云南古茶樹資源保護的地方立法與制度的完善

　　摘要:開展對古茶樹資源保護的法律制度研究，為下一步云南省進行古茶樹保護省級立法提供有益思路，具有重要的現實意義。在概述云南省古茶樹資源分布狀況、基本概念以及面臨威脅的基礎上，分析了古茶樹保護地方立法狀況，從多維度探討古茶樹資源保護的必要性。針對古茶樹資源法律保護中存在的問題，從可持續發展，寬嚴相濟、分級分類因地制宜，生態效益補償，公眾參與和技術標準六個方面提出建議，以期對云南省古茶樹資源法律保護制度的完善提供參考。

　　關鍵詞:古茶樹;資源;保護;立法;制度;問題;對策

　　云茶產業作為云南經濟社會發展的優勢產業具有不可替代的重要地位，其中古茶樹的保護對于推動云茶產業綠色發展至關重要。云南是我國乃至世界古茶樹資源最為集中、分布最為豐富的地區，更是重要的自然遺產和文化遺產[1]。古茶樹資源不僅是一種自然財富，更有著巨大的科研價值、文化價值、經濟價值，在云南全面推進依法治國，爭當生態文明建設排頭兵的重大歷史發展階段，把古茶樹資源的保護工作納入法治軌道，已成為云南實現追趕跨越、綠色崛起的必然選擇。開展對古茶樹資源保護的法律制度研究，為下一步云南省進行古茶樹保護省級立法提供有益思路，具有重要的現實意義。

　　一、云南古茶樹資源分布及面臨威脅

　　(一)古茶樹及古茶樹資源概念界定

　　從學理上，有國內學者指出古茶樹是山茶科山茶屬茶組植物中樹齡在百年左右的野生型茶樹、栽培型茶樹，分布于天然林中的野生古茶樹，半馴化的人工栽培型野生茶樹和人工栽培樹齡在百年以上的茶樹[2]。從形態特征看，既有喬木大葉茶，也有灌木中小葉茶。古茶樹資源是指栽培型、過渡型、野生型古茶樹以及由古茶樹與其他物種和周邊環境形成的古茶樹群落。

　　在法理上，根據云南省內制定古茶樹保護條例的幾個州(市)，在古茶樹標準界定上都趨于統一。古茶樹指野生茶樹和樹齡在100年以上的栽培型、過渡型茶樹，其中野生茶樹是天然生長形成，不受樹齡限制，而栽培型、過渡型茶樹由人工種植或人工干預形成，且樹齡在100年以上。對古茶樹資源的界定是指古茶樹以及由古茶樹和其他物種、環境形成的古茶園、古茶林、野生茶樹群落等，在行政法規《城市古樹名木保護管理辦法》中，對古樹的概念界定是指樹齡在100年以上的樹木。

　　(二)云南省內古茶樹自然分布

　　云南是古茶樹資源分布最豐富的地區，據不完全統計，云南省擁有古茶樹(園)330萬畝，古茶樹5353萬株，是世界古茶樹保存數量最多的地方[2]。

　　1)臨滄是世界茶樹的原產地之一，有鳳慶縣鳳山大茶樹、臨滄縣邦東大茶樹、雙江縣孟庫大茶樹、云縣新村大茶樹、滄源縣帕拍大茶樹和景邁大茶樹等大茶樹，臨滄古茶樹群落資源主要集中在勐庫，勐庫野生古茶樹群落分布面積約800hm2，是目前國內外已發現的海拔最高、密度最大的茶樹群落。

　　2)西雙版納是中國最古老的茶樹發源地之一，勐海縣野生型大茶樹有巴達大茶樹、曼宋大茶樹、蘇湖大茶樹、曼松大茶樹、南糯山大茶樹，布朗山大茶樹，攸樂大茶樹，易武大茶樹，著名的普洱茶六大茶山均在版納境內[3]。西雙版納種植歷史在百年以上的古茶園總面積達5481.74hm2，茶樹品種資源十分豐富，個別古茶樹已有1700年歷史，這些古茶園種植歷史均在百年以上。

　　3)普洱市地處云南省西南部，瀾滄江中下游和李仙江流域及其支流縱橫全境，山脈屬怒山和云嶺無量山、哀牢山。境內山巒起伏，分布著最原始的野生古茶樹群落、過渡型古茶樹、栽培型古茶樹林，是世界茶樹發源地和茶葉原產地的中心地帶之一，普洱茶的故鄉[4]。

　　4)瀾滄江中下游地區包括西雙版納、普洱、臨滄和保山等州(市)，分屬滇南和滇西茶區，是云南省古茶樹的主要產地。古茶樹主要分布在海拔760～2750m，類型包括野生茶樹和栽培型古茶園。其中普洱市古茶樹面積最大，達到90220hm2，而臨滄市以野生茶樹為主，且類型最為豐富[5]。

　　(三)古茶樹資源的保護價值

　　云南處在茶樹原生地的中心地帶，是我國乃至世界古茶樹資源保存面積最大、保存數量最多、茶樹樹齡最長的地方。豐富的古茶樹資源蘊含著不同的價值。

　　1.科學價值古茶樹是重要的種質資源基因庫，古茶樹的保護和利用，對研究茶樹起源、生態系統多樣性以及茶樹種質資源都蘊涵了極大的科研價值。

　　2.文化價值云南是我國茶文化發祥地之一，是世界茶文化的“根”和“源”[6]。茶在東西方文明交流中起著重要的作用，茶與陶瓷一直是中國的代名詞，茶葉還是茶馬古道，連接邊疆與內地，連接世界的物質載體，通過茶馬古道、絲綢之路，以茶為介質，實現經濟和文化的交融。

　　3.經濟產業價值云南良好的生態環境，適宜的氣候條件孕育了獨特而珍貴的古茶樹資源，茶產業已成為云南農業農村經濟的支柱產業和特色優勢產業，更成為茶農持續穩定增收、茶區脫貧攻堅、經濟轉型升級的重要途徑[7]。

　　4.景觀價值有利于推動茶旅一體化發展[8]，推動茶產業與特色旅游等第三產業融合發展，提升茶產業的生態、景觀和非農價值，打造新興業態，利于美麗鄉村建設[9]。

　　(四)云南省古茶樹資源面臨的威脅

　　近50年來由于人口增長、不合理采摘、過度開發，使古茶樹資源受到了毀滅性打擊。尤其是近年來，隨著商業活動的增加和市場上價格不斷上漲，受經濟利益驅使以及茶農保護意識淡漠[10]，對古茶樹資源的侵害行為日益增多，掠奪性采摘屢禁不止，古茶樹的生存、資源生態受到嚴重威脅，造成了殺雞取卵、竭澤而漁的現象;加之古茶樹管理粗放，濫施農藥、化肥致使古茶樹生長發育受到影響，退化嚴重[11]。

　　茶樹從生到死整個生命周期長達百年以上，樹齡在幾百年乃至千年以上的古茶樹，由于體弱不能適應惡劣的自然環境和抵抗病蟲害侵襲而毀損、死亡。如巴達野生大茶樹，發現時32.12m，后被狂風所折，現高14.7m;南糯山一株古茶王，由于不能適應環境而最終枯死。

　　二、云南省古茶樹資源保護的地方立法

　　古茶樹資源具有林木資源和經濟作物的雙重屬性，既有自然資源屬性，又有財產屬性。古茶樹資源具有的特殊屬性，使得保護與利用之間的矛盾愈演愈烈，正確處理兩者之間的關系成為亟待解決的問題。通過對當前古茶樹資源保護的法律法規進行梳理、分析，厘清目前法律制度存在的問題和立法的必要性。

　　(一)法律相關規定的分析

　　《中華人民共和國刑法》涉及到古茶樹保護的有七個罪名，即走私罪，非法采伐、毀壞國家重點保護植物罪，非法收購、運輸、加工、出售國家重點保護植物、國家重點保護植物制品罪，盜伐林木罪，濫伐林木罪，非法收購、運輸盜伐、濫伐林木罪，違法發放林木采伐許可證罪。雖然野茶樹屬于刑法保護的國家重點野生植物，但目前國內學者關于野茶樹的定義是從植物學上進行描述的，即從樹高、樹型、花型等方面綜合考察，對于一般沒有較深植物學知識的人員，是沒有辦法界定的，只能依靠專業人士予以認定。

　　不屬于野茶樹范圍內的其他古茶樹，則只能根據第三百四十四條規定的“珍貴樹木”進行保護。依據最高人民法院2000年公布實施的《關于審理破壞森林資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》(以下稱《解釋》)的規定，“珍貴樹木”包括由省級以上林業主管部門或者其他部門確定的具有重大歷史紀念意義、科學研究價值或者年代久遠的古樹名木，國家禁止、限制出口的珍貴樹木以及列入國家重點保護野生植物名錄的樹木。珍貴樹木由林業主管部門來確定，但對于古茶樹資源分布廣泛，且數量眾多的特性來說，費時費力，又無法窮盡，不具有現實的可操作性。

　　目前只能根據《森林法》的規定，對除野茶樹以外的古茶樹，按照自然保護區的林木，經濟林以及其他林木的標準予以保護，在刑法上按照盜伐濫伐林木的標準予以處罰，但對于具有重大價值的古茶樹來說，按照此處罰標準，處罰程度過輕。

　　《中華人民共和國物權法》第四十九條規定:“法律規定屬于國家所有的野生動植物資源，屬于國家所有。”目前只有《中華人民共和國野生動物保護法》第三條第一款規定野生動物資源屬于國家所有，明確了野生動物的所有權。而現階段我國較之最為全面、立法級別最高的關于野生植物保護的法律規定是于《中華人民共和國野生植物保護條例》，其屬于行政法規的范疇，效力低于法律，且并未對野生植物的所有權進行明確的劃分，只能根據野生植物生長地域的不同來確定其所有權的歸屬。古茶樹也面臨這樣的問題，由于所有權的不同，所有權者可以對古茶樹按照其不同的意愿進行使用、收益。

　　從而給古茶樹的保護提出了一個十分嚴峻的問題，如何做到在不同所有者之間既保護他們的利益需求，又對古茶樹采取行之有效的保護措施。《中華人民共和國環境保護法》作為我國的環境基本法，只是提納挈領的規定了:“各級人民政府保護環境和珍稀瀕危野生動植物的……等資源破壞的，依照有關法律的規定承擔法律責任。”但是，各級人民政府如何履行職責，以及造成資源破壞如何承擔法律責任需由其他法律法規來具體確定。《環境保護法》對于古茶樹保護沒有針對性，不具有直接的可操作性。

　　《中華人民共和國森林法》第二十四條規定:“應當在珍貴植物生長繁殖的林區，劃定自然保護區，加強保護管理;對自然保護區以外的珍貴樹木應當認真保護。”此規定表明林業主管部門及各級人民政府負責全國珍貴樹木的保護工作，保護方式是以劃定自然保護區的方式，進行保護管理工作。但《森林法》未對珍貴樹木的范圍作出明確的規定，亦未在《森林法實施細則》里做出解釋，目前只能根據最高人民法院于2000年公布實施的《解釋》第一條規定來理解，“珍貴樹木”是由省級以上林業主管部門或者其他部門確定的具有重大歷史紀念意義、科學研究價值或者年代久遠的古樹名木，國家禁止、限制出口的珍貴樹木以及列入國家重點保護野生植物名錄的樹木。

　　野生茶樹根據《國家重點保護野生植物名錄》的規定屬于國家二類保護植物，受《森林法》的調整，而其他零星分布的古茶樹，或者位于自然保護區之外的古茶樹，則不能根據其擁有的價值來進行保護，只能當作一般的經濟林和其他林木納入森林法的保護范圍。第十五條規定經濟林可以依法轉讓，也可以依法作價入股。依法轉讓和依法作價入股的前提是要估算轉讓或作價入股的經濟林價值，而像古茶樹這種比較特殊的經濟林如何估算其價值是值得考慮的一個問題。

　　(二)行政法規相關規定的分析

　　《中華人民共和國自然保護區條例》第十條第二款規定:“珍稀、瀕危野生動植物物種的天然集中分布區域，應當建立自然保護區。”保護方式跟《森林法》類似，建立自然保護區進行保護管理。對于云南的古茶樹來說只有野生茶樹屬于國家重點保護的野生植物，其他古茶樹沒有達到珍稀、瀕危這一標準，就只有天然生長的野生茶樹且沒有人工干預，集中分布要達到一定的數量才能建立自然保護區，這對于古茶樹以及古茶樹資源的保護很難實現。《中華人民共和國野生植物保護條例》第二條規定:“本條例所保護的野生植物，是指原生地天然生長的珍貴植物和原生地天然生長并具有重要經濟、科學研究、文化價值的瀕危、稀有植物。

　　”本條規定從字面解釋來看，原生地就是原來或本來生長的地方，天生生長即自然生長、自然產生;珍貴植物指價值大、意義深刻的植物;瀕危植物指生存和繁衍受到威脅而處在滅絕危險中的植物;稀有植物指很少有的、極少見的植物。因此，《野生植物保護條例》只保護價值大或處在滅絕危險中或很少見的并且是在其最初生長地自然生長的植物。根據該解釋，只要在植物進化的進程中出現了人為因素，即使是古代人工栽培的珍貴稀有植物也不屬于其保護的范疇。

　　根據《野生植物保護條例》后附的《國家重點保護野生植物名錄》野茶樹屬于保護其列，但古茶樹不僅包括野生型的野茶樹，也包括栽培型的野茶樹，栽培型顧名思義包含了人類的后期干預。所以該條例的適用范圍以及保護對象，完全不能涵蓋云南省內所有的古茶樹資源。《城市古樹名木保護管理辦法》第三條規定:“本辦法所稱的古樹，是指樹齡在一百年以上的樹木。本辦法所稱的名木，是指國內外稀有的以及具有歷史價值和紀念意義及重要科研價值的樹木。

　　”在保護方式上:將古樹名木分為一級和二級，凡樹齡在300年以上，或特別珍貴稀有，具有重要歷史價值和紀念意義，重要科研價值的古樹名木為一級，其余為二級。對于云南的古茶樹來說只有樹齡在100年以上的野生茶樹，栽培型、過渡型茶樹才被納入了保護范圍，樹齡在100年以下的栽培型、過渡型茶樹則處于法律保護的真空地帶。

　　(三)地方性法規及地方政府規章相關規定的分析

　　《云南省珍貴樹種保護條例》是根據《中華人民共和國森林法》和《中華人民共和國野生植物保護條例》，為保護、發展和合理利用珍貴樹種資源，結合云南省實際，制定的地方性法規。它除了把分布于云南省境內國家公布的一、二級珍貴樹種納入了保護范圍之外，還把云南本省公布的珍貴樹種的原生樹種也納入了保護范圍。對于古茶樹來說只有野茶樹符合這一條件，屬于國家公布的二級珍貴樹種，而其他的古茶樹即使價值再大，也不在該法的保護范圍之內。由于《云南省珍貴樹種保護條例》是根據上位法制定的，對于珍貴樹種的保護管理制度沿用了上位法的相關規定，沒有把已有的一些保護制度規定的更為具體，比如如珍貴樹種的檔案制度，只規定了定期組織資源調查，未明確具體的年限。

　　因此，對涉及云南古茶樹、古茶樹資源保護的相關法律法規的分析結果中，不難看出現行法律法規主要還是對國家二級保護植物野茶樹的保護，對其他古茶樹的保護措施無法與其價值相匹配。根據實際情況，因地制宜地有針對性開展立法保護工作就顯得尤為重要和迫切，把云南省內的古茶樹資源都納入法治軌道，運用法律手段對古茶樹資源進行完整、有效的保護。

　　(四)云南省古茶樹資源地方立法保護現狀

　　近年來在云南古茶樹資源集中分布的主要州(市)都相繼出臺了專門保護古茶樹的地方性法規。通過立法手段，制定法規來加強對古茶樹資源的保護。早在2009年雙江和瀾滄兩縣就對古茶樹保護進行了立法，較早的把保護工作納入了法治化軌道。隨著古茶樹保護形勢的日益嚴峻，西雙版納州與臨滄市也在2011年、2016年相繼頒布了各自行政區域內的古茶樹保護條例，普洱市于2018年7月1日施行了古茶樹保護條例。

　　三、云南省古茶樹資源法律保護制度的完善

　　(一)完善古茶樹保護管理措施

　　可持續發展原則體現在古茶樹資源保護過程中，就是我們需要用技術、科學等手段限制對古茶樹及古茶樹資源生長環境的破壞，保護這個物種，同時又要合理開發利用，滿足人們對“古茶”的需求，并用其種質資源培育新的茶樹品種，造福人類。針對行政管理認定事項、應及時制定相應的救濟程序和配套措施，不斷完善古茶樹保護管理中的各項具體規定，充分考慮法律運用實際，盡可能解決不具有太強操作性的問題，讓法律制度貫穿于古茶樹資源保護工作始終。制定相關技術規程，將保護規定融入村規民約，保護和改善茶產區生態環境，維護和增強古茶樹生態系統整體功能，實現協調發展、永續利用。

　　(二)制定科學的古茶樹樹齡鑒定技術標準

　　樹齡是判別古樹及其等級的唯一依據。古茶樹保護工作中，實際樹齡的鑒定往往成為棘手的技術難題。目前，國內外關于樹木年齡測定的方法很多，但都停留在“估算推算”階段，沒有達到“精準快速”的水平，但各地氣候、物理、樹種等都不一樣，沒有一個完整的科學快速測定樹齡的辦法。云南省作為古茶樹資源最為豐富的地區，有必要敢為人先牽頭制定科學有效的古茶樹樹齡鑒定技術標準，打破確齡難的技術問題，為全省古茶樹資源保護工作奠定堅實的技術基礎。

　　(三)確立科學的古茶樹保護對象和范圍

　　目前對于野生茶樹不論年齡大小均納入保護范圍，存在有“一刀切”和保護管理不夠精細的問題。把古茶樹資源所涉的周邊環境也納入保護范圍，應該有更為細化的管理規定，不同的古茶樹有著不同的保護價值，也應有不同的保護方式，應注重區分古茶樹的科研價值和經濟價值。

　　應確立科學的保護對象和范圍，以樹齡100年為界，100年以上的野生茶樹和栽培型茶樹作為嚴格保護對象;周邊的生長環境是否也納入保護范圍應充分考量區別對待，根據古茶園(林)周圍的生長環境，植物特性予以確定，具體問題具體分析，并非所有古茶樹的生境都要保護。制定古茶樹資源保護范圍認定的具體細則和標準;對100年以下的栽培型、過渡型茶樹的保護應更加科學和具體，明確資源屬性和種類，出臺開發利用細則。

　　(四)確立分級分類因地制宜的保護模式

　　古茶樹的保護不是一蹴而就，不是一朝一夕，而是功在當代，利在千秋的百年大業，要實現古茶樹資源的源遠流長和永續利用，確立寬嚴相濟、分級分類因地制宜地保護模式必不可少。古茶樹資源類型豐富，不同樹齡的茶樹，具有不同的價值，保護價值和目標都不盡相同，保護的側重點也會不一樣，應該建立和完善古茶樹資源的分級分類保護模式，精細化管理，寬嚴相濟，科學保護。本著古茶樹資源保護與合理開發利用相協調、因地制宜的原則，探索將古茶樹按保護利用性質劃分為嚴格保護型古茶樹、部分(非生產性)利用型古茶樹和生產利用型古茶樹。

　　其中，嚴格保護型古茶樹是需嚴格保持其自然生長和原有生境狀態的古茶樹類型，對其進行嚴格的保護和管理;部分(非生產性)利用型古茶樹在不損害其健康狀況和生長發育的前提下，可進行適當的開發利用;生產利用型古茶樹可采取一系列養護管理措施來提質增效，增產增收，以期獲得持續的經濟效益，合理平衡、兼顧保護和利用之間的關系。不同樹齡的古茶樹所要保護的價值和目標是不同的，因地制宜的分級分類保護，做到各有側重、符合實際、嚴格保護和適度利用相結合。

　　(五)建立健全古茶樹資源保護的生態效益補償機制

　　生態補償追求的目標就是經濟效益和生態環境效益相統一，在經濟發展的同時，生態環境得到保護和利用，鼓勵在獲得經濟效益的同時對環境進行保護[10]。積極探索補償方式、健全補償途徑、完善補償網絡，在保障茶農經濟利益的基礎上提高茶農保護積極性。為此，應當從頂層制度完善、運行機構設置、資金來源渠道拓寬以及資金運作監管等方面進行系統性探索。古茶樹資源保護法律制度的完善還應充分考慮古茶樹所有者的合法權益，要體現憲法、物權法等保護所有者合法財產的規定。

　　對于在茶樹保護中涉及到對個人或集體財產權益、物權等干預的行為，應建立古茶樹資源保護的利益補償機制和扶持政策，在征地拆遷、采摘管制等保護手段上給予補償，補償資金列入古茶樹保護專項經費，充分保障林權人的權益。在古茶樹保護區范圍的確定中，如果需要將非公有制主體所有的古茶樹納入其中，則此時應以民事法律關系為基礎，通過收購形式將非公有制主體所有的茶樹收歸國有，或通過投資、補償等形式，與古茶樹的所有者、管理者約定經營利用方式。這種契約方式與現行的以行政強制為基礎的管理模式有著本質差別，它更符合市場經濟體制的要求，也更能體現社會的公平與正義。

　　對認真貫徹執行古茶樹資源保護規定，積極參與保護，對古茶樹保護作出突出貢獻的給予表彰和獎勵;古茶樹資源所處貧困山區的，對因利益受損的農戶給予政策扶持和幫助。建立長效的生態利益補償機制，有助于精準平衡發展和保護二者之間的關系，有助于在保護的基礎上促進發展，在發展的前提下注重保護，妥善解決古茶樹資源保護與利用之間的矛盾。

　　(六)完善和保障公眾參與機制

　　完善和保障公眾參與機制是法律制度中不可或缺的重要環節。古茶樹資源的保護離不開人民群眾的參與，人民群眾的參與更是古茶樹保護工作的基石。在古茶樹保護法律制度中完善和保障公眾參與機制，一是由于古茶樹資源分布廣泛，政府部門不可能也沒有精力投入大量的人力、物力對所有的古茶樹進行一對一的保護，只有發揮群眾力量才能把古茶樹的保護工作做到最大化;二是保護古茶樹需要廣大專家學者的積極參與，古茶樹有其自身獨特的特性，需要專家學者提出專業意見;三對于在古茶樹保護的過程中涉及公眾利益的行為，公眾有權進行監督，如參與環境影響評價等。

　　茶葉資源保護論文投稿刊物：資源科學自然科學論文投稿雜志，以《自然資源》為名于1977年創刊，發行11年之后在1998年更名為《資源科學》，現如今已經成為自然科學論文投稿的核心雜志。刊登文章主要是資源科學領域具有創新性的學術論文和研究報告。

　　四、結語

　　只有將法治思維貫穿于古茶樹資源保護的全過程，不斷織密生態環境保護的法治網，提高立法質量，注重立法效果，不斷完善法律制度，才能為云南古茶樹資源的保護提供堅實保障，實現古茶樹資源的源遠流長和永續利用。加快推進云南省古茶樹資源保護省級立法，已成為云南實現追趕跨越、打造千億云茶、綠色崛起的必然選擇。以良法促善治，將制度優勢轉化為治理效能，將對助推云南經濟實現追趕跨越、促進生態文明建設、綠色崛起起到積極的助推作用。

　　[參考文獻]

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　　作者：曾煜陳悅

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