本文摘要：隨著近年來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)極度的活躍，一些地區(qū)的房?jī)r(jià)變動(dòng)也是瞬息萬(wàn)變，由于房?jī)r(jià)上漲過(guò)快，原有補(bǔ)償方案的落實(shí)速度跟不上房?jī)r(jià)上漲的速度，對(duì)被征收人來(lái)講存在很大風(fēng)險(xiǎn)。因此，盡管該條例規(guī)定補(bǔ)償方案不得低于同等市場(chǎng)價(jià)格，但如果補(bǔ)償落實(shí)時(shí)間跨度過(guò)大，房?jī)r(jià)上
隨著近年來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)極度的活躍，一些地區(qū)的房?jī)r(jià)變動(dòng)也是瞬息萬(wàn)變，由于房?jī)r(jià)上漲過(guò)快，原有補(bǔ)償方案的落實(shí)速度跟不上房?jī)r(jià)上漲的速度，對(duì)被征收人來(lái)講存在很大風(fēng)險(xiǎn)。因此，盡管該條例規(guī)定補(bǔ)償方案不得低于同等市場(chǎng)價(jià)格，但如果補(bǔ)償落實(shí)時(shí)間跨度過(guò)大，房?jī)r(jià)上漲因素可能導(dǎo)致原有方案低于市場(chǎng)價(jià)格。因此，這樣不合理現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)予以重視，有必要進(jìn)一步對(duì)補(bǔ)償方案的時(shí)效性進(jìn)行一定的限制。
《金陵法律評(píng)論》堅(jiān)持自主、自律的編輯理念,以規(guī)范、創(chuàng)新為編輯的基本追求。堅(jiān)持馬克思主義的學(xué)風(fēng)和文風(fēng)，貫徹“百花齊放、百家爭(zhēng)鳴”的方針。注重內(nèi)容的科學(xué)性、現(xiàn)實(shí)性、創(chuàng)新性，注重理論性與政治性、學(xué)術(shù)性與知識(shí)性、嚴(yán)肅性與可讀性相統(tǒng)一。類(lèi)別包括論文、譯文、評(píng)論以及學(xué)術(shù)隨筆。
一、城市房屋拆遷的相關(guān)法律關(guān)系
(一)城市房屋拆遷行政法律關(guān)系
房屋拆遷行政法律關(guān)系是指在城市房屋拆遷過(guò)程中房屋拆遷管理部門(mén)與拆遷當(dāng)事人因拆遷行使行政權(quán)力而發(fā)生的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，它是一種命令與服從的關(guān)系。主要包括：拆遷許可決定形成的行政機(jī)關(guān)與申請(qǐng)?jiān)S可人之間的關(guān)系;行政裁決形成的裁決機(jī)關(guān)與申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人之間的法律關(guān)系：強(qiáng)制拆遷及拆遷中的行政責(zé)任。
在拆遷行為中，房屋拆遷管理部門(mén)作為行政機(jī)關(guān)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定來(lái)從事房地產(chǎn)管理，行政決定是拆遷人和被拆遷人發(fā)生拆遷補(bǔ)償安置民事關(guān)系的基礎(chǔ)。根據(jù)《條例》及相關(guān)政策中的規(guī)定，政府部門(mén)實(shí)施行政許可、行政裁決、強(qiáng)制拆遷、行政處罰等明顯的行政行為要依法嚴(yán)格實(shí)行拆遷許可證制度，嚴(yán)把拆遷許可證審查關(guān)，嚴(yán)厲查處未取得拆遷許可證擅自拆遷的違法行為，從源頭上把好拆遷關(guān)，防止拆遷的隨意性。
在房屋拆遷行政法律關(guān)系中，比較典型的還有拆遷裁決法律關(guān)系。拆遷裁決法律關(guān)系是拆遷法律規(guī)范在調(diào)整房屋拆遷裁決部門(mén)和拆遷當(dāng)事人之間在拆遷裁決過(guò)程中所形成的法律上的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。拆遷裁決是一種行政裁決，必須根據(jù)法律規(guī)范的規(guī)定作出，是一種具體行政行為，具有強(qiáng)制執(zhí)行效力。其主體是拆遷當(dāng)事人即拆遷人、被拆遷人、房屋承租人和房屋拆遷裁決部門(mén)，其客體則是因房屋拆遷所引起拆遷人、被拆遷人、房屋承租人之間的拆遷補(bǔ)償和安置事宜。拆遷裁決的前提條件是拆遷人與被拆遷人或者拆遷人與被拆遷人、房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議。拆遷裁決是國(guó)家機(jī)關(guān)處理拆遷當(dāng)事人因房屋拆遷而產(chǎn)生的拆遷補(bǔ)償安置爭(zhēng)議唯一的法定方式。根據(jù)《行政復(fù)議法》第八條的規(guī)定，拆遷裁決是房屋拆遷裁決部門(mén)對(duì)平等主體之間民事法律爭(zhēng)議作出的處理決定，不屬于行政復(fù)議的范圍。根據(jù)《行政訴訟法》第十一條和《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十六條第二款的規(guī)定，拆遷當(dāng)事人不服拆遷裁決，可以自裁決書(shū)送達(dá)之日起三個(gè)月內(nèi)向人民法院提起行政訴訟。
(二)城市房屋拆遷民事法律關(guān)系
城市房屋拆遷中的民事法律關(guān)系是指在城市房屋拆遷過(guò)程中拆遷人與被拆遷人因拆遷補(bǔ)償和安置而發(fā)生的有關(guān)民事方面的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。此種法律關(guān)系中涉及的主體比較多，比如拆遷人、被拆遷人、拆遷管理部門(mén)、房地產(chǎn)管理部門(mén)、估價(jià)部門(mén)等等，包括：拆遷人與被拆遷人協(xié)商拆遷補(bǔ)償，簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議的合同關(guān)系;被拆遷人不同意拆遷方案達(dá)不成拆遷協(xié)議向法院提起民事訴訟;拆遷人拆遷中侵犯被拆遷人合法權(quán)益的侵權(quán)法律關(guān)系。
城市房屋拆遷中的民事法律關(guān)系主要包括拆遷人與被拆遷人之間的以補(bǔ)償安置為主要內(nèi)容的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，房屋拆遷補(bǔ)償、安置法律關(guān)系是指在房屋拆遷過(guò)程中，拆遷當(dāng)事人對(duì)補(bǔ)償形式、補(bǔ)償金額、安置房面積、安置地點(diǎn)、搬遷過(guò)渡方式和過(guò)渡期限等進(jìn)行協(xié)商而產(chǎn)生的民事法律關(guān)系。根據(jù)《條例》第13條第一款規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定，就補(bǔ)償方式和補(bǔ)償金額、安置用房面積和安置地點(diǎn)、搬遷期限、搬遷過(guò)程方式和過(guò)渡期限等事項(xiàng)、訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議。”根據(jù)該條法律的規(guī)定可以得知，當(dāng)拆遷人與被拆遷人經(jīng)過(guò)協(xié)商，雙方在民事法律地位上完全平等，意思表示真實(shí)的情況下，達(dá)成的拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議就是有效的。拆遷補(bǔ)償價(jià)格水平的高低是拆遷利益沖突的焦點(diǎn)，是拆遷人與被拆遷人博弈的焦點(diǎn)。拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低將導(dǎo)致被拆遷人利益受損，從而引發(fā)拆遷中的利益沖突和矛盾糾紛。
根據(jù)民事法律關(guān)系主體地位平等的要求，房屋拆遷補(bǔ)償與安置應(yīng)該完全市場(chǎng)化，“房屋拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議”的簽訂也明確體現(xiàn)了拆遷人與被拆遷人兩者平等的民事法律地位。依據(jù)《拆遷條例》的規(guī)定，“拆遷補(bǔ)償?shù)姆绞娇梢詫?shí)行貨幣補(bǔ)償，也可以實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。”“貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定。”確定使拆遷人能承受、被拆遷人能接受的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，是實(shí)行貨幣補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵。
二、拆遷法律存在的問(wèn)題與原因
(一)拆遷法律存在的問(wèn)題
1.拆遷補(bǔ)償問(wèn)題。
行政補(bǔ)償是指行政主體基于公共利益合法行使職權(quán)給相對(duì)人造成人身傷亡或財(cái)產(chǎn)損失，或者公民、法人或者其他組織的公益行為引起人身傷亡或者財(cái)產(chǎn)損失，由行政主體依法予以合理補(bǔ)償?shù)闹贫取Ｔ谖覈?guó)，憲法修正案和物權(quán)法都規(guī)定了為了公共利益的需要可以對(duì)私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收并給予補(bǔ)償，但都只是簡(jiǎn)單規(guī)定要補(bǔ)償，而對(duì)補(bǔ)償本身沒(méi)有一個(gè)明確的界定，致使補(bǔ)償?shù)脑瓌t不清、補(bǔ)償范圍偏小、補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)偏低。按我國(guó)《土地管理法》規(guī)定，依照“為公共利益需要使用土地的”和“實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需調(diào)整使用土地的”之規(guī)定收回國(guó)有土地使用權(quán)的，對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。但除《條例》規(guī)定了對(duì)拆遷房屋進(jìn)行補(bǔ)償外，現(xiàn)行法規(guī)中還沒(méi)有就城市建設(shè)拆遷中國(guó)有土地使用權(quán)的補(bǔ)償制度內(nèi)容沒(méi)有做出明確規(guī)定，被拆遷人的國(guó)有土地使用權(quán)無(wú)法得到應(yīng)有補(bǔ)償。現(xiàn)行法律制度對(duì)拆遷中的住房補(bǔ)償機(jī)制和救濟(jì)制度的規(guī)定不完善。
(1)補(bǔ)償?shù)闹黧w與標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，拆遷人大多為政府直屬的工程指揮部或者指揮部下屬的國(guó)有房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司，拆遷補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償都由拆遷人直接支付。
補(bǔ)償?shù)囊粋�(gè)重要的問(wèn)題是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，我國(guó)城市房屋拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。世界各國(guó)在補(bǔ)償原則上采取不同的標(biāo)準(zhǔn)，日本憲法上采用正當(dāng)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，法國(guó)采用公正補(bǔ)償原則，我國(guó)在民法草案第44條規(guī)定對(duì)征收不動(dòng)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)給予合理的補(bǔ)償，物權(quán)法草案中也是采用了合理補(bǔ)償說(shuō)。“合理補(bǔ)償”的標(biāo)準(zhǔn)不僅給了征收主體較大的裁量權(quán)，而且普遍存在補(bǔ)償不能完全彌補(bǔ)所受損失的現(xiàn)象。目前，我國(guó)的房屋拆遷補(bǔ)償采取的是合理補(bǔ)償原則，但是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定缺乏科學(xué)性，補(bǔ)償水平較低。在實(shí)際拆遷過(guò)程中，不予補(bǔ)償或補(bǔ)償過(guò)少，這個(gè)層面的利益沖突，表現(xiàn)為被拆遷人的土地使用權(quán)被無(wú)償剝奪;補(bǔ)償安置價(jià)格完全由政府根據(jù)其財(cái)力的承受能力來(lái)制訂，有的甚至與房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格相差甚遠(yuǎn);商業(yè)用房被拆遷后，不能回遷原地，不能安置到相應(yīng)的地段，或從業(yè)人員得不到相應(yīng)的補(bǔ)償：回遷的安置房建筑質(zhì)量不合格;適合安置的房屋供應(yīng)不足，供應(yīng)不及時(shí)等。
(2)補(bǔ)償?shù)姆秶c方式。在補(bǔ)償?shù)姆秶鷨?wèn)題上，應(yīng)對(duì)房屋所有權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，一般沒(méi)有爭(zhēng)議，但對(duì)房屋所在的土地使用權(quán)是否應(yīng)予補(bǔ)償卻爭(zhēng)議很大，有人認(rèn)為應(yīng)不補(bǔ)償，因?yàn)橥恋厥菄?guó)家或集體所有，收回土地使用權(quán)是行使所有權(quán)的體現(xiàn)，實(shí)踐中也是不予補(bǔ)償?shù)?有人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償，因?yàn)橥恋厥褂脵?quán)是被拆遷人依法享有的合法權(quán)益，拆遷人拆遷的目的是針對(duì)土地使用權(quán)的價(jià)值而不是房產(chǎn)的價(jià)值，而且土地使用權(quán)的價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)房屋本身的價(jià)值。
我國(guó)在房屋拆遷補(bǔ)償方式上，采取貨幣補(bǔ)償和房屋產(chǎn)權(quán)置換兩種方式，與國(guó)外相比，缺乏靈活多樣的補(bǔ)償方式，諸如實(shí)物補(bǔ)償、安排就業(yè)、支持從事開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)、興辦企業(yè)等。實(shí)踐中，由于拆遷補(bǔ)償方式缺乏規(guī)范性，隨意性太大，使得不同情形下的補(bǔ)償和同種情況下的補(bǔ)償往往無(wú)公平可言。
2.拆遷的聽(tīng)證問(wèn)題。
英國(guó)著名學(xué)者哈耶克有句名言：“法治的意思是指政府在一切行動(dòng)中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束-這種規(guī)則使得一個(gè)人有可能十分肯定地預(yù)見(jiàn)到當(dāng)局在某一情況中會(huì)怎樣使用它的強(qiáng)制權(quán)力，和根據(jù)對(duì)此的了解計(jì)劃他自己的個(gè)人事務(wù)。”而長(zhǎng)期以來(lái)，政府拆遷部門(mén)往往過(guò)于追求效率而不按程序辦事。在我國(guó)的城市房屋拆遷過(guò)程中，“暗箱”操作現(xiàn)象嚴(yán)重。《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第8條規(guī)定了拆遷管理部門(mén)的告知義務(wù)，但實(shí)際上許多拆遷主管部門(mén)對(duì)被拆遷人關(guān)心的拆遷范圍、拆遷期限、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、拆遷政策等實(shí)行信息封鎖，導(dǎo)致被拆遷人的知情權(quán)得不到尊重，因此造成了被拆遷人在被剝奪知情權(quán)的同時(shí)被要求服從公共利益，其作為民事主體的平等法律地位得不到有效的保證。程序正義得不到保障在我國(guó)的城市房屋拆遷制度中有諸多表現(xiàn)，如政府對(duì)拆遷審批的隨意性、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍確定過(guò)程的隨意性等。限于篇幅，在此僅以較為典型的聽(tīng)證制度為例進(jìn)行說(shuō)明。聽(tīng)證制度作為程序正義的一個(gè)重要表現(xiàn)，在我國(guó)城市房屋拆遷過(guò)程中卻缺乏公開(kāi)性，在內(nèi)容和程序上均有諸多不合理之處。
(1)聽(tīng)證內(nèi)容。就我國(guó)目前的征收程序的現(xiàn)狀來(lái)看，聽(tīng)證程序只適用于征收的補(bǔ)償階段，而關(guān)于征收的決策本身是否符合公共利益，并沒(méi)有引入聽(tīng)證程序來(lái)保障被征收人的參與權(quán)。現(xiàn)行的征收程序也沒(méi)有規(guī)定對(duì)政府征收這一具體行政行為的行政復(fù)議或者司法復(fù)審程序。因此，征收成為政府單方面的決策。我國(guó)城市規(guī)劃在拆遷權(quán)限上限定不嚴(yán)格。拆遷方案的確定，由政府自身決定。某些政府官員出于追求政績(jī)的考慮，或者自身業(yè)務(wù)素質(zhì)等方面的原因，導(dǎo)致規(guī)劃缺乏科學(xué)性和合理性。由此引發(fā)一系列后續(xù)拆遷相關(guān)問(wèn)題的隱患。我國(guó)《行政許可法》第36條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)對(duì)行政許可申請(qǐng)進(jìn)行審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)行政許可事項(xiàng)直接關(guān)系他人重大利益的，應(yīng)當(dāng)告知該利害關(guān)系人。申請(qǐng)人、利害關(guān)系人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取申請(qǐng)人、利害關(guān)系人的意見(jiàn)。”第47條規(guī)定，“行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人享有要求聽(tīng)證的權(quán)利。”這兩條中涉及行政機(jī)關(guān)時(shí)，用了三個(gè)“應(yīng)當(dāng)”,說(shuō)明立法設(shè)計(jì)中把行政機(jī)關(guān)作出行政許可前的告知義務(wù)作為必要的程序，也把公眾參與決策的程序性標(biāo)準(zhǔn)作為公眾的權(quán)利，必須有機(jī)會(huì)享有。
(2)聽(tīng)證程序。我國(guó)城市房屋拆遷的聽(tīng)證制度缺乏公開(kāi)性。聽(tīng)證會(huì)的優(yōu)點(diǎn)是公開(kāi)透明。行政過(guò)程越深，提供給行政主體與相對(duì)方溝通對(duì)話(huà)的平臺(tái)越大，越有利于雙方全面展示各自的規(guī)范信息與事實(shí)信息，從而有利于結(jié)果的公正性，也有利于合意的形成。行政過(guò)程中相對(duì)方參與的深度，或者說(shuō)與行政主體進(jìn)行正面較量機(jī)會(huì)的大小，起意義并不限于實(shí)體正義，它還體現(xiàn)了行政主體對(duì)于相對(duì)方人格尊嚴(yán)的尊重以及行政過(guò)程對(duì)于程序正義的崇尚。長(zhǎng)期以來(lái)，政府拆遷部門(mén)往往過(guò)于追求效率而不按程序辦事，在本應(yīng)公開(kāi)征集民眾意見(jiàn)的情況下秘密進(jìn)行自我決策。聽(tīng)證公開(kāi)透明的范圍不夠?qū)挿骸?/p>
目前我國(guó)聽(tīng)證制度中大多是事中聽(tīng)證和事后聽(tīng)證，缺少事前聽(tīng)證。行政機(jī)關(guān)作出行政行為前舉行聽(tīng)證，在積極方面，可集思廣益、加強(qiáng)溝通、促進(jìn)參與，在消極方面，則可防止偏私，杜絕專(zhuān)斷。問(wèn)題的出現(xiàn)和解決不應(yīng)僅僅注重在問(wèn)題發(fā)生后想辦法，更應(yīng)注重在過(guò)程中預(yù)防和解決。
3.新出臺(tái)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》存在的不足2011年1月21日，備受關(guān)注的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征收補(bǔ)償條例》)在經(jīng)過(guò)先后兩次面向全社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)后，終于正式公布實(shí)施。新條例的實(shí)施，讓實(shí)施九年多、廣受爭(zhēng)議的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(2001年11月1日正式實(shí)施)壽終正寢。盡管《征收補(bǔ)償條例》的許多規(guī)定有很大進(jìn)步，但在一些問(wèn)題上仍存在不明確的地方，進(jìn)而在實(shí)施過(guò)程中將難免遇到爭(zhēng)議，有待相關(guān)解釋和實(shí)施細(xì)則予以明確和補(bǔ)充。
《征收補(bǔ)償條例》第十七條實(shí)際總共規(guī)定了六種征收補(bǔ)償款，分別為：價(jià)值補(bǔ)償款、搬遷費(fèi)、安置費(fèi)、停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)、獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)。這六種征收補(bǔ)償款和第十八條規(guī)定的“住房保障”共同構(gòu)成了該條例的補(bǔ)償款的主要內(nèi)容。但是，這些補(bǔ)償條款的規(guī)定僅僅是原則性的規(guī)定，一些補(bǔ)償條款在實(shí)際落實(shí)時(shí)存在很多問(wèn)題：
(1)房屋價(jià)值補(bǔ)償款應(yīng)當(dāng)如何確定?該條例第十九條規(guī)定的辦法是“評(píng)估”,并且規(guī)定了房屋價(jià)值補(bǔ)償款的底線(xiàn)為被征收房屋類(lèi)似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。而評(píng)估的辦法，有待新法規(guī)出臺(tái);(2)在搬遷費(fèi)上，該條例第二十二條規(guī)定了房屋征收部門(mén)支付搬遷費(fèi)的法定義務(wù)，但沒(méi)有規(guī)定搬遷費(fèi)的給付標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法;(3)在安置費(fèi)上，該條例第二十二條規(guī)定了房屋征收部門(mén)支付臨時(shí)安置費(fèi)的義務(wù)，但同樣也沒(méi)有規(guī)定安置費(fèi)的給付標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法;(4)在停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償上，條例第二十三條規(guī)定了確定停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償包括效益和期限兩個(gè)因素。但是放權(quán)到省級(jí)人民政府，規(guī)定由其制定，因此，該補(bǔ)償?shù)穆鋵?shí)還需要省級(jí)人民政府盡快出臺(tái)配套措施。
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