本文摘要：摘要：打包是 PPP 項目方案設計中確定項目邊界和范圍時最為常見、非常重要卻又缺少系統研究的問題。打包建立在項目之間緊密的經濟聯系基礎上，需要統籌考慮投資回報率、規模效應以及對競爭機制、政府債務和民營資本的影響。中國公路投融資存在特許經營權、不同路段項目
摘要：打包是 PPP 項目方案設計中確定項目邊界和范圍時最為常見、非常重要卻又缺少系統研究的問題。打包建立在項目之間緊密的經濟聯系基礎上，需要統籌考慮投資回報率、規模效應以及對競爭機制、政府債務和民營資本的影響。中國公路投融資存在特許經營權、不同路段項目打包和資源補償三類 PPP 打包模式，其政策著眼點和經濟聯系各異，但都要從基本動因和制約因素中找到新的平衡點，從而形成更合理的定價機制。
關鍵詞 PPP 打包 制度規范 價格機制 中國公路
一、PPP 項目打包制度的概況
項目方案設計中的邊界和規模，涵蓋打包和拆分，是 PPP 項目可行性研究工作的關鍵。所謂 PPP項目打包，是指采用 PPP 模式將區域內兩個或兩個以上功能相對獨立的子項目整體打包為一個項目操作的運作模式。打包是世界各國公共服務和基礎設施項目融資普遍采用的模式，英國將多個醫院項目、德國將多個學校項目打包實施項目融資，中國近年來 PPP 項目包的個數和規模在各省市入庫項目中已占據重要地位。
( 一) 打包的制度規范既有鼓勵又有限制中國目前關于 PPP 的政策法規不僅有鼓勵性條款，也有很多限制性規定。2016 年 7 月 《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》明確 “各地區各部門可以根據需要和財力狀況，通過特許經營、政府購買服務等方式，在交通、環保、醫療、養老等領域采取單個項目、組合項目、連片開發等多種形式，擴大公共產品和服務供給”。住房和城鄉建設部、國家開發銀行、交通運輸部、國家旅游局等先后出臺了鼓勵打包的政策，財政部則明確 “嚴禁直接以 PPP 項目為單位打包或成片供應土地”。
( 二) 打包制度的松緊是 PPP 發展的晴雨表近年來，中國 PPP 經歷了過山車式的起伏發展歷程，目前進入到一個相對平穩的狀態。政府利用PPP 模式既要增大基礎設施和公共服務的供給，又要防止偏離效率、放大政府債務風險，PPP 的實踐極易出現過猶不及的結果。由于對項目規模、建設內容、投融資方案缺乏有深度的分析，過去幾年 PPP項目規模越來越大。規范打包制度是影響 PPP 適度規模與合理分配風險的重要因素�；仡櫧陮嵺`不難發現，中國 PPP的冷熱波動總是同打包聯系在一起。過熱時，沒有經濟聯系的項目放在一起，打包過于寬松。而政策趨緊時，過于嚴苛的標準又割裂了項目之間的內在經濟聯系。從打包的起伏發展看，亟待政策與制度的規范和統一，以便 PPP 打包的健康發展。
( 三) 項目打包決策亟需系統研究在實踐中，圍繞主體項目資產，PPP 項目既有城市污水等多項目的打包捆綁，也有地鐵 AB 資產包的拆分。資產標的既有實物資產，也包括權益資產;政府方既要考慮項目自身的財務可持續性，又要顧及相關聯的基礎設施網絡資產的整體效益。很多 PPP項目的打包方案，還往往牽涉到交通和相關產業的融合發展。如何使行業中觀層面的政策在微觀項目層面具備可行的制度基礎，亦是當前政策亟待研究的命題。打包的項目方案設計是 PPP 模式的核心問題之一。
PPP 項目包有著區別于單體項目的特點，隨著PPP 項目包越多越大，涉及類型和項目邊界也越來越復雜，打包在實施操作中面臨著越來越多的問題。當前在 PPP 冷靜回歸理性的時期，應盡快形成確定打包標準的共識，防止未來基礎設施投融資回到政府和社會資本企業各自獨立提供的老路上來。
PPP 項目打包制度的分析框架
鑒于 PPP 項目打包決策涉及多重因素，需要納入到一個統一的框架中系統化分析，以不斷完善制度規范。
( 一) 各子項目之間的聯動效應子項目之間的經濟關聯性是討論項目打包時聚焦的基礎。所謂關聯性，是指子項目之間存在內在的經濟聯系，服務供給主體一致，項目采用一個主體運營具有較強的可實現性。項目包內子項目類型差異較小，項目之間關聯性強，打包就可以減少在運營、管理、考核等方面的障礙。以項目之間的關聯協同效應作為打包依據實質上就是要遵循受益原則，打包有助于加強項目包收入和支出之間的經濟聯系。比如在交通和旅游融合發展背景下，將普通公路及其周邊的旅游資源作為整體的 PPP 項目進行打包，能夠發揮普通公路交通帶動旅游項目作用，產生旅游項目促進公路配套設施及沿線消費增長的聯動效應。
(二) 利用規模經濟擴大設施
供給任何項目投融資方案的設計，都要考慮如何通過最大程度降低交易成本的方式來實現項目的公平回報。而打包是實現上述目標的最現實路徑。
1. 厘清投資回報率與項目邊界項目單元的范圍大小，與投資回報機制直接相關。如果項目單元范圍和資產規模設置得足夠合理，就可能在盈虧部分之間取得平衡。在基礎設施特許經營協議準備過程中經常遇到的困難之一就是，如何使項目單元既能夠從財務角度吸引私人部門的注意力，又能最大限度地擴大投資規模。
財務效益好的項目資產單獨引資，雖然容易利用社會資本，但是效益差的項目資產會無人問津，不利于從總體上擴大投資規模; 為吸引社會資本，補貼資金來源、透明度和尋租等一系列問題又是政策難題。因此項目單元范圍和邊界，往往從有利于確定公平回報來考量。打包項目應盡可能地接近特許經營合同設定的投資回報率，減少對政府補貼的依賴。
2. 充分利用規模經濟效應項目范圍內容依賴于規模經濟效應和預期競爭程度。PPP 項目的前期成本相對固定，并不隨融資規模的增加而成比例地增加。只有投融資規模達到一定水平時，才值得開展項目融資。很多基礎設施由分散的、規模較小的主體進行建設，難以實現規模效益及成本比較優勢，并直接影響融資能力及資金籌措成本。
( 三) 深入研究競爭機制及民營資本、政府債務
1. 分析競爭機制及對民營資本的影響在特定區域內，多項目單元可以提供績效評價參照標準，會在不同項目之間形成競爭效應。項目單元范圍過大時，也會犧牲競爭機制，進而對民營企業的參與產生重要影響。地方政府在制定項目合作范圍和合作邊界時，通過打包來提升項目實施規模雖然能節約實施成本和采購成本，但打包項目規模過大會造成實施項目對社會資本資格要求門檻的提升。
長此以往會強化部分行業寡頭的壟斷性地位，損害規模較小的民營企業的參與機會和本地中小型企業的生存環境。民營企業作為 PPP 項目牽頭人或單獨中標的項目規模普遍較小。一些地方項目整體打包后，中標單位大多為國企或央企，而中標單位又將項目分包給民營企業，將資金壓力和風險變相轉給了民營企業。因此，只有避免不合理打包實施和采購 PPP 項目的行為，才能更好吸引民營企業。
2. 研究統一實施的難度及融資風險隨著 PPP 項目包越打越大，涉及類型越來越多，項目邊界也越來越復雜。在前期工作中，常見做法是針對整個 PPP 項目包做一份可行性研究報告或項目申請報告，再在 PPP 項目推進過程中完成具體子項目的可研、初設工作。由于每個子項目都具有自身特點的經濟特征，行業規范與要求存在很大差異，打包給項目的統一立項和監管帶來了很多新的問題。從投融資角度來看，PPP 項目包一般投資額較大，相比于單體項目，打包項目公司具有更高的融資需求和融資壓力，而 PPP 打包項目情況相對復雜，項目存在更多不確定性風險，對于金融機構來說該類風險把控難，因此項目同樣面臨著融資風險。
3. 地方政府債務風險管控要求由于 PPP 項目包一般以政府付費或可行性缺口補助為主，項目投資較大且政府承擔年度付費責任較大，該類項目對地方財政產生了較大壓力。如果打包的規模過大，會加大地方政府財政支出壓力和債務風險。
《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》 ( 財金 〔2019〕10 號文) 要求，財政支出責任占比超過 5%的地區，不得新上政府付費項目等。為規避新上政府付費項目的限制條件，一些地區將使用者付費項目和政府付費項目打包在一起時，將新上政府付費項目打捆、包裝為少量使用者付費項目。這樣必然會人為加大地方政府財政支出壓力和債務風險。因此，法規對于此類打包項目也做了相應的限制。從上述框架的結構不難看出，不同的動因和約束結合在一起，總體上使項目包形成一個新的價格平衡機制。
二、公路 PPP 項目打包模式比較分析
公路投融資是 PPP 模式的重要應用領域。按照前述分析框架對我國公路的幾種常見打包模式進行比較分析，可以更深入地揭示其內在機理。
( 一) 特許經營權各項權益之間聯系緊密就收費公路而言，公路作為主體項目，其整體效益的形成需要在前期、建設和運營各個環節發生支出。為了補償成本支出，項目公司首先通過特許經營權來獲得收入來源。特許經營權包含了收費權、廣告經營權和服務設施經營權三項權益內容。在早期的一些收費公路 PPP 實踐中，只有收費權得到了保障，其他權益并未得到很好落實。1990年代的泉州刺桐大橋兩側管轄范圍內自設的廣告牌曾被泉州市政府拆除，企業所提交的廣告經營權、配套服務設施經營權申請也沒有得到地方政府相關部門批復和回應。
在 2004 年 《收費公路管理條例》實施后，收費公路在建設投資招標和轉讓經營權招標的實際運作中，三項權益多是打包整合在一起進行商業運作的。但是分開獨立運作的情形也經常發生。2016 年吉林省高速公路集團有限公司就以長平高速公路沿線的廣告經營權、服務設施經營權向吉林高速公路股份有限公司進行了注資。雖然這種操作不是直接的 PPP，但可以說明收費公路的三項權益組合在 PPP 模式運作中具有相對靈活性。
鑒于三項權益的協同效應，其在 PPP 模式中廣泛的打包組合，已經作為一種廣為認可接受、合理合法的經濟行為。中國公路網發展已經達到比較完善的水平，服務區正逐漸成為依托公路進行綜合開發和產業融合的載體�？梢灶A見，未來服務設施經營權、廣告經營權同收費權分離開來獨立運作的前景非常廣闊，這也對相應的政策法規提出了新挑戰。
( 二) 收費公路項目的打包類似于統借統還針對不同路段項目的打包行為，實際上建立在特定路段項目的特許經營權基礎之上。不同路段項目打包的具體做法是，將交通流量不同、盈虧狀況存在差異的高速公路路段項目捆綁實施 PPP，實現“以豐補歉”。收費公路 PPP 項目在更多路段項目范圍內的打包運作模式，是早期公路統借統還方式的延伸。
在國家新一輪 PPP 熱潮中，很多省份的高速公路投融資在過去統借統還的基礎上結合 PPP 的新要求推出了收費公路路段項目打包模式。河北省圍繞太行山高速公路的拆分和打包方式，形成了行業內有名的 “河北模式”。2016 年，河北省將太行山高速公路與津石、京秦等高速公路共 9 個項目進行捆綁打包，分成兩個項目包進行社會投資人招標。
一個項目包包含太行山高速公路京蔚段、淶曲段、西阜保定段、京秦高速公路和唐廊高速公路唐山段，全長約 346 公里，總投資約 470 億元。另一個項目包包含太行山高速公路邢臺段、邯鄲段、津石高速公路河北段和新元高速公路，全長約342 公里，總投資約 428 億元。“河北模式”可增強高速公路項目對投資人的吸引力、激發高速公路投資市場主體活力和發展潛力，推動一批能帶動貧困地區發展的高速公路項目落地，因而很快受到四川省、內蒙古自治區等其他省區市的關注和效仿。由于項目包規模很大，該模式客觀上存在犧牲競爭機制、擠出民間資本、增大地方政府債務負擔等問題。
( 三) 資源補償
融資模式是交通融合發展的微觀基礎不同類型的基礎設施，其收益存在很大差異。有些基礎設施的開發雖然難以通過直接的排他性收費獲得足夠的資金收入，但是其服務的資源開發項目卻具有高收益，如房地產、旅游等。這時就可以利用資源開發的收益來補償基礎設施的投資成本，從而保證基礎設施的投資獲得合理回報。
以這種附加資源捆綁的方式來提高項目整體盈利能力，從而確保項目投資者獲取合理回報，被稱為基礎設施的資源補償融資模式，簡稱 RCP 模式。RCP 模式充分利用了基礎設施與土地、旅游、礦產等資源之間的經濟聯系和協同效應，其實質就是基礎設施和關聯資源的打包捆綁。中國高速公路以使用者付費為主，流量和收入低的高速公路項目往往訴諸于區域路網內不同路段之間的交叉補貼方式，較少尋求資源補償方式。
早期采用 RCP 的普通公路可以采用收費政策，近年來普通公路在逐漸轉向非收費公路，獨立的普通公路PPP 項目本身采用的是政府付費模式，需要可行性缺口補助才能進行 PPP 項目融資。這就極大壓縮了普通公路采用資源補償方式融資的空間。由于 PPP項目包一般以政府付費或可行性缺口補助 ( 缺口補助占比超過 50% ) 為主，項目投資較大且政府承擔年度付費責任較大，該類項目對地方財政產生了較大壓力，2017 年下半年以來，在 “遏制隱性債務風險、審慎開展政府付費類項目”原則指導下，各省市對該類項目從嚴把關，大大增加了入庫難度。
( 四) 定價機制的確定與調整通過對公路 PPP 項目方案設計中的三種打包模式及相關政策法規和典型案例進行比較分析，大致做出如下判斷。
第一，特許經營權三項權益之間的經濟聯系和關聯效應非常緊密，以致打包成了一種常態，而拆分卻成為了政策創新。把特許經營權的三項權益看成三個子項目，而把由三項權益構成的特許經營權看成項目包，這樣處理的意義在于，可以為實現公平回報或者吸引民間資本進而增大項目方案設計的靈活性，同時也不存在擴大政府債務風險、犧牲競爭機制等問題。
第二，收費公路不同路段項目包的巨量投資規模決定了項目實施過程中可以降低相關交易成本，規模效應非常顯著。同時由于屬于同類項目，前期工作中易于統一實施操作。缺陷亦非常明顯，投資以中央企業為主，不利于利用民資和發揮競爭機制作用，規模較小的民營企業和本地中小型企業的參與機會很少，且存在增大政府債務風險的問題。從長期來看，收費公路項目打包還面臨著修訂 《收費公路管理條例》以清除交叉補貼法規限制的壓力。
第三，路橋基礎設施與土地、旅游資源之間具有密切的經濟聯系和協同效應，因此通過打包實現外包效益內部化具有經濟合理性。一般采用 RCP 的項目包內子項目數量和投資規模有限，因此實施中面臨著政府債務和統一實施等方面的約束。值得關注的是，公路采用 RCP 模式不僅不會 “擠出”民營資本，相反可能會吸引民營資本進入以促進項目的開發和價值增值。三種打包模式的共性之處在于，通過打包，可以在提高設施服務的供給規模、降低政府財政補貼、促進競爭和民營化等多因素中找到一個新的平衡點，形成一個更為合理的定價機制。
三、思考與建議項目包的收支聯系進一步趨向價格機制
( 一) PPP 的本質特征在于合理的定價機制，打包則是定價機制覆蓋范圍的進一步擴大PPP 項目方案設計的核心是根據技術、財務、法律方案，構建價格形成機制、價格調整機制及成本費用與價格監督機制。PPP 模式提供了一種類似價格工具的市場化平衡機制和評估標準。公路之所以成為應用 PPP 模式最成功的領域，主要原因在于其相關定價模式和流程都較為成熟。打包則是根據項目的內在經濟聯系做出的一種價格機制調整。通過把具有內在經濟聯系的收入項與支出項納入到一個新的定價體系中，價格機制可以在一個更大規模的項目包范圍內發揮作用。
( 二) 打包應圍繞內在經濟聯系統籌各項因素，使項目包整體上趨向于更合理的價格機制無論是基于增加項目的吸引力和投資回報的目的，亦或者緩解財政負擔等某一方面考量，打包最終都要從項目價格機制的整體要求來衡量，使項目包整體上的收入與支出關系更趨向于合理的價格機制。前述三種不同的公路 PPP 案例均存在不同的經濟聯系。第一，公路收費權是廣告經營權和服務設施經營權的基礎; 第二，路網不同路段項目之間，存在競爭分流關系; 第三，公路交通項目同相互關聯的上下游產業，存在相互的關聯影響和進一步融合的空間。因此，PPP 項目的打包方案，應該最大限度地體現項目資產之間的經濟聯系。如果項目資產之間缺乏經濟聯系，硬是拉郎配，反而會扭曲價格機制。
( 三) 既要旗幟鮮明地宣傳解釋打包的合理性和作用意義，又要統一標準并嚴格實施打包本身是中性的，評價效果和分析問題需要放在特定的國情制度環境中。比如，打包和項目規模大不是造成民資雙降的必然原因，相反可以通過培育完善資產證券化和資本市場的方式來吸引民資。但是反過來分析，在中國目前資產證券化制度尚不完善的環境中，打包項目規模過大必然會提高民營資本的進入門檻。因此，針對一些關于打包的不合理批評質疑，應旗幟鮮明地宣傳解釋打包的合理性和理論依據; 同時進一步深入研究，把對 PPP 打包的鼓勵和限制要求納入到統一的制度體系中。在法規實施中，對項目打包實施更為嚴謹的評估，按照縮小差異、加強關聯的原則考察項目包內子項目類型，減少在運營、管理、考核等方面的障礙，避免簡化實施步驟導致的項目經濟性損失和對民營企業的擠出效應。
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作者：李玉濤
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