以發展國民經濟，寰瀛皆然。劃一鐵路運價以便利商旅，各國無異。此交通政策中必然之趨勢，國計民生之首要問題也。世界各國鐵路運價無論為國有抑為民有概行劃一，而中國各路運價高下不一，各自為政，其擾民病商，為業務發展之最大阻礙也。欲謀善后補救之策，舍全國鐵路運價統一不為功也。”①

　　其次，救濟社會民生，國有鐵路實行“運價統一”是重要手段。20世紀20-30年代，受世界經濟危機、國內政治動蕩和自然災害等不利因素影響，出現空前大蕭條。因土地高度集中，生產力低下，金融枯竭，農產品缺乏市場和競爭力，價格大跌。據國定稅則委員會報告，“上海各種糧食的價格近二年比1931年平均降落了26%，1934年的糧價還在繼續跌落。”②工礦業方面，發展更是異常艱難，工礦業龍頭國煤業在這一時期受日本煤的排擠，煤價不斷下跌，據統計1932年1月至1933年初，在上海市場的中興統煤由每噸13.50元跌至11.50元，賈汪統煤從每噸10.50元跌至6.70元，賈汪篩塊由12.50元跌至7.50元，短短一年時間兩礦三種煤價跌幅分別達14.81%、36.19%和40.00%。③工農礦業發展的困境，引發了嚴重的民生危機，許多工廠倒閉，工人失業，農業生產力衰落，農民生活無著，許多農民由此變成流民。

　　為擺脫困局，社會各界均寄希望于國有鐵路給予工農礦業以運價支持。國民政府鐵道部聯運處秘書劉傳書主張：“為積極發展整個國民經濟，以渡此非常時期起見，對于鐵路運價似應抱定使鐵路與其他各種實業交相促進，同時開拓之政策，因之對于鐵路全體運價高度，主張以全國國有各路為單位，而采用成本主義;對于鐵路各個運價，主張打破各路界限，而采用擔負力主義。前者所以使鐵路運價水準減至較其凈利不加限制時為低，以促進其他各種實業之充分發展;后者所以使貨暢其流，內可以調劑各地生產之有無，外可以抵制舶來之貨物。”

　　④地方實力派也加入呼吁國有鐵路減價的行列，1929年5月，由山西軍閥閻錫山出資的晉北礦務局在大同成立。為疏通晉北煤運通道，以及減輕平綏鐵路煤運費用，晉北礦務局多次派代表向鐵道部呈文，呼吁減低煤運價格。1929年，閻錫山親自出面向鐵道部游說，希望平綏鐵路按照1921年舊交通部所定的運價核收，之后閻錫山又動用私人關系，請動國民政府主席蔣介石進行斡旋。⑤國民政府也寄希望于鐵路減價救濟農工商礦各業，1933年11月由實業部召集的國煤救濟委員會達成5項救濟國煤方案，其中減低鐵路運費列為首要。

　　⑥但清末民初以來，中國國有各路均奉行“營利主義”運價政策，認為“所有客貨運價之厘定，完全以獲得最大利率為標準，使鐵路每年所獲凈利，愈多愈好”。⑦至于客貨能否負擔、實業經濟發展如何等則并非其所關心。加之國有各路背負巨額償債壓力，并不情愿施以援手，主動減低運價以救濟工農礦業。因此，要使國有各路減低運價救濟民生，政府當局就必須掌控國有各路的運價管理權，實行集中統一的運價管制，只有這樣才能扭轉國有鐵路原先的“營利主義”運價政策，施行與政府經濟政策相向而行的“民生主義”運價。

　　第三，國有鐵路實行“運價統一”，還體現了強化中央集權的意圖。民國時期，中國各鐵路雖名為國有，但中央對于各路的治理之權卻受制于地方勢力，非常有限，包括鐵路運價定價權在內的鐵路管理、經營之權多落入地方勢力及其代理人之手。比如，20世紀20年代初，京漢鐵路先為直系軍閥吳佩孚控制，第二次直奉戰爭吳佩孚失敗后，該路管理權隨之淪入奉系軍閥手中。⑧中原大戰期間該路管理權一分為三，鐵道部僅能管理南段(武勝關以南)，中段和北段則為馮玉祥和閻錫山分別控制，1930年該路北段的管理權又遭張學良搶得。①

　　京綏鐵路這一時期也曾先后被馮玉祥、吳佩孚和張作霖等地方勢力所操控，廣九和廣三兩路為廣東省政府控制，東北各鐵路則為奉系所管轄。這些地方勢力，通常會利用操控的鐵路運價定價權調高運價，以獲得財源同中央政府分庭抗禮。京漢鐵路貨物運價僅在20世紀20年代內就有4次上調，②京綏路也有2次上調。③除此，他們還在運價上加征各色名目的捐稅，實為變相加價。因此，國有鐵路實行“運價統一”政策，有利于消解地方勢力利用鐵路同中央對抗，從而鞏固中央集權統治。由此可見，國有鐵路“運價統一”政策是當時歷史環境下的政治需要。

　　二、國有鐵路“運價統一”政策推行的兩個階段

　　自清末民初④至抗日戰爭爆發前，國有鐵路“運價統一”政策經歷了北洋政府交通部和國民政府鐵道部兩個階段。北洋政府交通部時期，召開全國鐵路運輸會議，注重于運價規制和運價標準的統一;國民政府鐵道部時期則以貨等運價委員會為主導，重點在于控制鐵路運價權和推行“民生主義”運價。(一)北洋政府交通部時期的“運價統一”民元以后，隨著鐵路運輸業務的發展，鐵路運價問題逐漸受到重視。1914年10月，北洋政府交通部路政司營業科科長黃贊熙向時任交通部長曹汝霖呈文，指出：“(中國鐵路—引者注)貨物之等級，運價之額率胥由客卿審定，任意高低，倘不力謀統一實行監督，必至路自為政，不但主權旁落，至各(帝國主義列強——引者注)袒其本國商貨箝制中國之土貨，直以中國鐵路專為彼國工商運用之機關，更為其工商之附屬品也。將來路線增長，營業日廣，此因循不特無形損失甚巨，即是時再行整頓必且著手更難。

　　況貨物等級運價高低不能不一。為各國之通例，本部直轄各路局同屬國有，所有分等運價，實未便任其自為風氣，以妨礙營業之前途。”由此，他向交通部力主：“自應及時改張，以謀(國有鐵路運價—引者注)統一實行監督”，并向交通部提議設立鐵路運輸會為特別機關，集中部、路運輸管理人才，謀劃對國 有鐵路運價的管控。⑤黃贊熙的提議最初并沒有得到回應，直至1917年交通部才采納了他的意見，同意在部內設立鐵路運輸會議，作為一個臨時性的機構，負責籌劃包括統一運價在內的鐵路運輸業務。⑥1917年10月28日，交通部頒布《運輸會議章程》，規定運輸會議由部召集，成員由部內高級職員及國有各路具有運輸經驗者組成，專事討論鐵路運輸各業務之改良及統一。

　　⑦1918年6月24日，第一屆全國鐵路運輸會議在北京召開，共有64人參會，關賡麟任會議主席，共收到議案46件。⑧交通部抓住機會，在會上提出了多項關于統一國有鐵路運價制度的議案，要者包括《劃一普通旅客運價標準案》《統一各路貨物普通運價標準案》《統一貨物分等辦法案》《劃一普通貨物運價遞減辦法案》及《鐵路施行法定權度辦法案》，足見交通部對統一國有鐵路運價的迫切之情。其中，《劃一普通旅客運價標準案》，提議客票分為三等，以三等客票為本位，定為每公里一分四厘，以十公里或一角起碼;二等客票按三等票價加半倍，以每公里二分一厘為標準;頭等客票，以每公里四分二厘為標準;“至如地當沖要，客商往來眾多，則酌開通車或特別快車，于原定票價之外量予酌加;如系水運競爭之區域，為招徠客運計則于原定票價之內酌予核減，自可察酌各該路情形，以為增減之標準。”⑨

　　各路代表則以各路情形不同，“一律定價，不無窒礙”為由，反對統一旅客運價，致該案未獲通過。《統一各路貨物普通運價標準案》主張統一普通貨物運價率，六等每噸每公里一分五，五等二分，四等二分五，三等三分，二等四分，頭等五分，“倘遇各路有水道競爭、腳力競爭或大宗貨物，或新增運輸種種特別情形，亦可隨時規定專價，以為招徠。”①該案因貨物分等標準尚未確定，被延至下次運輸會議討論，此后一直沒能形成定論。《統一貨物分等辦法案》《劃一普通貨物運價遞減辦法案》和《鐵路施行法定權度辦法案》，由于得到了各路局的普遍支持，最終形成決議案獲得通過。

　　第一次全國鐵路運輸會議后，交通部加緊落實第一次會議所達成的決議案，于1920年2月召開第二次全國鐵路運輸會議，通過《國有鐵路客車運輸通則》《國有鐵路貨車運輸通則》和《國有鐵路普通貨物分類表》，實現旅客運價和貨物分等制度的統一，并于1921年由交通部公布施行。國有各路的法定權度公里、公噸制也于同年施行。普通貨物運價遞減辦法，雖經第一次鐵路運輸會議討論通過，但只是達成運價遞減的原則，各路在遞減的計算方式上分歧較大，始未統一。②此后，交通部又先后召開第三次至第七次全國鐵路運輸會議，交通部也充分利用這些機會，提出了“設立運價研究委員會”③、“修訂各路貨運專價”④、“區分中外貨物標準”和“劃一各路裝卸費用”⑤等議案。

　　(二)國民政府鐵道部時期的“運價統一”

　　國民政府鐵道部時期，強化了對國有鐵路運價的治理。一是加強了對運價的控制。國民政府建立后，在路政管理上實現了飛躍。1928年10月23日，國民政府通告將原交通部路政司所管的鐵道行政事務，單獨劃出，設立鐵道部。⑥其下設的管理司(后改稱業務司)負責國有各路“客貨運價之規定及審核，并修改(運價、貨等—引者注)增減各事項”，各路凡涉及貨物等級變更、分等表更新以及客貨基本運價調整等均須履行法定程序，經業務司備案或批準。⑦鐵道部業務司成為擁有最高鐵路運價管理權的行政機構。1932年7月，中國歷史第一部鐵路立法——《鐵道法》頒布，該法不僅確立鐵道部對全國鐵路的管理全權，針對鐵路運輸與運價，其第11條規定：“鐵道運價等第、聯絡運輸或交互通車，除依法律規定外，應依鐵道部所定之規章辦理。”⑧由此，鐵道部在部、路運價權力格局中的主導地位在法律上得到確立。

　　二是籌組貨等運價委員會。1928年12月13日，鐵道部鑒于“貨物等級與貨運價率，關系尤巨，更不能不詳細研究審訂”，⑨決定集中鐵路系統人才，籌組貨等運價委員會。貨等運價委員會由理財(財務)、建設(工務)、管理(業務)三司、聯運處代表和國有各路車務處處長組成，管理司司長蔡增基擔任主席，主要負責對“旅客行李包裹等件之運費、運價及客車運輸章程之制度”、“貨物產銷及市價情形、貨物運價、貨物分等及貨車運輸章程之制度”及“鐵路運輸項下應訂運輸法之立法根本主義”進行“調查”和“審訂”，并向鐵道部提出具體建議。⑩1936年，鐵道部修訂貨等運價委員會組織規程，專設貨等與運價兩個小組。

　　1929年11月，由貨等運價委員會擬定的貨物特價專價適用原則6條，經鐵道部公布在國有鐵路統一施行。⑤1930年，經過貨等運價委員會調查，北方的隴海、平綏、平漢和津浦4路客運基本運價率相差不大，鐵道部遂規定自1930年3月統一上述四路客運基本運價率為0.017元每人每公里。⑥1933年之后，鐵道部又將京滬、北寧、道清、浙贛、津浦和平綏等路的旅客基本運價率統一減低為0.015元每人每公里。

　　三是搭建其他運價治理平臺，推進“民生主義”運價。除籌組貨等運價委員會外，20世紀30年代國民政府鐵道部還陸續召集多次關涉國有鐵路運價治理問題的會議。1931年3月1日，鐵道部籌組發起全國鐵路商運會議，出席會議代表約160人，鐵道部、國有各路和各商會代表就各路客貨運價問題進行了討論，提出改良運價議案76件，占議案總數的42%，各方達成5項改良運價原則，并重新修訂貨物特價專價原則7條，強調貨物特價專價應與國民經濟政策相一致。

　　⑦鐵道部還延續前交通部舊制，于1931年和1935年分別召開第8次和第9次全國鐵路運輸會議，在第8次會議上又新增貨物特價專價原則4條，“扶值實業”“提倡國貨”成為這一時期貨物特價專價的主要原則;⑧在第9次會議上則通過兩項決議案，一是貨物由六等擴充為十等，一是“各路客票基價，改為每公里最高以一分五厘為限”。⑨1937年全面抗戰爆發，國有各路先后淪陷，國民政府鐵道部也于1938年初裁并，從民初開始推行的國有鐵路“運價統一”政策被迫畫上句號。

　　三、國有鐵路“運價統一”政策的影響分析

　　經過北洋政府交通部和國民政府鐵道部數年的推行，國有鐵路“運價統一”政策的影響直接或間接的有所顯現，包括對鐵路自身，也包括對社會經濟和民生。

　　首先，在一定程度扭轉中國鐵路運價混亂的局面。一是鐵路運價權在法律上或形式上集中統一于鐵道部;二是包括客貨分等，鐵路公里、公噸制度，貨物特價專價適用原則等運價規制實現統一，貨物“遞遠遞減”原則得到確立;三是部分國有鐵路旅客運價率也趨于一致。當然，這與政府當局所期待的控制國有鐵路運價尚有距離，因為國有各路還牢牢掌控著客貨基本運價率的自主權，貨運“遞遠遞減”率和特價專價優惠辦法也由各路自定，鐵道部擁有的鐵路運價管理權實質上落空，客貨基本運價率、客貨優惠運價類別及減價辦法等均無法統一。因此，客觀上來講，“一些國家的侵占以及其他政治、經濟等原因造成期間的歷屆政府從未有過對鐵路完全意義上的擁有和管理，在運價體制上也從未有過統一”。⑩

　　其次，促進了國有鐵路運輸業務的發展。20世紀20年代初期，隨著鐵路貨物分等和運價權度等運價規制的統一，鐵路運輸業務特別是貨物業務得到了快速發展。統計數據顯示，1919年國有各路貨物運量為386310萬延噸公里，進款48727508元，1920年分別增加至454094萬延噸公里和52450092元，1923年貨物運量和進款達這一時期最高峰，分別為513674萬延噸公里和73429787元。①其中，國有各路貨物聯運業務增長尤為明顯，1921年，國有各路貨物聯運業務進款從1920年的545047元，增至1261232元，增長231.4%，1922年和1923年又分別增加至5595932元和9010165元。

　　②此后由于軍閥混戰不斷，路政混亂，鐵路運輸業務逐漸衰落。③20世紀30年代，國民政府鐵道部在加強對鐵路運價控制的同時，注重于推行“民生主義”運價。為恢復、發展鐵路聯運業務，制定國有各路統一的《聯運貨物運價遞遠遞減辦法》，規定除原各路的遞遠遞減減價外，聯運貨物還另外享受1%至20%減價，即501-600公里減收1%，以后每增加100公里遞減1%，至2500公里以上遞減20%。④次年12月，鐵道部再次調減聯運貨物遞減率，將起點公里數由501調至301公里，遞減率至多增加至22%;⑤為挽救國內工農礦業，扶植實業，調整了貨物特價專價原則，并實行各類農工商礦業大規模減價措施。

　　疊加這一時期其他鐵路運輸制度的改良，⑥包括鐵路客、貨運輸業務在內的鐵路運輸業務均呈現蓬勃發展之勢。國有各路客運人數由1931年的43499000人，增加至1936年的46920000人，延人公里數由4340047370增長至4348850000;國有各路載運貨物量由1931年的25225000噸，增加至1936年的34364000噸，延噸公里數也由4457467000增加至6488798000。

　　⑦再次，推動了工農礦業的復蘇。20世紀30年代，針對國民經濟的衰落，鐵道部圍繞減低工農礦業貨品的運價，強化對國有鐵路運價監督，推動鐵路運營政策由“營利主義”向“民生主義”⑧轉變。國有各鐵路管理局也逐漸認識到振興農工商礦各業的重要性，紛紛加入“救濟國煤”和“復興農村”的行列，推出諸多工農商礦業優惠運價，以重振瀕臨崩潰的國民經濟。其減價措施主要有：一是根據鐵道部1931年修訂的特價專價適用原則，廣泛施行鐵路特價專價。

　　津浦鐵路管理局1933年推出的特價貨物達60余種，專價亦有20余種，涉及中興煤礦公司、開灤礦務局、山東豐華制針廠及利華鐵礦公司等。⑨京滬滬杭甬鐵路管理局1934年推行的特價貨物也達60余種，諸如紹興酒、高陽土布及沿線的蠶繭均在列，獲得專價的公司或商戶則包括永利制鹼公司、開成造酸公司、利生鐵工廠和東亞毛呢公司等;⑩二是降低工農礦業產品的貨等。貨等之高低決定運價之高低，以1934年為例，約有30余種農產品獲得降等，其中鮮桑葉由二等改為五等，冬瓜、黃瓜、芝麻餅、花生餅、玉米、各種豆類由四等降為五等，棉花子由5等減為6等。津浦路運潼關面粉、平綏路向東運輸之國產機制面粉、小麥、蕎面等由四等減為五等。

　　①最后，一定程度上改善了社會民生。這主要表現在交通和鐵道兩部利用運價管理權，針對涉及社會民生、賑災救濟等客貨運價給予格外優惠。比如，20世紀20-30年代為使貧苦、受災被難的人口前往邊疆開墾、謀生，交通和鐵道兩部先后實行廉價的移民票。1925年，交通部制訂京奉、京綏兩路移民特價票臨時辦法，對于前往滿蒙殖邊移民及其家屬，鐵路運費酌減四成或五成，幼童在12歲以下者免費，其農用器具及行李之運費則概行免收。②次年4月，交通部又聯合京奉、津浦、京漢和京綏四路，發行移民減價聯運票，規定凡各省區運輸人數達二十以上的大宗墾民，經行上述四路，前赴塞北和關東，成人車票一律減免四成。

　　③1931年，鐵道部重新修訂四路移民減價聯運票辦法，并調減運價。④通過國有鐵路的運輸疏解，大量貧苦人口得以前往東北和西北等地，緩解內地貧苦、受災被難人口的生存壓力，對遷出地社會穩定產生積極作用。為救濟各地水災及旱災，鐵路當局對運送賑濟的糧食給予減價優惠。1920年11月，北洋政府交通部頒布《國有鐵路運送賑濟平糶糧食減免車價條例》，規定京奉、京漢、正太、道清、津浦和京綏等路災區沿線各車站：“凡運送振濟整車物品、糧食前赴災區，經行國有各鐵路，所有該路普通運價全行免收。”⑤1928年9月，南京國民政府交通部頒布《鐵路運輸賑濟物品條例》，規定賑濟物品減價標準則按經行各路之普通貨物運價五折核收現款。⑥這對緩解災區糧食和物資緊缺起到積極作用，有利于災區社會的安定。

　　四、結語

　　近代國有鐵路“運價統一”政策作為彼時國家治理鐵路運價的基本政策，無論是其動機，還是其推進措施，均體現政府當局試圖控制、統一鐵路運價，發展國民經濟和維護社會民生的初衷。從實際的結果來看，“運價統一”政策在一定程度上扭轉當時中國鐵路運價混亂的局面，在國民經濟發展和社會民生保障方面起到了積極的作用。因此，近代國有鐵路“運價統一”政策，與當時的社會發展客觀要求是相契合的，尤其是其實行的大規模“民生主義”運價充分體現了鐵路公共產品的屬性，具有進步意義。

　　但這種進步意義是有限的，其主要的制約因素即是民國政府的政權勢微。近代時期，受制于帝國主義勢力及各色地方勢力的束縛，民國政府政權處于衰勢，這使得國家無法建立運轉高效的國有鐵路運價管理體制，運價治理政策也就無法有效貫徹。正是由于缺乏國家政權的強有力支持，鐵路當局在運價治理方略上，只能進行局部的鐵路運價整理，無法實行徹底的、根本性的方法。就當時的情況而言，要實現“運價統一”最可行的方案是在鐵路統制之下控制鐵路運價權。

　　《交通雜志》編輯洪瑞濤就曾主張：“欲求我國鐵道徹底的整理，非僅需要著人事上的努力，更有賴乎組織的改革，是很顯然的事實。管見所及，以為只有采鐵道統制的制度，吾國鐵道的各項困難問題，才能迎刃而解。”⑦但鐵路統制的國家政權基礎并不堅實，實際上也根本無實行的可能。總而言之，近代國有鐵路“運價統一”政策是順應社會發展需要的，但在近代特定的歷史環境之下，注定無法有效實現對鐵路運價的管制，也就不可能使鐵路運輸效益得到充分的發揮。

　　作者：黃華平

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