政工論文環境公眾參與途徑

所屬分類：政法論文閱讀次時間：2016-09-23 17:58

本文摘要：眾參與是民主政治的本質特征和根本要求,公眾參與權就是一種程序性的權利,體現環境立法中的民主和民主指導下的集中;公眾參與所體現的正是民主政治的公平、自由、參與的特質,且由于環境利益本身的特性,它既是個人的私益也是社會公眾公益的體現。其次,從法社會

　　眾參與是民主政治的本質特征和根本要求,公眾參與權就是一種程序性的權利,體現環境立法中的民主和民主指導下的集中;公眾參與所體現的正是民主政治的公平、自由、參與的特質,且由于環境利益本身的特性,它既是個人的私益也是社會公眾公益的體現。其次,從法社會學的角度看,法律對社會作用的重要體現之一就是法律的激勵功能。

　　政工論文投稿期刊推薦　《公共行政評論》(雙月刊)創刊于2008年，由廣東省出版集團有限公司、廣東省行政體制改革研究中心主辦，教育部人文社會科學重點研究基地-中山大學行政管理研究中心、廣東省行政管理學會協辦的公共行政類專業學術期刊。2009年榮獲廣東省優秀期刊。

　　摘要:不論是從國內環境法的層面還是國際環境法的層面進行考察,我們都可以認為民主參與是環境保護領域必須高舉的大旗,公眾參與原則作為環境法的基本原則,處處滲透著民主參與的精神。但是,環境公眾參與原則在實現的途徑上還存在一些弊病,如公眾參與的范圍較窄、方式和內容在立法中原則而抽象、參與程序的可操作性不夠強,公民環境法律權利的缺位以及環境與發展決策中法律機制的缺失等等。針對這一系列問題,從廈門PX事件中所折射出的法律問題,提出了完善中國環境公眾參與原則實現途徑的法律思考。

　　關鍵詞:環境公眾參與;廈門PX事件;法律思考

　　中圖分類號:D630.9文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)18-0203-02

　　一、環境公眾參與的凸顯——廈門PX項目事件中反映的法律問題

　　(一)廈門PX項目事件中公眾參與的努力及訴求

　　廈門PX項目作為得到國家批準建設、地方政府鼎力支持的項目卻在廈門市民的訴求和努力下,迫使廈門市政府不得不宣布讓該項目緩建,重新進行區域規劃環境影響評價,公眾參與在此次事件中發揮了極其重要的作用。據相關報道,是政協委員的提案讓此事成為全國人民熱烈討論的話題外,廈門本地居民和學者通過媒體和網絡對事件也進行了很長時間的探討,并形成公眾自己的訴求。這些訴求可以概括為以下幾方面:一是對海滄區目前化工石化企業的環保工作不滿意;二是希望政府能夠徹底解決石化區規劃與海滄新城規劃之間的矛盾;三是公眾的環境意識不斷提高,想通過各種途徑維護個人的合法權益;四是PX項目選址距居民區太近,環境風險巨大[1]。

　　(二)廈門PX項目事件——“散步事件”引發的權利之辯

　　“散步事件”是廈門PX事件作為公眾參與標本的特色所在。它是在欠缺實質的游行示威權利與正規渠道的言論自由的前提下,廈門民眾以生活性用語“散步”替代政治性的法律概念“游行示威”,“發明”了一種公意表達形式。盡管有關方面努力將事態控制在行政過程之中,“散步事件”的組織者也適可而止,并不斷地強調“散步”的理性與和平方式,但“散步”在本質上就是游行示威,這是中國憲法上明確規定的公民的基本政治自由,然而《集會游行示威法》的程序限制卻導致了現實中游行示威的權利很難得到合法的許可與保障。然而,廈門市政府從民眾的集體“散步”中感受到了強烈的參與意識和權利訴求,并最終決定積極回應民眾的理性要求,該事件產生的影響巨大而深遠。

　　(三)廈門PX項目事件中公眾參與存在的問題

　　廈門PX項目事件受到熱議并體現了公眾參與極大的熱情,但我們也看到公眾參與在中國環境影響評價制度中凸顯的問題與不足,可以大致概括為以下幾個方面:

　　1.環境事件中的公眾參與尚未完成從自發到自覺地轉變。公眾參與是人們參與國家事務管理的憲法權利的充分體現。在這次PX事件中,公眾充分發揮主人翁意識,影響了事件的發展,讓一項有巨大環境風險的工程有了重新評估的機會。但是,必須指出,PX事件的公眾參與只是公眾在此次重大環境事件中一次自發的行動,是政協委員的“提案”產生的巨大社會影響,加上新聞媒體和網絡的渲染,公眾才真正意識到參與到環評的重要性,才真正體會到關注自己的生存環境和生活狀態到了如此近的地步。目前中國公眾參與的現狀是,許多國家機關對公眾參與政府決策持不積極或走過場的態度,人們在思想上尚未形成公眾參與政府決策的觀念和習慣,尤其是在環保領域,公眾參與尚未完成從自發到自覺的轉變。

　　2.法律上沒有明確公眾參與的效力。公眾參與的效力是指環境影響評價機構對于公眾的問題和意見的認定,它決定了公眾的意見在相關決策中是作為參考還是作為決策的依據。《環境影響評價法》和《環境影響評價公眾參與暫行辦法》對此沒有明確規定,只是《暫行辦法》第17條規定,“建設單位或者其委托的環境影響評價機構,應當認真考慮公眾意見,并在環境影響報告書中附具對公眾意見采納或者不采納的說明。環境保護行政主管部門可以組織專家咨詢委員會,由其對環境影響報告書中有關公眾意見采納情況的說明進行審議,判斷其合理性并提出處理建議。環境保護行政主管部門在作出審批決定時,應當認真考慮專家咨詢委員會的處理建議。”這顯然是單方面的規定,沒有規定公眾對于主管機構的最終決策沒能采納其意見表示異議,或者認為主管機構的行為違反了法律時,公眾具有怎樣的權利請求和救濟方式。

　　3.環境信息公開的操作性不強。中國先后頒布了《環境影響評價公眾參與暫行辦法》、《中華人民共和國信息公開條例》,國家環保總局又公布了《環境信息公開辦法(試行)》,但是,這些法規及制度的規定往往過于寬泛和原則,未能真正把公眾參與的權利落到實處。《暫行辦法》第7條規定了“建設單位或者其委托的環境影響評價機構、環境保護行政主管部門應當按照本辦法的規定,采用便于公眾知悉的方式,向公眾公開有關環境影響評價的信息”。公眾參與的組織上規定由建設單位或其委托的環境影響評價機構組織,但是,對于公眾參與的信息公開的原則、階段、范圍、主體、方式、保障等制度性規定則沒有確立。同時,由建設單位或其委托的環境影響評價機構組織的公眾參與,這種制度安排也讓人感到質疑。

　　二、環境公眾參與是環境保護的重要原則

　　(一)環境公眾參與的含義

　　公眾參與的思想形成于20世紀60年代。1969年美國在《國家環境政策法》中明確提出了公眾參與權。此后許多國家的環境政策、法律及國際性法律文件都將公眾參與作為一項原則規定在法律之中。在環境立法中,“公眾是指一個或一個以上的自然人或者法人,根據各國立法和實踐,還包括他們的協會、組織或者團體。”[2]由于環境公眾參與內涵與外延的廣泛性,對環境公眾參與必須從多種角度去認識和規定。從社會學的角度來看,公眾參與是指社會公眾參與環境政策制定,從而確保環境政策符合民意及環境政策合法化的根本途徑;從法律性質上看,它是一項重要的程序性權利,也是環境保護的一項重要原則和基本制度;從目的上看,它的主要目的在于限制政府的自由裁量權,促進政府環境決策的科學化、民主化;從司法過程看,它是將環境保護自力救濟納入法制化軌道的主要途徑。

　　(二)環境公眾參與原則的法理依據

　　由于環境問題的特殊性決定了環境保護中公眾參與的必要性,而在環境保護領域中強調公眾參與,確認公眾參與權,建立公眾參與制度又有其深層次的法理依據。首先,從法哲學的角度看,民主政治是程序政治,公

　　法律的激勵功能就是指通過法律激發個體合法行為的發生,使個體受到鼓勵去做出法律所要求和期待的行為,最終實現法律所設定的整個社會關系模式系統的要求,取得預期的法律效果,造成理想的法律秩序[3]。

　　三、完善中國環境公眾參與原則實現途徑的法律思考

　　(一)建立健全公眾參與機制,保障公民環境知情權與參與權

　　中國已初步建立起公眾參與機制。中國的《環境保護法》、《環境影響評價法》和國家環保總局出臺的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》,對公眾參與環境影響評價的范圍、方式和組織形式等做出了具體規定。但是中國的公眾參與機制遠未健全。公眾參與環境保護空有高漲熱情卻缺乏切實有效的途徑與方式進入環境保護的管理與決策。環境狀況知情權與環境事務權的缺位所導致的弊端在廈門PX事件中體現尤為明顯。因此,需要采取切實有效的措施把公民的環境狀況知情權和環境事務權上升為一種正式的法律權利。

　　(二)確立信息公開機制,拓寬環境公眾參與的途徑與范圍

　　公眾在參與環境決策中享有的具體權利包括知情權、參與權和請求救濟權[3]。知情權是指人們有知道環境的真實狀態的權利,公眾只有在了解環境狀況和相關環境知識后,才能為自己參與環境決策提供依據和前提;參與權是指公眾參與各階段環境影響評價的權利,只有完整的參與,公眾才能最大限度地了解環境決策的對象和內容,也才能提出更多、更全面的意見和建議;請求救濟權,指公眾的環境權益受到侵害后向有關部門請求保護的權利,包括司法救濟權、行政救濟等方式。只有公眾享有請求權,其環境權的實體權利才能真正得到有效的保障。

　　(三)完善環境公眾參與原則的程序性制度

　　程序性制度在一定程度上是公眾參與的核心。PX事件中公眾參與的程序性制度主要體現為規劃環評中的公眾參與。非正式的“公告+評論”形式讓公眾了解了公共行政的議題與內容,并初步醞釀正式的評論意見,后續的較為正式的公眾座談會是PX后期公眾參與的核心部分,也是市民與政府進行理性對話的主要形式。盡管座談會在本質上并非正式的聽證會,但是座談會在程序公開、代表遴選、發言權配置等方面卻表現出了空前的民主和成熟。“一次性”的市民代表與常任的代表委員們在一個平面上行使公眾的參與權利,這確實是一道新的風景線。

　　綜上所述,公眾參與原則是符合環境管理自身特點的富有成效的原則,它有助于實現環境保護法制化的目標。要使公眾參與原則真正落實,首先要有公眾參與的制度保障;其次,要有公眾參與的信息保障和監督機制。通過對于廈門PX事件的過程分析,概括出了中國公眾參與的“PX模式”。 “PX模式”證明了政府可以在短期內拋棄原有的命令性與封閉性的公共行政模式,并學會在公眾參與程序中聽取和采納民眾意見,而民眾也可以在有序組織和理性參與的基礎上影響公共決策的結果,維護自身的合法權益。毫無疑義,廈門PX事件中的公眾參與是成功的。