公共汽車票價體系和補貼機制問題與思考

　　摘要：票價體系和財政補貼機制是公共汽車運營管理和財政優先的重要手段。從公共管理視角闡述公共汽車服務的四大特性，梳理其發展定位的演變過程。對比分析中國主要城市公共汽車票價體系、運營模式、補貼機制等方面發展現狀和存在的問題，提出相應對策建議。結果表明：構建與乘客出行特征相適應的票價體系、乘客出行費用與居民人均可支配收入相匹配的票價優惠模式以及動態調節機制，可為公共汽車線網優化奠定堅實的基礎;建立成本約束、綜合考核、經營分享等機制以及精細化補貼模式，有利于促進公共汽車企業降本增效。以廣州市 597 條公共汽車線路為例進行分析顯示，當乘客滿意度達到 83 分時為運營成本和滿意度的拐點，避免為追求滿意度無限提高運營成本導致政府補貼過高。

　　關鍵詞：公共汽車;票價體系;補貼機制;運營模式

　　0 引言

　　優先發展公共交通是提高交通資源利用效率、促進交通結構優化、緩解交通擁堵、交通運輸行業節能降碳的重要手段，也是改善城市人居環境、促進城市可持續發展的必然路徑。公交優先涉及財政、法律、規劃、建設、用地、管理等方面優先，其中票價體系和補貼機制作為公共汽車運營管理和財政優先的重要手段，成為政府民生工程的重要內容，也是實現人民滿意公共交通的重要舉措。2012 年，《國務院關于城市優先發展公共交通的指導意見》(國發〔2012〕64 號)指出：“綜合考慮社會承受能力、企業運營成本和交通供求狀況，完善價格形成機制，根據服務質量、運輸距離以及各種公共交通換乘方式等因素，建立多層次、差別化的價格體系，增強公共交通吸引力。合理界定補貼補償范圍，對實行低票價、減免票、承擔政府指令性任務等形成的政策性虧損，對企業在技術改造、節能減排、經營冷僻線路等方面的投入，地方財政給予適當補貼補償”。

　　公共汽車行業的公益性和地方政府將公共汽車票價列入政府定價目錄的特殊性，決定了政府制定票價低于實際運營成本，票價與運營成本的差額必然需要給予相應的財政補貼，才能維持服務供給的連續性。各個城市依據國家政策實施了低票價和財政補貼政策，為提供良好的公共汽車服務和促進行業穩定發展起到了積極作用。然而，當前中國各城市公共汽車管理普遍存在線路和車輛規模越來越大、運營成本和財政補貼越來越高、運行時間可靠性較差、車廂滿載率(特別是平峰時段)較低以及票價體系不系統、補貼機制不完善、補貼標準不盡科學等問題。因此，本文從公共汽車服務特性和發展定位出發，厘清運營管理中票制票價、票價優惠、制定模式、運營模式和補貼機制的內涵，并提出相應的對策建議。

　　1 公共交通服務特性和發展定位

　　1.1 服務特性

　　1.1.1 準公共產品特性根據公共經濟學理論，社會產品可分為公共產品、私人產品和準公共產品三類。公共產品是指一種物品或服務不會因為一個人的消費而影響另一個人的消費，它與私人產品區別表現為：受益人不具有排他性、效用不可分割、消費不具有競爭性。公共交通服務特性隨著被使用而發生改變，即會因消費人數的增加而變得擁擠，進而降低使用效率。當乘客較少時，增加乘客數量不會影響原來乘客的出行成本，不存在競爭性和排他性;當乘客數量達到最大值時，新增乘客會使原有乘客增加負擔，且邊際成本遞增、個人效用降低，出現競爭性和排他性[1–2]。因此，公共交通服務具有準公共產品特性。政府通過補貼影響公共交通企業的運營服務水平，其本質是通過線路調整、運營調度優化、公交專用車道建設以及實施交通需求管理等措施，提高公共交通這一準公共產品的非競爭性或將競爭性進行“后移”。

　　1.1.2 公益和市場特性公共交通行業提供的服務產品具備“公益性”和“市場性”的雙重特點，其社會效益遠遠大于經濟效益。一方面，由于公共交通采取低票價政策，政府在行業管理中必須保障政府、乘客、企業三方利益相對平衡，并通過財政補貼購買公共交通服務體現公益特性;另一方面，企業必須根據自身的資源狀況和市場競爭環境，對企業的發展進行規劃和部署、制定企業的目標和任務，體現經營特性[3]。如果一家企業完全不具有經營性、沒有盈利，就沒有發展的動力，價格傳導機制就會扭曲，帶來的后果就是政府財政補貼不斷增加，最后形成“企業躺倒在政府的懷里”。因此，公共交通行業提供的服務產品具備公益性和市場性雙重特性。

　　1.1.3 規模經濟性公共交通本身是一種集約化的運輸方式，其運輸效率需要一定的乘客出行密度才能滿足要求。當乘客數量較少時，運營管理成本較高，導致票價收入難以支持運營成本，必須通過補貼進行平衡;隨著乘客數量的增加使得平均運輸成本越來越小，產生較大的邊際效益，特別是在客流量較大的公共交通走廊，例如客流較為密集的公共汽車線路、BRT 走廊，公共汽車運營存在明顯的利潤空間[4]。因此，公共交通服務具有規模經濟性。

　　1.1.4 正外部性外部性指一個經濟主體在進行自身的內部活動時促進其他經濟主體利益或成本的增加，一般分為正外部性和負外部性。公共交通的正外部性是為企業和乘客之外的第三者(如社會大眾、房地產行業等)帶來的效益，但這種效益無法在運營中反映，即公共交通行業無法通過市場獲得這種效益的補償[5]。主要表現在三個方面：1)改變交通結構，減少小汽車使用從而緩解交通擁堵，節省因交通擁堵而產生的時間成本、交通事故成本、噪聲成本等;2)人均能耗低，減少尾氣排放，降低交通污染成本，改善城市人居生態環境;3)吸引人流聚集，促進沿線商業繁榮，促進城市經濟發展。

　　1.2 發展定位演變中國對公共交通定位的發展演變主要經歷 3 個階段。

　　1)第一階段(改革開放前)，公共交通定位為公益性。中國實行計劃經濟體制，即企業所需要的原料由政府調配、產品歸政府分配，成立的公共交通企業收入歸國家所有，虧損由國家財政承擔。該階段由于國家經濟發展水平限制，呈現居民出行需求低、供給能力不足、服務水平不高的情況。

　　2)第二階段(1985—2004 年)，公共交通定位為市場性。改革開放后，中國的經濟體制逐步由計劃經濟向社會主義市場經濟轉變。《關于改革城市公共交通工作報告的通知》《關于加快市政公用事業市場化進程的意見》等政策文件明確了公共交通的市場化道路，提出公共交通是服務性生產部門，要實行獨立核算、自負盈虧，要按價值規律辦事，對不合理的運價要做適當調整。同時，提出采取公開向社會招標的形式選擇供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等市政公用企業的經營單位，由政府授權特許經營;市政公用企業應通過合法經營取得合理的投資回報，實現經營利潤，承擔相應的經營風險和法律責任，真正成為自主經營、自負盈虧、自我發展的市場主體。該階段由于經濟改革，民營資本大量進入，公共交通運輸服務從準入管理門檻低、競爭激烈、客運市場混亂向民營資本兼并整合、個體中巴逐步退出市場、形成多家經營的混合所有制、規范客運市場轉變，服務質量也向轉好趨勢發展。

　　3)第三階段(2005 年至今)，公共交通定位回歸公益性。國務院、交通運輸部、住房和城鄉建設部等部門提出了建立規范的成本費用評價制度和政策性虧損評估制度，對公共交通企業的成本和費用進行年度審計與評價，合理界定和計算政策性虧損并給予適當補貼。同時，在國家層面首次提出“城市公共交通是公益性事業”，要求在兼顧城市公共交通企業經濟效益和社會效益的同時，充分考慮企業經營成本和居民承受能力，科學核定城市公共交通票價;提出完善價格補貼機制，建立多層次、差別化的價格體系。該階段在經歷一段時間的市場整頓和規范后，基本形成以國有企業為主導、民營企業為補充的公共交通服務主體，加上各地政府對公共交通實行低票價政策和財政補貼，服務質量逐步向便捷化、多樣化、品質化、個性化的方向發展。

　　2 公共汽車票價體系和補貼機制

　　票價體系和補貼機制是一項系統工程，不僅涉及公共汽車線路優化和運營調度管理，還與票制票價、票價優惠、制定模式、運營模式、補貼機制等密切相關[6]。

　　2.1 票制票價和票價優惠

　　2.1.1 票制票價

　　從計價方式來看，票價可分為一票制、里程制和區間制三種模式：1)一票制指不論乘客乘坐距離長短均采用同一票價的計價方式，優點是乘客使用方便、爭議少，缺點是票價不能體現乘距與運營成本的關聯性、缺乏公平性。2)里程制分為按里程計價和按分段計價兩種方式，按分段里程計價較為常用。該方式優點是能夠反映價值與價格的關系，缺點是需要計算乘客乘距才能計算票價。北京、上海、廣州、深圳等城市公共汽車主要采用一票制和里程制兩種模式。

　　3)區間制是將公共汽車線路分為若干分區，同一分區內價格相同、跨區票價增加。該方式優點是充分考慮了中心區公共汽車站間距小、郊區站間距大的出行規律，缺點是對同一區間內實際乘坐距離較長或較短的出行者收費不合理、不同計費區邊緣的收費標準較難確定等。從票種類型來看，可分為普通和特殊人群票、日票月票年票、職工票、團體票和個人票、空調票、旅游票等。倫敦、巴黎等城市公共交通主要采用區間制票價模式。

　　2.1.2 票價優惠

　　票價優惠主要包括刷卡優惠、換乘優惠、福利優惠、其他優惠四種優惠模式。

　　1)刷卡優惠包含累計金額優惠、累計次數優惠、直接金額和直接折扣優惠，北京公共汽車刷卡 5 折，深圳公共汽車刷卡票價 3 元內 8 折、3~6 元 7.5 折、6 元 6.5 折等屬于直接折扣優惠。2)換乘優惠包含限定金額優惠和限定次數優惠，例如上海 120 min 內 1 元優惠、深圳90 min 內 0.4 元優惠等屬于限定金額優惠;杭州 90 min 內優惠金額不超過首次刷卡票價金額(最高 2 元·次-1)、成都 120 min 內 3 次免費等屬于限定次數優惠。

　　3)福利優惠主要對老人、殘疾人、軍人等特殊群體，目前國家和城市層面的相關法律法規和規章制度，都提出公共交通應當為老年人、殘疾人、軍人等特殊群體提供票價優惠服務，保障和改善民生;針對學生乘坐公共交通享受優惠暫無明確的規定，但中國各大城市均將學生納入了特殊人群，對其提供優惠服務。4)其他優惠包括季節性優惠和低峰優惠。

　　2.1.3 制定模式票價體系制定包括政府制定、政府部分授權企業制定、企業自行制定 3 種模式。

　　1)政府制定模式。政府參照關系群眾切身利益的公益性服務價格實行政府定價，并采取聽證會制度，確定后企業不得隨意調整和改變。該模式優點是保障票價政策的科學性和可行性;缺點是制定流程繁瑣，票價政策缺乏彈性，既影響企業運營的積極性，又造成政府財政壓力。目前實施該模式的城市有深圳、上海、青島等。2)政府部分授權企業制定模式。政府對票價、特殊人群優惠進行制定，并授權企業制定其他優惠，保障公共交通的公益性。該模式優點是優惠政策靈活、發揮市場能動性、促進企業間良性競爭，并且政府通過監督可提高優惠的科學性和規范性;缺點是可能造成企業權力濫用，容易形成不良競爭。目前實施該模式的城市有北京、杭州等。3)企業自行制定模式。以市場經濟模式獨立運作，無政府直接補貼，企業可自行確定票價報相關管理部門審批，同時政府和企業也可以分別推出相應的優惠計劃。該模式優點是財政壓力小，企業能動性最高，可促進企業之間的良性競爭，乘客可同時享受政府與企業的雙重優惠;缺點是對市場經濟開放和把控程度要求較高。目前實施該模式的城市為香港。

　　2.2 運營模式和補貼機制

　　2.2.1 運營模式

　　運營模式可分為公共壟斷、放松管制和競爭招標三類，其中競爭招標按照票款收入歸屬分為總成本合約和特許經營兩種模式[8]。

　　1)公共壟斷模式。指政府進行線路設置、價格管制、兜底經營成本等，服務由政府下屬國有企業提供。優點是能體現社會公平性、公益性且有效實現資源整合;缺點是壟斷企業效率低、政企不分導致效益差、政府資金壓力大。

　　2)放松管制模式。指政府解除準入和價格管制，呈現自由競爭的狀態。優點是經營比較靈活、可提高運營效率和減少支出;缺點是存在爭搶客源和惡性競爭導致服務質量差，并且票價變化由企業制定，公益性難以體現。

　　3)競爭招標模式。指運營公司按照政府部門制定的標準，在一定時期內獲得提供公共汽車服務的權利。總成本合約是指政府通過招投標向運營企業購買公共汽車線路運營服務，并由政府成立管理機構負責線網規劃、票款清收與結算、運營企業成本核算、運營服務監管考核、運營服務計劃編制等工作，該模式票款收入歸屬政府，企業根據制定的線路服務要求經營，已實施城市(或區域)有佛山、惠州、廣州增城區等。優點是企業按照政府制定的線路方案服務，無收入風險、專注提升服務水平，形成良性的服務競爭機制，服務水平可以快速提升;缺點是對規模較大的城市投入較大且管理難度大。

　　特許經營是指特許人授予被特許人按照合同約定在統一經營體系下從事經營活動，該模式票款收入歸屬企業，分線路或分區域，按企業上繳最多或補貼最少競爭性招標，服務考核納入補貼調整因素，目前實施該模式的城市為廣州、深圳等。優點是企業對市場需求變化比較敏感、政府可控制財政支出規模;缺點是可能引起企業爭搶客源的惡性競爭。

　　2.2.2 補貼機制

　　補貼機制可分為按生產者總額補貼、按生產者要素補貼、按消費者類型補貼三類(見表4)。其中，按生產者總額補貼分為模擬票價、統包補貼、包死基數(定額)、車公里、人公里、按客運量、按線路等補貼形式;按生產者要素補貼分為燃油、新能源車、人工成本等補貼形式;按消費者類型補貼分為普通人群優惠和特殊人群優惠補貼形式。按生產者總額補貼機制與績效掛鉤，優點是可激勵公共汽車企業提高運營水平，達到企業管理目標;缺點是難以建立合理的績效評價指標并結合企業提供運營資料進行精細測算，存在補貼機制不完善、補貼標準不盡科學，以及可能出現企業只追求補貼指標、忽略偏遠地區服務等問題。

　　3 對策建議

　　3.1 完善票制票價和票價優惠措施

　　3.1.1 建立科學合理的票價調整機制中國大多數城市采取的是低票價政策，考慮公共交通行業公益性屬性，要想大幅度提高基礎票價難度較大;可結合新加坡[9]、中國香港[10]等城市的經驗，參考物價指數、消費價格指數、勞動生產力等參數變化，建立科學合理的票價調整機制，促進整體運行效率發揮、服務水平提升和可持續發展。

　　針對票價的分段里程，可結合乘客的平均乘車距離和互聯網租賃自行車的服務范圍，對票價的基礎里程進行優化，為公共汽車線網優化奠定基礎，促進政府、企業、市民的三方共贏局面。目前，廣州市公共汽車票價執行 1996 年發布的《廣州市常規公交線路票價核定辦法》，按照線路長度確定基礎里程票價，具體包括：11.33 km 以內為 1 元，11.33~22.65 km 為 2元，>22.65~31.71 km 為 3 元，>31.71~40.77 km 為 4 元，>40.77~49.83 km 為 5 元，49.83 km以上的常規線路和夜班線路單獨定價。根據公共交通 IC 卡數據統計分析，廣州市所有公共汽車乘客乘距的平均數為 5.6 km、中位數為 4.4 km、眾數為 1.6 km，廣州市互聯網租賃自行車的騎行距離平均數為 1.3 km、中位數和眾數均接近 1.0 km。因此，為便于票價對線路優化調整以及公共汽車與互聯網租賃自行車融合發展，建議將票價基礎里程從 11.33 km 調整至4.4 km，即 4.4 km 以下票價為 1 元。

　　3.1.2 制定考慮全面、操作性強的票價優惠措施

　　票價優惠政策涉及多方利益主體和利益關系，關鍵是要確定合適的優惠幅度和優惠方式，優惠幅度過低難以使老百姓切實享受到實惠，過高則可能降低企業的積極性并增加財政壓力。隨著社會經濟發展，無論采用何種運營模式和補貼機制，各個城市票價優惠人群越來越多樣化;乘車碼、銀行卡支付碼、微信和支付寶等新型交通支付方式的出現和不斷普及應用，使支付方式也更加多元。因此，建議從制度層面明確票價優惠范圍、優化優惠方式，提高企業經營活動的自主權，并進一步規范對公共交通票價優惠的管理，促進公共交通可持續發展，保障廣大市民特別是重點人群公共交通可負擔能力。2021 年 8 月，廣州市交通運輸局發布了《廣州市公共交通票價優惠管理辦法》，提出了票價優惠應遵循整體性原則、普遍性原則、可負擔性原則、穩定性原則。

　　1)整體性原則明確了公共交通票價優惠范圍，包含廣州市交通運輸局統一監管的編碼公共汽車線路、廣州市域范圍內地鐵線路、有軌電車、自動旅客捷運系統(Automated People Mover, APM)，線及廣佛線路以及廣州市港務局統一監管的編碼水上巴士線路。

　　2)普遍性原則明確了乘客可通過羊城通實體卡、NFC 虛擬卡、乘車碼等電子支付方式享受票價優惠。3)可負擔性原則明確了經常性公共交通出行乘客平均支出占城市常住居民人均可支配收入原則上不超過 4%，確保普通人群可負擔日常公共交通支出。4)穩定性原則明確了每輪公共交通票價優惠措施實施時間不低于 3 年，到期后企業可綜合票價、運營成本及支出水平等情況進行評估是否需要調整[11]。

　　3.2 構建科學合理的運營模式和補貼機制

　　3.2.1 建立松緊適宜的成本約束和分享機制

　　1)建立成本約束機制。目前公共交通行業補貼依靠《企業會計準則》《廣東省物價局關于城市公共汽車客運定價成本監審的管理辦法(試行)》等規定進行審計，缺乏一份能夠指引行業控制成本的辦法和成本約束指標;同時，近年來公共汽車補貼逐年加大，例如深圳從2013 年 53 億元增至 2019 年 88 億元。因此，建立成本約束機制，對運營成本的考核范圍、對象、閾值等進行約束，厘清企業政策性虧損和經營性虧損的邊界，超過成本支出約束值的不合理支出，不納入補貼范圍，促進企業增收節支，提升財政資金的利用效率。這一措施比較適合競爭招標運營模式(含總成本合約模式和特許經營模式)。

　　2)完善“駕駛員待遇+綜合考核”約束機制。一方面，按保障駕駛員待遇考核結果調整補貼分配，即按照年度企業公共汽車駕駛員平均工資與社會平均工資差額，核減企業的財政補貼，核減的金額納入下一要素分配。另一方面，按企業綜合考評結果分配，綜合考評不達標的企業不參與分配;綜合考評達標的企業，按照各企業年度考評得分與行業平均得分比值，以及企業公共汽車數量占行業公共汽車數量比例進行分配。這一措施比較適合競爭招標運營模式。

　　3)完善“定額動態調節+經營收益分享”機制。一方面，根據運營成本變化和企業勞動生產率變化進行定額動態調整;另一方面，通過分享機制，鼓勵企業積極擴展經營方式、增加企業收入、減少財政補貼。例如杭州市利用場站租賃、廣告、車輛租賃、票款投資等獲取收益，其凈利潤 50%用于抵扣政府購買服務補貼，其余 50%留于企業;佛山市南海區根據客流增收計提獎勵企業 50%留用。這一措施比較適合競爭招標運營模式。

　　3.2.2 建立針對多樣化網絡的精細化補貼模式由于政府和企業信息不對稱，成本核算時存在政策性和經營性虧損區分不清，導致財政補貼沒有發揮應有的效果。因此，建議根據公共交通服務特性和發展定位，結合公共汽車線路客流和運營特征對線路進行細分，可分為基本網絡、增效網絡、品質網絡三類，研究建立與公共汽車網絡相適應的補貼模式以實現精準補貼[12]。從運營模式和補貼機制特點來看，精細化補貼模式比較適合競爭招標特許經營模式。

　　1)基本網絡。政府主要保障公共交通行業的公益屬性，滿足公共汽車基本覆蓋要求及保障冷僻、偏遠區域市民基本出行需求;運營服務標準及補貼上限由交通運輸主管部門設定，以運營載客里程(車公里)為單位核算補貼，強調公益性。

　　2)增效網絡。政府給予企業更大的運營空間，旨在激發企業市場活力，促進企業的降本增效提質，對途經客流走廊及客流密集區域的出行需求交由企業自主運營。其運營服務標準由企業在滿足交通運輸主管部門基本服務要求的前提下，根據實際客流需求自主確定，以客運量(人次)為單位核算補貼。

　　3.2.3 建立成本約束下的公共汽車滿意度閾值滿意度與運營成本之間通過中間變量傳遞實現，即“滿意度變化→影響指標和關聯指標變化→運營指標調整→運營成本變化”。通過公共汽車線路運營成本和相關指標分析可知：當滿意度 7 個指標中的候車時間、換乘便捷性、乘車舒適度 3 個指標變化時，發車間隔、車型配置等運營標準隨之調整，造成成本顯著改變;候車環境、車內環境、服務態度、出行信息服務 4 個指標變化不會造成成本顯著變動。因此，選擇候車時間、換乘便捷性、乘車舒適度等作為滿意度計算指標，對廣州市 597 條公共汽車線路運營成本和滿意度指標進行分析。

　　結果顯示，每條線路的平均成本為 30 萬元時滿意度為 83 分，該點作為滿意度和運營成本的拐點;在此之前曲線斜率較大，表明滿意度的提升和成本的投入呈顯著線性增長關系;在此之后曲線斜率開始降低并最終趨于 0，表明在滿意度達到一定水平后，投入相同的成本，滿意度的提升率逐漸減小。該措施避免為追求滿意度無限提高運營成本，導致政府補貼過高、財政壓力較大難以為繼，比較適合競爭招標運營模式。

　　4 結語

　　公共汽車作為準公共物品，具有鮮明的公益屬性，是滿足城市居民基本出行的重要保障，與居民的生產生活息息相關，其運營管理和服務水平是政府部門和社會公眾關注的焦點。公共汽車公益性特點要求實施低票價政策，并提供良好的運輸服務，這就需要財政補貼企業虧損。在實際運作過程中，需要從政府、企業、乘客三者平衡角度，系統分析公共汽車運營管理中的票價體系和補貼機制。通過建立科學合理的票價調整機制，制定考慮全面、操作性強的票價優惠措施，為公共汽車線網優化奠定基礎;建立松緊適宜的成本約束機制，可以科學監管公共汽車企業成本的考核范圍、對象、閾值等指標，實現運營成本有效控制;通過實施收入分享機制，可以提高企業積極性，鼓勵擴展經營方式、增加企業收入、減少財政補貼;建立針對多樣化公共汽車線路的精細化補貼模式，可以實現分線路、分人群對乘客進行精準化補貼，提高財政補貼的管理效率;建立成本約束下的公共汽車滿意度閾值，可以分析當滿意度達到某一閾值時，即使投入較大成本也可能成效甚微，為政府部門投入提供決策參考。公共交通服務是一項系統工程，只有將其作為城市經濟社會乃至空間發展的重要組織方式與手段，充分貫穿在規劃、建設、管理、運營等過程中，才能真正提升服務水平。

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　　作者：蘇躍江 1,2，周蘆蘆 3，胡郁蔥 1，李曉玉 2

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